为很多发达国家和发展中国家（如爱沙尼亚、德国、爱尔兰和马 耳他)建立统一的监管机构提供了巨大的推动力。 最近的一份研究对已经采取统一监管措施的15个国家进行了 问卷调查，这些国家包括：澳大利亚、加拿大、丹麦、爱沙尼亚、 匈牙利、冰岛、韩国、拉脱维亚、卢森堡、马耳他、墨西哥、挪 威、新加坡、瑞典和英国。调查包括以下四个问题。 1.这些国家建立统一监管机构的动因； 2.在这些国家中，统一监管机构的权力和职责范围； 3.这些国家在实施统一监管过程中如何统一监管标准； 4.这些国家在采取统一监管过程中，政策制定者面临的一些 实际问题。 这份研究表明，统一监管面临着很多新问题，各个国家在统 一监管方面的实践也不尽相同。例如，在统一监管机构被赋予的 监管范围和权力等方面，各个国家的做法大相径庭。事实上，只 有不到一半的国家出现了所谓的“超级监管者”，这与人们固有 想法相去甚远。另外一个重要发现是，在大多数这些国家中，在 统一监管标准和建立有效的审慎监管等方面所取得的成效也非 常有限。有趣的是，被调查问卷问及的所有国家都认为他们在理 顺银行和证券业之间的统一监管方面所取得的成效远高于在银 行和保险业之间。这份研究报告同时还发现了在建立统一监管机 构过程中遇到的一些其它实际问题，并总结了这些国家给予那些 正在考虑采取统一监管措施的国家提出的建议。 -6
- 6 - 为很多发达国家和发展中国家（如爱沙尼亚、德国、爱尔兰和马 耳他）建立统一的监管机构提供了巨大的推动力。 最近的一份研究对已经采取统一监管措施的15个国家进行了 问卷调查，这些国家包括：澳大利亚、加拿大、丹麦、爱沙尼亚、 匈牙利、冰岛、韩国、拉脱维亚、卢森堡、马耳他、墨西哥、挪 威、新加坡、瑞典和英国。调查包括以下四个问题。 1.这些国家建立统一监管机构的动因； 2.在这些国家中，统一监管机构的权力和职责范围； 3.这些国家在实施统一监管过程中如何统一监管标准； 4.这些国家在采取统一监管过程中，政策制定者面临的一些 实际问题。 这份研究表明，统一监管面临着很多新问题，各个国家在统 一监管方面的实践也不尽相同。例如，在统一监管机构被赋予的 监管范围和权力等方面，各个国家的做法大相径庭。事实上，只 有不到一半的国家出现了所谓的“超级监管者”，这与人们固有 想法相去甚远。另外一个重要发现是，在大多数这些国家中，在 统一监管标准和建立有效的审慎监管等方面所取得的成效也非 常有限。有趣的是，被调查问卷问及的所有国家都认为他们在理 顺银行和证券业之间的统一监管方面所取得的成效远高于在银 行和保险业之间。这份研究报告同时还发现了在建立统一监管机 构过程中遇到的一些其它实际问题，并总结了这些国家给予那些 正在考虑采取统一监管措施的国家提出的建议
这份研究报告包括五个方面： 1、在大多数国家中，推动统一监管的动因来自两方面。 一是，如何对金融集团进行有效地监管，并与对其它金融机构的 监管保持一致性；二是，对监管力量和范围的规模效应的追求。 2、各国在统一监管方面的实践并不相同。有些国家建立 起了职能覆盖所有金融机构的“超级监管者”，有些国家的统一 监管者的监管权责相对有限，还有些国家只是部分实现了统一， 其统一监管者往往只监管金融体系中的两、三个子行业。研究报 告同时还发现，在大部分国家里，财政部和中央银行在继续实施 审慎监管方面扮演重要角色，它们仍然具有很多金融业务的准入 审批职能，并负责制定金融体系中的很多重要规则。 3、调查表明，迄今为止，只有少数国家做到了建立起一 个真正统一的监管框架，将金融系统所有领域的监管活动实质性 地理顺和统一起来。大部分国家并没有达到这种效果的原因有 二。一方面，这些新设立的大一统监管机构并没有参与过那些老 的监管机构的设计过程，它们需要花大量的时间才能把这些机构 统一起来；另一方面，在全球范围内，缺乏一个统一的可供参考 的对银行、保险和证券行业的国际监管标准，这使很多国家本国 实现监管统一。 需要特别指出的是，仅仅建立了统一的监管机构却没有实现 真正的监管一体化是有一定风险的。在这种情况下，各个监管机 构仍然按照自己的监管标准各行其是，而新成立的统一监管机构 -7-
- 7 - 这份研究报告包括五个方面： 1、 在大多数国家中，推动统一监管的动因来自两方面。 一是，如何对金融集团进行有效地监管，并与对其它金融机构的 监管保持一致性；二是，对监管力量和范围的规模效应的追求。 2、 各国在统一监管方面的实践并不相同。有些国家建立 起了职能覆盖所有金融机构的“超级监管者”，有些国家的统一 监管者的监管权责相对有限，还有些国家只是部分实现了统一， 其统一监管者往往只监管金融体系中的两、三个子行业。研究报 告同时还发现，在大部分国家里，财政部和中央银行在继续实施 审慎监管方面扮演重要角色，它们仍然具有很多金融业务的准入 审批职能，并负责制定金融体系中的很多重要规则。 3、 调查表明，迄今为止，只有少数国家做到了建立起一 个真正统一的监管框架，将金融系统所有领域的监管活动实质性 地理顺和统一起来。大部分国家并没有达到这种效果的原因有 二。一方面，这些新设立的大一统监管机构并没有参与过那些老 的监管机构的设计过程，它们需要花大量的时间才能把这些机构 统一起来；另一方面，在全球范围内，缺乏一个统一的可供参考 的对银行、保险和证券行业的国际监管标准，这使很多国家本国 实现监管统一。 需要特别指出的是，仅仅建立了统一的监管机构却没有实现 真正的监管一体化是有一定风险的。在这种情况下，各个监管机 构仍然按照自己的监管标准各行其是，而新成立的统一监管机构
只是为它们这些做法提供了一个保护伞，让大家产生一种似乎已 经进入统一监管时代的错觉。 4、从这十五国的情况来看，银行和证券业的监管整合普 遍比银行与保险业之间的整合成功得多。 5、大部分国家在实施监管整合的过程中都遇到不少实际 问题，如有经验的监管人员流失，法律法规不匹配，新成立的统 一监管机构不得要领等。这些问题反映出监管的整合并非易事， 对管理方面的挑战也不可小觑。如果整合过程不能顺利进行，那 么，很多潜在的风险将会显现。值得注意的是，如果其中一家监 管机构，通常是银行监管机构，在监管人员和资源上与其他监管 机构相比不成比例地高，那么，这家监管机构的监管方法很容易 在统一的监管机构中占主导地位。 统一监管的国际实践刚刚进入起步阶段，其有效性还有待检 验。事实上，此次被调查的统一监管国家还都处在试验阶段。其 它国家应先仔细分析统一监管的利弊，并充分考虑本国金融市场 的规模、结构和发展阶段，然后再做出是否向统一监管模式靠拢 的决定。然而决定只是万里长征的第一步，具体实施的过程任重 而道远。本次调查显示，一国的不同金融监管机构无论是向大一 统的“超级监管者”过渡，还是部分统一起来，一个详尽的实施 计划和高超的管理与协调能力才是致胜的关键。 实施统一监管体系国家的经验对于那些仍旧保持分业监管的 国家来说也很有借鉴意义。采用统一监管模式国家中遇到的很多 -8-
- 8 - 只是为它们这些做法提供了一个保护伞，让大家产生一种似乎已 经进入统一监管时代的错觉。 4、 从这十五国的情况来看，银行和证券业的监管整合普 遍比银行与保险业之间的整合成功得多。 5、 大部分国家在实施监管整合的过程中都遇到不少实际 问题，如有经验的监管人员流失，法律法规不匹配，新成立的统 一监管机构不得要领等。这些问题反映出监管的整合并非易事， 对管理方面的挑战也不可小觑。如果整合过程不能顺利进行，那 么，很多潜在的风险将会显现。值得注意的是，如果其中一家监 管机构，通常是银行监管机构，在监管人员和资源上与其他监管 机构相比不成比例地高，那么，这家监管机构的监管方法很容易 在统一的监管机构中占主导地位。 统一监管的国际实践刚刚进入起步阶段，其有效性还有待检 验。事实上，此次被调查的统一监管国家还都处在试验阶段。其 它国家应先仔细分析统一监管的利弊，并充分考虑本国金融市场 的规模、结构和发展阶段，然后再做出是否向统一监管模式靠拢 的决定。然而决定只是万里长征的第一步，具体实施的过程任重 而道远。本次调查显示，一国的不同金融监管机构无论是向大一 统的“超级监管者”过渡，还是部分统一起来，一个详尽的实施 计划和高超的管理与协调能力才是致胜的关键。 实施统一监管体系国家的经验对于那些仍旧保持分业监管的 国家来说也很有借鉴意义。采用统一监管模式国家中遇到的很多
问题在多头监管体系中也会遇到。例如，分业监管体系必须应对 金融集团所提出的挑战；它们也必须努力统一监管标准，以有效 抑制监管套利；它们还同样要建立起在不同监管机构之间有效沟 通和协调的机制。 如果一个国家决定向统一监管体系转型，以上这些问题必须 立刻加以解决，而在分业监管体系中，这些问题还不是迫在眉睫。 但是，如果一个国家致力于提高其金融体系的监管效率和质量， 那么这些问题迟早都得解决。 关于统一监管的很多问题没有答案。例如，统一监管体系是 否真的提高了审慎监管的有效性？金融市场比较发达的国家是 否比较适合采用统一监管体系，而其它一些国家比较适合采用分 业监管体系？此外，较之分业监管体系，统一监管体系是否更有 利于化解金融体系的系统风险，是否更有利于金融市场的创新和 发展？随着越来越多的国家开始考虑统一监管模式，这些问题需 要得到更深入地研究，以便各国政策制订者寻找到最适合其金融 市场的监管体系。 一、是否应该采取统一监管模式？5 历史上，多数国家都是通过多个机构或部门对不同类型的金 融机构分别进行监管，如财政部、中央银行等政府部门以及证监 会、银监会、保监会等专业监管机构。在一些国家，甚至对从事 编译/王欧，校/祁斌 -9
- 9 - 问题在多头监管体系中也会遇到。例如，分业监管体系必须应对 金融集团所提出的挑战；它们也必须努力统一监管标准，以有效 抑制监管套利；它们还同样要建立起在不同监管机构之间有效沟 通和协调的机制。 如果一个国家决定向统一监管体系转型，以上这些问题必须 立刻加以解决，而在分业监管体系中，这些问题还不是迫在眉睫。 但是，如果一个国家致力于提高其金融体系的监管效率和质量， 那么这些问题迟早都得解决。 关于统一监管的很多问题没有答案。例如，统一监管体系是 否真的提高了审慎监管的有效性？金融市场比较发达的国家是 否比较适合采用统一监管体系，而其它一些国家比较适合采用分 业监管体系？此外，较之分业监管体系，统一监管体系是否更有 利于化解金融体系的系统风险，是否更有利于金融市场的创新和 发展？随着越来越多的国家开始考虑统一监管模式，这些问题需 要得到更深入地研究，以便各国政策制订者寻找到最适合其金融 市场的监管体系。 一、是否应该采取统一监管模式？5 历史上，多数国家都是通过多个机构或部门对不同类型的金 融机构分别进行监管，如财政部、中央银行等政府部门以及证监 会、银监会、保监会等专业监管机构。在一些国家，甚至对从事 5编译/王欧，校/祁斌
某些特殊类型金融活动的机构（如信用社、抵押银行、养老金等） 也设立了专门的监管机构。另外，在美国等采用联邦体制的国家 中，地方政府（如州政府、省政府）往往也拥有对一些金融行业 很大的监管权限。 值得关注的是，在过去20年中，越来越多的国家开始对其金 融监管体制进行反思和调整。据统计，截至2002年底，全世界 有46个国家建立了不同程度的统一监管体制。 表1：2002年世界主要国家的金融监管体制* 统一监管体制 部分统一监管体制 多机构监管体制 银行和证券 银行和保险 证券和保险 (对银行、证券、保险分别监管) 奥地利 1多.米泥脚知 澳大利亚 玻利维亚 阿根廷 意大利 巴林 1芬兰拉脱维亚 比利时 智利 巴哈马 约旦河 百慕大 1.森称代夫 加拿大 埃及 巴巴多斯 立陶宛 开曼群岛 1墨西弭他 哥伦比亚 毛里求斯 博茨瓦纳 荷兰 丹麦 1瑞士呢加拉瓜 厄瓜多尔 斯洛伐克 巴西 新西兰 爱沙尼亚 1璃威 萨尔瓦多 南非 保加利亚 巴拿马 德国 18.新加坡 危地马拉 乌克兰 中国 菲律宾 直布罗陀 19.韩国 哈萨克斯坦 塞浦路斯 波兰 匈牙利 20.瑞典 马来西亚 埃及 葡萄牙 冰岛 21.阿拉伯联骨秘鲁 法国 俄罗斯 爱尔兰 酋长国 委内瑞拉 希腊 斯洛文尼亚 英国 22. 英国 香港 斯里兰卡 印度 西班牙 印度尼西亚 泰国 以色列 土耳其 美国 在所有样本国家中所占比例 29% 8% 13% 9% 38% *样本只包含对银行、证券和保险都进行监管的国家 来源：How Countries Supervise Their Banks,Insurers,and Securities Markets.2003.London,Freshfields. 统一监管体制是指一个国家整个金融市场由统一机构负责监管，或是将至少两类金融机构（如银行与保险、 银行与证券、证券与保险)的监管权力交给一个监管机构负责。 -10-
- 10 - 某些特殊类型金融活动的机构（如信用社、抵押银行、养老金等） 也设立了专门的监管机构。另外，在美国等采用联邦体制的国家 中，地方政府（如州政府、省政府）往往也拥有对一些金融行业 很大的监管权限。 值得关注的是，在过去 20 年中，越来越多的国家开始对其金 融监管体制进行反思和调整。据统计，截至 2002 年底，全世界 有 46 个国家建立了不同程度的统一监管体制6。 表 1：2002 年世界主要国家的金融监管体制* 统一监管体制 部分统一监管体制 银行和证券 银行和保险 证券和保险 多机构监管体制 （对银行、证券、保险分别监管） 奥地利 巴林 百慕大 开曼群岛 丹麦 爱沙尼亚 德国 直布罗陀 匈牙利 冰岛 爱尔兰 英国 12. 日本 13. 拉脱维亚 14. 马尔代夫 15. 马耳他 16. 尼加拉瓜 17. 挪威 18. 新加坡 19. 韩国 20. 瑞典 21. 阿拉伯联合 酋长国 22. 英国 多米尼加 芬兰 卢森堡 墨西哥 瑞士 乌拉圭 澳大利亚 比利时 加拿大 哥伦比亚 厄瓜多尔 萨尔瓦多 危地马拉 哈萨克斯坦 马来西亚 秘鲁 委内瑞拉 玻利维亚 智利 埃及 毛里求斯 斯洛伐克 南非 乌克兰 阿根廷 巴哈马 巴巴多斯 博茨瓦纳 巴西 保加利亚 中国 塞浦路斯 埃及 法国 希腊 香港 印度 印度尼西亚 以色列 意大利 约旦河 立陶宛 荷兰 新西兰 巴拿马 菲律宾 波兰 葡萄牙 俄罗斯 斯洛文尼亚 斯里兰卡 西班牙 泰国 土耳其 美国 在所有样本国家中所占比例 29% 8% 13% 9% 38% *样本只包含对银行、证券和保险都进行监管的国家 来源: How Countries Supervise Their Banks, Insurers, and Securities Markets. 2003. London, Freshfields. 6统一监管体制是指一个国家整个金融市场由统一机构负责监管，或是将至少两类金融机构（如银行与保险、 银行与证券、证券与保险）的监管权力交给一个监管机构负责