回会在缔结环节完成。一般来讲,中国的经济决策机制没有西方国家制度中的“府会”制衡, 集权程度较髙,容易就某一议题达成一致意见,这似乎使中方要价的过程看起来相对清晰简 单,只要行政部门达成一致意见即可完成中方文本的确定。但事实可能恰恰相反,不同部委 间的部门利益之争及中央与地方政府间的权力重新分配将贯穿整个谈判,中方的要价及接受 美方文本条款的底线将很难形成一致意见。比如,中方在BT谈判伊始,就围绕中美BT谈判 成立了由十几个部委的分管副部长组成的中美BIT谈判协调委员会,其主要职能就是进行部 门协调,各方利益之争可窥一斑。 中国的投融资管理体制始于上个世纪八十年代,主要特点是围绕项目审批,一个项目是 否获批理论上应从国家经济调控、产业布局等角度决策。外资管理体制作为投融资管理体制 个重要组成部分,也是以项目审批作为市场准入的前提条件。但外资的审批制度,在长期 执行过程中,因中央政府与地方政府的角力、部委间不同利益偏好的冲突,导致外资管理体 制叠床架屋,管理目标在很大程度上脱离项目审批的实际意义。在中央政府层面,由于条块 化的部委职能分工,不同行政管理部门从自身管理目标出发纷纷介入外资市场准入管理,逐 渐形成自身的利益偏好。传统上,国家发展改革委在外资管理领域占主导地位。若外资项目 不能获得国家发展改革委的批准,外商投资企业便不能设立。但随着外资进入类型的多样化, 商务部在外资管理领域的地位不断上升。许多外资公司,如服务业和准金融类,由于没有具 体项目对应,脱离国家发展改革委的审批框架,仅由商务部门批准即可设立。由此,商务部 在外资管理领域的发言权日益壮大,与国家发展改革委在外资管理上的矛盾也逐渐深化。除 国家发展改革委与商务部外,其他部委因外资进入的行业管理,在外资管理领域也有自己的 声音,这导致外资市场准入管理更加错综复杂。如银监会负责外资银行市场准入的审批,保 监会负责外资保险公司市场准入的审批,证监会负责外资证券公司市场准入的审批等。由于 不同部门的管理职能相对独立,在外资市场准入管理上体现着不同的利益诉求。这一独特的 官僚利益格局一旦形成,具有很强的制度惯性。在地方政府层面,外资管理政策的主要具体 执行部门都直接归属于地方政府,地方政府在GDP目标的驱使下,偏离或扭曲项目审批的管 理目标,把利用外资作为拉动地方经济的重要政策工具。中国已对外宣布按市场前准入国民 待遇开展实质性谈判,这必将推翻现行的以项目审批为核心的外资管理体制,迫使不同部委 放弃或减小在外资管理上形成的固有权力,彻底打破已经根深蒂固的各种利益关系,并触动 地方政府的利益格局 (二)美国 f17irrniTHEwoRD
6 / 17 回会在缔结环节完成。一般来讲，中国的经济决策机制没有西方国家制度中的“府会”制衡， 集权程度较高，容易就某一议题达成一致意见，这似乎使中方要价的过程看起来相对清晰简 单，只要行政部门达成一致意见即可完成中方文本的确定。但事实可能恰恰相反，不同部委 间的部门利益之争及中央与地方政府间的权力重新分配将贯穿整个谈判，中方的要价及接受 美方文本条款的底线将很难形成一致意见。比如，中方在 BIT 谈判伊始，就围绕中美 BIT 谈判 成立了由十几个部委的分管副部长组成的中美 BIT 谈判协调委员会，其主要职能就是进行部 门协调，各方利益之争可窥一斑。 中国的投融资管理体制始于上个世纪八十年代，主要特点是围绕项目审批，一个项目是 否获批理论上应从国家经济调控、产业布局等角度决策。外资管理体制作为投融资管理体制 一个重要组成部分，也是以项目审批作为市场准入的前提条件。但外资的审批制度，在长期 执行过程中，因中央政府与地方政府的角力、部委间不同利益偏好的冲突，导致外资管理体 制叠床架屋，管理目标在很大程度上脱离项目审批的实际意义。在中央政府层面，由于条块 化的部委职能分工，不同行政管理部门从自身管理目标出发纷纷介入外资市场准入管理，逐 渐形成自身的利益偏好。传统上，国家发展改革委在外资管理领域占主导地位。若外资项目 不能获得国家发展改革委的批准，外商投资企业便不能设立。但随着外资进入类型的多样化， 商务部在外资管理领域的地位不断上升。许多外资公司，如服务业和准金融类，由于没有具 体项目对应，脱离国家发展改革委的审批框架，仅由商务部门批准即可设立。由此，商务部 在外资管理领域的发言权日益壮大，与国家发展改革委在外资管理上的矛盾也逐渐深化。除 国家发展改革委与商务部外，其他部委因外资进入的行业管理，在外资管理领域也有自己的 声音，这导致外资市场准入管理更加错综复杂。如银监会负责外资银行市场准入的审批，保 监会负责外资保险公司市场准入的审批，证监会负责外资证券公司市场准入的审批等。由于 不同部门的管理职能相对独立，在外资市场准入管理上体现着不同的利益诉求。这一独特的 官僚利益格局一旦形成，具有很强的制度惯性。在地方政府层面，外资管理政策的主要具体 执行部门都直接归属于地方政府，地方政府在 GDP 目标的驱使下，偏离或扭曲项目审批的管 理目标，把利用外资作为拉动地方经济的重要政策工具。中国已对外宣布按市场前准入国民 待遇开展实质性谈判，这必将推翻现行的以项目审批为核心的外资管理体制，迫使不同部委 放弃或减小在外资管理上形成的固有权力，彻底打破已经根深蒂固的各种利益关系，并触动 地方政府的利益格局。 （二）美国
与BT在中国的谈判、缔结和生效的决策过程不同,在美国政治体制下,B从缔结过 程到最终生效过程中均存在不确定性。根据美国宪法,美国总统在参议院提供意见和同意下 有权缔约条约,但以出席的参议院三分之二多数赞成为条件。因此,在美国,缔约权是由行 政机关和立法机关共同合作享有并行使,总统为首的行政机关负责具体谈判,但在谈判过程 中需听取参议院的建议,最后在获取参议院的同意后由总统缔结条约。这是美国“府会”政 治的具体体现。从历史经验看,总统在谈判前或谈判中都不愿意征求参议院的意见,导致条 约迟迟不被参议院批准或被改得面目全非。由此,总统在实践中使用行政协定来代替“条约”, 这类协定只需美国国会(包括参议院和众议院)过半数赞成票即可,从而避开三分之二多数 赞成票的苛刻条件。但应该看到,无论中美BT最终要经过哪一程序,白宫与国会的利益折 冲不可避免。在整体对外经济政策上,国会的影响历来大于它对安全政策的影响。特别是911 事件以后,美国总统在国家安全事务上的支配权越来越大,国会加重其在对外经济政策决策上 的发言权,凸显美国对外经济政策的党派性。2005年,美国通过中美洲自由贸易协定( CAFTA), 众议院的最终投票结果为217比215,其中共和党支持票202张,民主党支持票仅为15张, 可谓险胜。2008年,美国推迟与哥伦比亚建立FTA的提案,224张支持票中,民主党有218 票,共和党仅为8票,共和党与民主党的争斗也在伯仲之间。从目前美方文本来看,劳工 人权等条款应该会得到共和党的支持,但其他条款,如进一步开放美国金融市场的内容,可 能会在共和党主导的国会表决时产生意外。比如,中方谈判中会提出对美国外资委员会(CFUS) 审查机制的修改意见,但这一机制恰恰是在美国国会通过的731条款下建立的,中方对此的 任何要价要获得国会的通过,估计相当困难。另外,在过去的10年间,美国行政部门内对外 经济政策决策程序,也发生了结构性的变化。其中,财政部在对外经济政策决策的影响力方 面显著上升,不但超过美国其他行政部门,且对除总统以下行政部门的无形否决权。我们在 中美B『T谈判中,必须充分研究美方对外经济政策的决策机制及特点,了解其背后的利益角 力,否则,我们很难彻底摸清对方的要价,容易使谈判原地徘徊。 17rniomHEwoRD
7 / 17 与 BIT 在中国的谈判、缔结和生效的决策过程不同，在美国政治体制下，BIT 从缔结过 程到最终生效过程中均存在不确定性。根据美国宪法，美国总统在参议院提供意见和同意下， 有权缔约条约，但以出席的参议院三分之二多数赞成为条件。因此，在美国，缔约权是由行 政机关和立法机关共同合作享有并行使，总统为首的行政机关负责具体谈判，但在谈判过程 中需听取参议院的建议，最后在获取参议院的同意后由总统缔结条约。这是美国“府会”政 治的具体体现。从历史经验看，总统在谈判前或谈判中都不愿意征求参议院的意见，导致条 约迟迟不被参议院批准或被改得面目全非。由此，总统在实践中使用行政协定来代替“条约”， 这类协定只需美国国会（包括参议院和众议院）过半数赞成票即可，从而避开三分之二多数 赞成票的苛刻条件。但应该看到，无论中美 BIT 最终要经过哪一程序，白宫与国会的利益折 冲不可避免。在整体对外经济政策上,国会的影响历来大于它对安全政策的影响。特别是 911 事件以后,美国总统在国家安全事务上的支配权越来越大，国会加重其在对外经济政策决策上 的发言权，凸显美国对外经济政策的党派性。2005 年，美国通过中美洲自由贸易协定（CAFTA）， 众议院的最终投票结果为 217 比 215，其中共和党支持票 202 张，民主党支持票仅为 15 张， 可谓险胜。2008 年，美国推迟与哥伦比亚建立 FTA 的提案，224 张支持票中，民主党有 218 票，共和党仅为 8 票，共和党与民主党的争斗也在伯仲之间。从目前美方文本来看，劳工、 人权等条款应该会得到共和党的支持，但其他条款，如进一步开放美国金融市场的内容，可 能会在共和党主导的国会表决时产生意外。比如，中方谈判中会提出对美国外资委员会（CFIUS） 审查机制的修改意见，但这一机制恰恰是在美国国会通过的 731 条款下建立的，中方对此的 任何要价要获得国会的通过，估计相当困难。另外，在过去的 10 年间，美国行政部门内对外 经济政策决策程序，也发生了结构性的变化。其中，财政部在对外经济政策决策的影响力方 面显著上升，不但超过美国其他行政部门，且对除总统以下行政部门的无形否决权。我们在 中美 BIT 谈判中，必须充分研究美方对外经济政策的决策机制及特点，了解其背后的利益角 力，否则，我们很难彻底摸清对方的要价，容易使谈判原地徘徊