关于各国金融监管体系的研究报告' 中国证监会研究中心 绪言 一、金融监管模式的演进 近年来，全球范围内越来越多的人们开始重新审视金融监管 的框架。在国际化浪潮推动下，金融集团日浙强大，传统的金融 领域（银行、保险和证券）及金融产品之间的界线日渐模糊，人 们开始担忧目前各国所采用的监管体系是否仍然适用。 两大事件使得这些讨论被逐步提到议事日程上来。第一个事 件是，1997年，英国工党上台执政后采取的两大改革措施。首 先，银行的监管职责从英国中央银行一一英格兰银行剥离出来， 明确了英格兰银行作为货币政策制订者的独立性；其次，建立了 统一的金融监管机构一一英国金融服务局(FSA)。第二个事件是， 1997年一1998年的亚洲金融危机之后，以韩国和日本为代表的 一些亚洲国家开始反思其金融结构和金融监管体系，以免在今后 重蹈覆辙。与此同时，为了适应不断变化的金融行业发展趋势， 包括澳大利亚、美国、德国、法国，以及中国在内的一些国家， 开始对其金融监管框架进行一定的调整。 近年来，大部分国家的金融行业发生了一些重大变化。金融 '在本研究报告的编译过程中，北京大学光华管理学院的黄艳琼、马园园和孟繁杰同学参与了报告的初译工 作。 ?世界银行Ernesto Aguirre-Carillo摘自Financial Regulation:A Guide to Structural Reform一书序 一编译祁斌 -1-
- 1 - 关于各国金融监管体系的研究报告1 中国证监会 研究中心 绪言 一、金融监管模式的演进2 近年来，全球范围内越来越多的人们开始重新审视金融监管 的框架。在国际化浪潮推动下，金融集团日渐强大，传统的金融 领域（银行、保险和证券）及金融产品之间的界线日渐模糊，人 们开始担忧目前各国所采用的监管体系是否仍然适用。 两大事件使得这些讨论被逐步提到议事日程上来。第一个事 件是，1997 年，英国工党上台执政后采取的两大改革措施。首 先，银行的监管职责从英国中央银行——英格兰银行剥离出来， 明确了英格兰银行作为货币政策制订者的独立性；其次，建立了 统一的金融监管机构——英国金融服务局（FSA）。第二个事件是， 1997 年—1998 年的亚洲金融危机之后，以韩国和日本为代表的 一些亚洲国家开始反思其金融结构和金融监管体系，以免在今后 重蹈覆辙。与此同时，为了适应不断变化的金融行业发展趋势， 包括澳大利亚、美国、德国、法国，以及中国在内的一些国家， 开始对其金融监管框架进行一定的调整。 近年来，大部分国家的金融行业发生了一些重大变化。金融 1在本研究报告的编译过程中，北京大学光华管理学院的黄艳琼、马园园和孟繁杰同学参与了报告的初译工 作。 2世界银行 Ernesto Aguirre-Carillo 摘自 Financial Regulation:A Guide to Structural Reform 一书序 ——编译/祁斌
自由化、放松管制的措施以及目不暇接的金融创新使得金融中介 机构能够提供日益丰富的金融产品和服务，也使得传统的银行、 证券和保险行业之间开始相互渗透。同时，为了在全球市场保持 竞争力，一些金融机构通过并购本国或外国的其他机构，逐渐发 展成为跨国金融集团。 金融机构日趋庞大和复杂，尤其是金融活动的跨国界运作对 各国的监管机构提出了日益严峻的挑战，金融风险的监控难度与 日俱增。 为了迎接这些挑战，很多国家开始探索有效监管金融集团的 措施。此前，金融集团联合论坛（设立于瑞士的巴塞尔国际清算 银行，包括巴塞尔银行监管委员会，国际证券监管委员会以及国 际保险监管协会)曾颁布了一套原则以提高金融集团监管的有效 性。近期，其又对金融集团及监管方面的有关问题进行了深入研 究。 为了提高金融集团监管有效性，越来越多的国家开始向统一 监管迈进。有的建立职责涵盖所有金融领域的统一监管机构，有 的采取措施将两个主要的监管机构合并，如逐步实现银行与保险 或者银行与证券之间的监管统一，还有一些国家，以美国为代表， 则是在保持传统的分业监管格局不变的前提下，对监管方式做适 当调整。可见，认识到金融集团日渐增加的重要性，应对瞬息万 变的金融市场带来的监管挑战，从而采取有效措施强化监管体 系，成为各国金融监管机构迫在眉睫的任务。 -2-
- 2 - 自由化、放松管制的措施以及目不暇接的金融创新使得金融中介 机构能够提供日益丰富的金融产品和服务，也使得传统的银行、 证券和保险行业之间开始相互渗透。同时，为了在全球市场保持 竞争力，一些金融机构通过并购本国或外国的其他机构，逐渐发 展成为跨国金融集团。 金融机构日趋庞大和复杂，尤其是金融活动的跨国界运作对 各国的监管机构提出了日益严峻的挑战，金融风险的监控难度与 日俱增。 为了迎接这些挑战，很多国家开始探索有效监管金融集团的 措施。此前，金融集团联合论坛（设立于瑞士的巴塞尔国际清算 银行，包括巴塞尔银行监管委员会，国际证券监管委员会以及国 际保险监管协会）曾颁布了一套原则以提高金融集团监管的有效 性。近期，其又对金融集团及监管方面的有关问题进行了深入研 究。 为了提高金融集团监管有效性，越来越多的国家开始向统一 监管迈进。有的建立职责涵盖所有金融领域的统一监管机构，有 的采取措施将两个主要的监管机构合并，如逐步实现银行与保险 或者银行与证券之间的监管统一，还有一些国家，以美国为代表， 则是在保持传统的分业监管格局不变的前提下，对监管方式做适 当调整。可见，认识到金融集团日渐增加的重要性，应对瞬息万 变的金融市场带来的监管挑战，从而采取有效措施强化监管体 系，成为各国金融监管机构迫在眉睫的任务
没有证据表明采取统一监管的模式一定会成功，但这种模式 的某些优势也不容否定。在一些国家，采用统一监管模式被证明 十分有效，在另外一些国家则不然。因此，我们应该认真研究实 施统一监管模式的国家经验，分析其利弊得失，以及实施监管整 合过程中遇到的各种问题，为其他国家提供有益的借鉴。通过研 究，我们得出以下启示： 第一，所有国家必须全面分析任何金融监管体系调整所带来 的利弊，包括调整过程本身所蕴涵的风险。 第二，各国国情迥异，我们无法简单地说哪种模式更优越。 具体来讲，可供选择的监管模式和框架包括：1、传统的分业监 管模式，即这些国家的金融集团往往采取控股集团的形式，各个 金融行业一一银行、证券和保险通常采取分业经营的模式，国家 对这些金融领域分别进行监管；2、功能监管模式，即依照金融 稳定、审慎监管、市场行为、竞争监管几个功能领域划分而分别 监管，同时根据金融集团的出现和金融产品的创新而做适当调 整；3、统一监管模式，即一个监管机构同时监管一个或多个金 融行业或功能领域，采取统一监管模式的国家的金融产业往往也 是可以提供多种金融服务的统一银行模式。 第三、金融监管框架（以及相关的人力、物力资源）入、金融体 系结构（银行、保险和资本市场的各自发达程度和相对重要性） 以及金融机构的特点（即严格分业经营或混业经营）三者之间密 切相关。 -3
- 3 - 没有证据表明采取统一监管的模式一定会成功，但这种模式 的某些优势也不容否定。在一些国家，采用统一监管模式被证明 十分有效，在另外一些国家则不然。因此，我们应该认真研究实 施统一监管模式的国家经验，分析其利弊得失，以及实施监管整 合过程中遇到的各种问题，为其他国家提供有益的借鉴。通过研 究，我们得出以下启示： 第一，所有国家必须全面分析任何金融监管体系调整所带来 的利弊，包括调整过程本身所蕴涵的风险。 第二，各国国情迥异，我们无法简单地说哪种模式更优越。 具体来讲，可供选择的监管模式和框架包括：1、传统的分业监 管模式，即这些国家的金融集团往往采取控股集团的形式，各个 金融行业——银行、证券和保险通常采取分业经营的模式，国家 对这些金融领域分别进行监管；2、功能监管模式，即依照金融 稳定、审慎监管、市场行为、竞争监管几个功能领域划分而分别 监管，同时根据金融集团的出现和金融产品的创新而做适当调 整；3、统一监管模式，即一个监管机构同时监管一个或多个金 融行业或功能领域，采取统一监管模式的国家的金融产业往往也 是可以提供多种金融服务的统一银行模式。 第三、金融监管框架（以及相关的人力、物力资源）、金融体 系结构（银行、保险和资本市场的各自发达程度和相对重要性） 以及金融机构的特点（即严格分业经营或混业经营）三者之间密 切相关
二、建立一个有效金融监管框架的基本原则3 第一，只有建立良好的法律框架等基础设施，才有可能促进 金融市场的健康发展，进而建立一个与国际标准接轨的目标清 晰、独立、可信的金融监管体系。 第二，金融监管框架必须适应一国金融体系发展状况。监管 框架必须能够涵盖所有的金融机构（尤其是金融集团）和功能领 域，能够应对现有金融体系的各种风险，同时能够充分考虑一国 的金融发展历史、文化和现有法律体系。 第三，各个金融监管机构之间的协调与合作对提高金融监管 的有效性至关重要。 第四，金融监管框架的调整和重建本身蕴育着很大的风险， 前期必须进行深入地分析和研究，在操作过程中要审慎推进，避 免对金融产业的发展产生不良影响。 3、研究报告内容概要4 尽管近年来有关金融统一监管的争论非常激烈，但人们对于 那些实际上采取了这种监管模式的国家的经验以及在实施过程 中所遇到的障碍和挑战却知之甚少。 支持统一监管的学者认为，统一的监管机构比多个监管机构 在监控金融风险在不同金融机构之间的传递方面更有效，并且能 够及时对可能影响金融稳定的现实问题和潜在威胁做出反应。通 Douglas Arner//Jay-juy Lin-—编译/祁斌 ‘根据2003年7月世界银行政策研究工作论文3096号编译，相关内容也可参见2003年出版的Financial Regulation:A guide to structural reform一书一编译/祁斌 -4
- 4 - 二、建立一个有效金融监管框架的基本原则3 第一，只有建立良好的法律框架等基础设施，才有可能促进 金融市场的健康发展，进而建立一个与国际标准接轨的目标清 晰、独立、可信的金融监管体系。 第二，金融监管框架必须适应一国金融体系发展状况。监管 框架必须能够涵盖所有的金融机构（尤其是金融集团）和功能领 域，能够应对现有金融体系的各种风险，同时能够充分考虑一国 的金融发展历史、文化和现有法律体系。 第三，各个金融监管机构之间的协调与合作对提高金融监管 的有效性至关重要。 第四，金融监管框架的调整和重建本身蕴育着很大的风险， 前期必须进行深入地分析和研究，在操作过程中要审慎推进，避 免对金融产业的发展产生不良影响。 3、研究报告内容概要4 尽管近年来有关金融统一监管的争论非常激烈，但人们对于 那些实际上采取了这种监管模式的国家的经验以及在实施过程 中所遇到的障碍和挑战却知之甚少。 支持统一监管的学者认为，统一的监管机构比多个监管机构 在监控金融风险在不同金融机构之间的传递方面更有效，并且能 够及时对可能影响金融稳定的现实问题和潜在威胁做出反应。通 3 Douglas Arner/Jay-juy Lin——编译/祁斌 4根据 2003 年 7 月世界银行政策研究工作论文 3096 号编译，相关内容也可参见 2003 年出版的 Financial Regulation:A guide to structural reform 一书——编译/祁斌
过将整个金融系统的监管权集中于一家机构，监管者不仅可以更 好地识别单个金融中介机构的风险，而且可以有效地防范多家金 融中介机构甚至是整个金融体系的风险。特别是当监管失效时， 在多头监管体制里，各个监管机构相互推诿，易于逃脱责任；而 统一的监管机构对于整个金融系统的风险责无旁贷。此外，统一 的监管体系有助于更有效地监管金融集团，在整个金融体系内的 不同领域中采取一致的监管方法也有助于消灭监管套利。 相反，另外一些学者却认为应保持各个专业的金融监管机构。 他们认为，专业的监管机构比统一的监管机构更了解各种金融中 介机构的特点从而有针对性地采取措施。同时，各个监管机构的 职权明确，使得它们能够各尽其职。此外，如果一个国家能够在 不同监管机构之间建立起有效的沟通和政策协调机制，这些机构 的效率未必会比统一的监管机构低。反而，统一的监管机构会失 去在多头监管体系中各个监管机构之间的监督与平衡，容易形成 垄断的官僚机构，无法对市场的发展做出及时反应。 截至2002年底，全球范围内，至少有46个国家已采取了统 一监管(unified or integrated supervision)模式，它们有的 是建立起了一个监管整个金融领域的统一的监管机构，有的是将 三大金融行业中的两个以上的金融行业（比如银行与保险，银行 与证券或者是证券与保险)的监管权力集中到一个监管机构。在 过去六年间，越来越多的国家实施金融统一监管模式。1997年 英国金融服务局(Financial Service Authority,FSA)的建立， -5
- 5 - 过将整个金融系统的监管权集中于一家机构，监管者不仅可以更 好地识别单个金融中介机构的风险，而且可以有效地防范多家金 融中介机构甚至是整个金融体系的风险。特别是当监管失效时， 在多头监管体制里，各个监管机构相互推诿，易于逃脱责任；而 统一的监管机构对于整个金融系统的风险责无旁贷。此外，统一 的监管体系有助于更有效地监管金融集团，在整个金融体系内的 不同领域中采取一致的监管方法也有助于消灭监管套利。 相反，另外一些学者却认为应保持各个专业的金融监管机构。 他们认为，专业的监管机构比统一的监管机构更了解各种金融中 介机构的特点从而有针对性地采取措施。同时，各个监管机构的 职权明确，使得它们能够各尽其职。此外，如果一个国家能够在 不同监管机构之间建立起有效的沟通和政策协调机制，这些机构 的效率未必会比统一的监管机构低。反而，统一的监管机构会失 去在多头监管体系中各个监管机构之间的监督与平衡，容易形成 垄断的官僚机构，无法对市场的发展做出及时反应。 截至 2002 年底，全球范围内，至少有 46 个国家已采取了统 一监管(unified or integrated supervision)模式，它们有的 是建立起了一个监管整个金融领域的统一的监管机构，有的是将 三大金融行业中的两个以上的金融行业（比如银行与保险，银行 与证券或者是证券与保险）的监管权力集中到一个监管机构。在 过去六年间，越来越多的国家实施金融统一监管模式。1997 年 英国金融服务局(Financial Service Authority, FSA)的建立