政府信息公开中的公共利益衡量 王敬波 摘要:政府信息公开关涉申请人利益、第三方利益与公共利益。申请人资格 的虚化和公共利益衡量制度使得公共利益成为促使信息公开的主动力。信息公开的 例外事项中隐含着公共利益。在公开还是不公开信息的对极利益冲突中,公共利益 成为关键的平衡器。倾向于公开的公共利益与知情权、民主政治、公众参与等价值 相关,而不公开背后的公共利益则更多隐含在信息公开的例外事项中。利益主体的 多元性和公共利益的两面性,加大了政府信息公开中利益衡量的复杂程度。全面而 充分的利益解析并排除无关的考量因素是利益衡量的前提。公益优先和公开优先是 信息公开法的制度价值,也是利益衡量的基本原则。 关键词:政府信息公开对极利益冲突公共利益衡量权利保护 作者王敬波,中国政法大学法治政府研究院教授(北京100086) 《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)第14条第4款规定 行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是,经权利 人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密 个人隐私的政府信息,可以予以公开”。该款设置两个制度,一是列举国家秘密、商 业秘密、个人隐私作为信息公开的例外事项的制度,二是赋予行政机关公开可能对 公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息的权力。该条将公共 利益与例外事项关联起来,分别置于公开和不公开的两端。例外事项是基础,公共 利益是信息公开的决定性因素,二者共同厘清信息公开的范围。全面、明确的例外 事项和可度量的公共利益是进行比较和衡量的前提。应该说,例外事项越清晰,促 进公开的公共利益越明确,信息公开的范围和边界越好把握 本文为2014年国家社科基金重大项目“国家治理体系现代化与法治政府建设”(项目 编号:14ZDA018)成果。文章在撰写过程中,国务院法制办公室政府法制协调司青峰 司长、浙江大学章剑生教授、清华大学何海波教授和匿名评审专家提出宝贵的意见, 特致感谢 105· 21994-2015ChinaAcademicJournalElectronicPublishinghOuse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
政府信息公开中的公共利益衡量 王 敬 波 摘 要：政府信息公开关涉申请人利益、第三方利益与公共利益。申请人资格 的虚化和公共利益衡量制度使得公共利益成为促使信息公开的主动力。信息公开的 例外事项中隐含着公共利益。在公开还是不公开信息的对极利益冲突中，公共利益 成为关键的平衡器。倾向于公开的公共利益与知情权、民主政治、公众参与等价值 相关，而不公开背后的公共利益则更多隐含在信息公开的例外事项中。利益主体的 多元性和公共利益的两面性，加大了政府信息公开中利益衡量的复杂程度。全面而 充分的利益解析并排除无关的考量因素是利益衡量的前提。公益优先和公开优先是 信息公开法的制度价值，也是利益衡量的基本原则。 关键词：政府信息公开 对极利益冲突 公共利益衡量 权利保护 作者王敬波，中国政法大学法治政府研究院教授 （北京 １０００８６）。 《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称 《条例》）第１４条第４款规定 “行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利 人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、 个人隐私的政府信息，可以予以公开”。该款设置两个制度，一是列举国家秘密、商 业秘密、个人隐私作为信息公开的例外事项的制度，二是赋予行政机关公开可能对 公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息的权力。该条将公共 利益与例外事项关联起来，分别置于公开和不公开的两端。例外事项是基础，公共 利益是信息公开的决定性因素，二者共同厘清信息公开的范围。全面、明确的例外 事项和可度量的公共利益是进行比较和衡量的前提。应该说，例外事项越清晰，促 进公开的公共利益越明确，信息公开的范围和边界越好把握。 · ５０１ · 本文为２０１４年国家社科基金重大项目 “国家治理体系现代化与法治政府建设” （项目 编号：１４ＺＤＡ０１８）成果。文章在撰写过程中，国务院法制办公室政府法制协调司青峰 司长、浙江大学章剑 生 教 授、清华大学何海波教授和匿名评审专家提出宝贵的意见， 特致感谢
中国社会科学2014年第9期 《条例》将国家秘密、商业秘密、个人隐私作为信息公开的例外事项列举出来, 相对较少的信息公开例外事项理论上意味着可公开的信息较多,但是第8条规定“行 政机关公开政府信息,不得危及国家安全、经济安全、社会安全和社会稳定”(简称 “三安全一稳定”)又使得信息公开的可能性急剧降低。“三安全一稳定”不仅过于宽 泛,而且均属于公共利益范畴。《条例》相应条款的一松一紧之间,可以感受立法者游 移不定的态度,也导致信息公开范围张弛无度,边界模糊。加之我国现有法律体系中并 无个人隐私的定义,《反不正当竞争法》对于商业秘密的界定也很模糊,使得政府信息公 开范围不清、边界不明。法律立场的游移不定和公共利益衡量的理论不足,必然影响法 律的实施效果。实践中“行政机关对于哪些信息属于经济信息、经营信息、保密措施还 是一头雾水。为了避免纠纷,甚至为不公开政府信息找挡箭牌,只要涉及企业的信息, 只要有企业数据,就以商业秘密为由不予公开。”①行政机关对于公共利益衡量的“漠 视”态度和消极对待,使得该制度并未真正起到调节信息公开范围的作用。 政府信息公开的利益结构 立法本身是利益衡量的结果,利益的实质是一种社会关系的体现与反映,是人与 人之间的一种利害关系。②政府信息是行政权力运行的载体,政府信息公开则是政府工 作全领域、全口径、全流程的外化表现。信息公开虽是政府行为,但是往往涉及申请人 第三人、国家等多方利益主体。申请人作为公开信息的请求者,其要求能否得到满足 构成申请人利益。政府基于行政管理的需要,向个人、企业、社会组织收集大量信息, 这些信息的公开必然涉及个人、企业和社会组织的利益,形成与申请人相对称的第三人 利益。政府涉及国防、外交、军事等国家安全信息的行为则事关国家利益。 利益冲突普遍存在于各种法律关系中,“当存在两种利益时,一种利益的满足必 须排除另一种利益的满足”。③政府信息公开的核心矛盾是公开还是不公开,并以之 为中心,在不同的主体之间形成利益冲突。以《条例》第14条第4款的规定为例, 在依申请公开信息的情形下,基础利益格局如下图所示 公开 不公开 申请人利益 第三人利益 国家利益 (商业秘密、个人隐私) (国家秘密) 图1基础的利益格局 ①李广字:《政府信息公开判例百选》,北京:人民法院出版社,2013年,第222页。 ②王伟光:《利益论》,北京:中国社会科学出版社,2010年,第80页 ③肯尼思·基普尼斯:《职责与公义——美国的司法制度与律师职业道德》,徐文俊译 南京:东南大学出版社,2000年,第67页 21994-2015ChinaAcademicJournalElectronicPublishinghOuse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
《条例》将国家秘密、商业秘密、个人隐私作为信息公开的例外事项列举出来， 相对较少的信息公开例外事项理论上意味着可公开的信息较多，但是第８条规定 “行 政机关公开政府信息，不得危及国家安全、经济安全、社会安全和社会稳定” （简称 “三安全一稳定”）又使得信息公开的可能性急剧降低。“三安全一稳定”不仅过于宽 泛，而且均属于公共利益范畴。《条例》相应条款的一松一紧之间，可以感受立法者游 移不定的态度，也导致信息公开范围张弛无度，边界模糊。加之我国现有法律体系中并 无个人隐私的定义，《反不正当竞争法》对于商业秘密的界定也很模糊，使得政府信息公 开范围不清、边界不明。法律立场的游移不定和公共利益衡量的理论不足，必然影响法 律的实施效果。实践中 “行政机关对于哪些信息属于经济信息、经营信息、保密措施还 是一头雾水。为了避免纠纷，甚至为不公开政府信息找挡箭牌，只要涉及企业的信息， 只要有企业数据，就以商业秘密为由不予公开。”① 行政机关对于公共利益衡量的 “漠 视”态度和消极对待，使得该制度并未真正起到调节信息公开范围的作用。 一、政府信息公开的利益结构 立法本身是利益衡量的结果，利益的实质是一种社会关系的体现与反映，是人与 人之间的一种利害关系。② 政府信息是行政权力运行的载体，政府信息公开则是政府工 作全领域、全口径、全流程的外化表现。信息公开虽是政府行为，但是往往涉及申请人、 第三人、国家等多方利益主体。申请人作为公开信息的请求者，其要求能否得到满足， 构成申请人利益。政府基于行政管理的需要，向个人、企业、社会组织收集大量信息， 这些信息的公开必然涉及个人、企业和社会组织的利益，形成与申请人相对称的第三人 利益。政府涉及国防、外交、军事等国家安全信息的行为则事关国家利益。 利益冲突普遍存在于各种法律关系中，“当存在两种利益时，一种利益的满足必 须排除另一种利益的满足”。③ 政府信息公开的核心矛盾是公开还是不公开，并以之 为中心，在不同的主体之间形成利益冲突。以 《条例》第１４条第４款的规定为例， 在依申请公开信息的情形下，基础利益格局如下图所示： 图１ 基础的利益格局 · ６０１ · 中国社会科学 ２０１４年第９期 ① ② ③ 李广宇：《政府信息公开判例百选》，北京：人民法院出版社，２０１３年，第２２２页。 王伟光：《利益论》，北京：中国社会科学出版社，２０１０年，第８０页。 肯尼思·基普尼斯： 《职 责 与 公 义———美 国 的 司 法 制 度 与 律 师 职 业 道 德》，徐 文 俊 译， 南京：东南大学出版社，２０００年，第６７页
政府信息公开中的公共利益衡量 在这个基础的利益格局中,申请人主张公开政府信息。反对公开的第三人利益 在于保护个人隐私或者商业秘密,国家秘密则是国家利益的载体。总体上看,这是 个平面的利益结构图。作为法定例外事项的国家秘密、商业秘密、个人隐私优先 于申请人利益。 如果在《条例》第14条第4款的规定上增加公共利益衡量后,则其结构图如下: 公开 不公开 申请人利益 第三人利益 国家利益 (商业秘密、个人隐私) (国家秘密) 共利益 图2增加公共利益衡量制度的利益结构 对比图1和图2,可以直观地发现,公共利益衡量制度改变了基础的利益关系 平面的利益格局变成复合式的立体格局。公共利益成为一个巨大的砝码,在公开还 是不公开的博弈中,当其向公开的方向倾斜时,成为影响政府信息公开的最主要的 因素,并直接决定信息公开的范围。进一步分析不同利益主体的利益列表,要求公 开政府信息的申请人的利益可以细化为两种,一种是获得政府信息的利益,另一种 是申请人对信息的再利用及其衍生利益。前一项“知情权”①由《条例》第1条立 法目的明示“为了保障公民、法人和其他组织依法获得政府信息”,后一种利益由 《条例》第13条规定:“公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研 等特殊需要,向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请 获取相关政府信息。”从文字表述看,《条例》似乎给申请人利益贴上了生产、生活、 科研的“三需要”作为标签,但是就一般意义而言,当申请人自身生产、生活、科 研等特殊需要可解释到最大化时,“三需要”几乎可以涵盖申请人所有的诉求,申请 人也因之可以是任何人。实证调查显示,在2010年,除了明确不受理信息公开申请 的监察部和3个没有开通网站的部门外,42个国务院部门中,有3个要求申请信息 公开的研究生提供科硏项目证明其申请目的是科硏需要,其他39个部门均无要求证 明申请目的。②2011年,虽然也有个别部门要求提供学生证明或者科研证明,但是 ①《条例》虽然没有直接使用“知情权”的概念,但是2008年《政府信息公开条例》颁 布,时任国务院法制办公室副主任张穹答记者问时指出:“全面贯彻实施该条例,有利 于保障公民、法人或者其他组织依法获取政府信息,实现人民群众对政府工作的知情 权、参与权和监督权。”(参见曹康泰主编:《中华人民共和国政府信息公开条例读本》 北京:人民出版社,2007年,第12页) 北京大学公众参与研究与支持中心编:《中国行政透明度观察报告2010—2011》,北京 法律出版社,2012年,第18页。 107 21994-2015ChinaAcademicJournalElectronicPublishinghOuse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
在这个基础的利益格局中，申请人主张公开政府信息。反对公开的第三人利益 在于保护个人隐私或者商业秘密，国家秘密则是国家利益的载体。总体上看，这是 一个平面的利益结构图。作为法定例外事项的国家秘密、商业秘密、个人隐私优先 于申请人利益。 如果在 《条例》第１４条第４款的规定上增加公共利益衡量后，则其结构图如下： 图２ 增加公共利益衡量制度的利益结构 对比图１和图２，可以直观地发现，公共利益衡量制度改变了基础的利益关系， 平面的利益格局变成复合式的立体格局。公共利益成为一个巨大的砝码，在公开还 是不公开的博弈中，当其向公开的方向倾斜时，成为影响政府信息公开的最主要的 因素，并直接决定信息公开的范围。进一步分析不同利益主体的利益列表，要求公 开政府信息的申请人的利益可以细化为两种，一种是获得政府信息的利益，另一种 是申请人对信息的再利用及其衍生利益。前一项 “知情权”① 由 《条例》第１条立 法目的明示 “为了保障公民、法人和其他组织依法获得政府信息”，后 一 种 利 益 由 《条例》第１３条规定：“公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研 等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请 获取相关政府信息。”从文字表述看，《条例》似乎给申请人利益贴上了生产、生活、 科研的 “三需要”作为标签，但是就一般意义而言，当申请人自身生产、生活、科 研等特殊需要可解释到最大化时，“三需要”几乎可以涵盖申请人所有的诉求，申请 人也因之可以是任何人。实证调查显示，在２０１０年，除了明确不受理信息公开申请 的监察部和３个没有开通网站的部门外，４２个国务院部门中，有３个要求申请信息 公开的研究生提供科研项目证明其申请目的是科研需要，其他３９个部门均无要求证 明申请目的。② ２０１１年，虽然也有个别部门要求提供学生证明或者科研证明，但是 · ７０１ · 政府信息公开中的公共利益衡量 ① ② 《条例》虽然没有直接使用 “知 情 权”的 概 念，但 是２００８年 《政府信息公开条例》颁 布，时任国务院法制办公室副主任张穹答记者问时指出： “全面贯彻实施该条例，有利 于保障公民、法人或者其他组织依法获取政府信息，实现人民群众对政府工作的知情 权、参与权和监督权。”（参见曹康泰主编：《中华人民共和国政府信息公开条例读本》， 北京：人民出版社，２００７年，第１２页） 北京大学公众参与研究与支持中心编：《中国行政透明度观察报告２０１０—２０１１》，北京： 法律出版社，２０１２年，第１８页
中国社会科学2014年第9期 大多数部门没有要求提供证明。①从申请信息公开的情况看,越来越多的行政机关 不再将“三需要”作为申请人资格的限制条件。有的地方政府甚至明确要求辖区政 府和行政机关原则上不能适用这一理由拒绝公开政府信息。②从国际比较看,世界 上很多国家在信息公开法中都没有设置申请人的资格限制,任何人都可以提出信息 公开申请,不需要说明任何理由。③《世界人权宣言》第19条也规定:人人有权享 有主张和发表意见的自由;此项权利包括持有主张而不受干涉的自由,和通过任何 媒介和不论国界寻求、接受和传递信息和思想的自由。知情权是信息自由的前提, 除非法律有例外的规定,任何公民都有权知道政府持有的、保存的,与其权力行使 有关的一切信息,而不应设置资格限制。由此可见,《条例》对于申请人设置的“三 需要”既不符合法理,亦与国际通行做法相异,实践中也已经“名存实亡”。申请人 没有资格限制,不需要说明申请的目的,申请人特殊的个体利益并不总是存在,或者 即使存在也不需要证明,行政机关决定是否公开时并不将其作为考量因素。申请人特 殊利益的虚化和公共利益衡量制度共同改变了信息公开的利益格局,公共利益取代申 请人利益成为促进信息公开的主动力。在行政机关主动公开信息的情况下,并不存在 申请人利益,行政机关主要依靠利益衡量判断公开与否 公开 不公开 公共利益 第三人利益 国家利益 (商业秘密、个人隐私) (国家秘密) 图3申请人利益虚化后的利益格局 公开并不总是有益的,反对公开的理由主要在于因信息公开可能产生的损害 各国一般将需要保密的事项作为信息公开例外列举于信息公开法律中。从宽泛的角 度而言,国家秘密、工作秘密④均可以理解为为公共利益而存在。企业等组织的秘 密、个人隐私从性质上属于与公共利益相对称的个体利益。行政机关因履职的需要, 收集、调取企业、其他组织或者个人的信息,该信息因此成为政府信息的一部分, 这些信息的公开不仅关涉个体权益,也与政府履职密切相关。“政府发挥其功能的能 力取决于好的信息,但获得信息可能侵犯隐私权或者另外相似的权利。”⑤政府获取 ①北京大学公众参与研究与支持中心编:《中国行政透明度观察报告2011-2012》,北京 法律出版社,2013年,第23页。 ②李广宇:《政府信息公开司法解释读本》,北京:法律出版社,2011年,第186页 ③参见朱芒:《公共企事业单位应如何信息公开》,《中国法学》2013年第2期 ④《中华人民共和国公务员法》第12条:公务员应当履行下列义务:(六)保守国家秘密 和工作秘密 ⑤章剑生:《知情权及其保障——以〈政府信息公开条例〉为例》,《中国法学》2008年第 21994-2015ChinaAcademicJournalElectronicPublishinghOuse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
大多数部门没有要求提供证明。① 从申请信息公开的情况看，越来越多的行政机关 不再将 “三需要”作为申请人资格的限制条件。有的地方政府甚至明确要求辖区政 府和行政机关原则上不能适用这一理由拒绝公开政府信息。② 从国际比较看，世界 上很多国家在信息公开法中都没有设置申请人的资格限制，任何人都可以提出信息 公开申请，不需要说明任何理由。③ 《世界人权宣言》第１９条也规定：人人有权享 有主张和发表意见的自由；此项权利包括持有主张而不受干涉的自由，和通过任何 媒介和不论国界寻求、接受和传递信息和思想的自由。知情权是信息自由的前提， 除非法律有例外的规定，任何公民都有权知道政府持有的、保存的，与其权力行使 有关的一切信息，而不应设置资格限制。由此可见，《条例》对于申请人设置的 “三 需要”既不符合法理，亦与国际通行做法相异，实践中也已经 “名存实亡”。申请人 没有资格限制，不需要说明申请的目的，申请人特殊的个体利益并不总是存在，或者 即使存在也不需要证明，行政机关决定是否公开时并不将其作为考量因素。申请人特 殊利益的虚化和公共利益衡量制度共同改变了信息公开的利益格局，公共利益取代申 请人利益成为促进信息公开的主动力。在行政机关主动公开信息的情况下，并不存在 申请人利益，行政机关主要依靠利益衡量判断公开与否。 图３ 申请人利益虚化后的利益格局 公开并不总是有益的，反对公开的理由主要在于因信息公开可能产生的损 害。 各国一般将需要保密的事项作为信息公开例外列举于信息公开法律中。从宽泛的角 度而言，国家秘密、工作秘密④均可以理解为为公共利益而存在。企业等组织的秘 密、个人隐私从性质上属于与公共利益相对称的个体利益。行政机关因履职的需要， 收集、调取企业、其他组织或者个人的信息，该信息因此成为政府信息的一部 分， 这些信息的公开不仅关涉个体权益，也与政府履职密切相关。“政府发挥其功能的能 力取决于好的信息，但获得信息可能侵犯隐私权或者另外相似的权利。”⑤ 政府获取 · ８０１ · 中国社会科学 ２０１４年第９期 ① ② ③ ④ ⑤ 北京大学公众参与研究与支持中心编： 《中国行政透明度观察报告２０１１—２０１２》，北京： 法律出版社，２０１３年，第２３页。 李广宇：《政府信息公开司法解释读本》，北京：法律出版社，２０１１年，第１８６页。 参见朱芒：《公共企事业单位应如何信息公开》，《中国法学》２０１３年第２期。 《中华人民共和国公务员法》第１２条：公务员应当履行下列义务： （六）保守国家秘密 和工作秘密。 章剑生：《知情权及其保障———以 〈政府信息公开条例〉为例》，《中国法学》２００８年第 ４期
政府信息公开中的公共利益衡量 个体信息有两种方式:一是企业、个人自愿提供的,二是企业、个体依据法律规定 或者行政命令被迫提供的。无论哪种情况,如果政府没有履行保护商业秘密和个人 隐私的责任,都会在不同程度上损害公共利益。前者,可能影响企业、个人向政府 提供信息的积极性,从而不愿意向政府提供信息。后者,虽然迫于法律规定或者行 政命令,企业和个人必须提供信息,但是出于自我保护的考虑,会刻意减少或者隐 瞒必要的信息,而企业和个人的不配合,必然影响政府履行职能,损害公共利益。 在考虑到第三人利益与公共利益之间的关联后,政府信息在公开与不公开之间的博 弈发生如下图4的变化 公开 不公开 公共利益 第三人利益 国家利益 (商业秘密、个人隐私) (国家秘密) 公共利益 图4公共利益之间的衡量 从上述图1至图4政府信息公开中利益关系的演化,可以发现,虽然政府信息 公开所涉及的利益主体较多、种类各不相同,但是,不同主体的利益都能与公共利 益之间形成关联,信息公开与不公开的对局因而转化为公共利益之间的衡量 政府信息公开中的利益格局不同于民事法律关系和一般行政法律关系。以平等 主体之间的利益关系为特征的民事法律关系,虽然可能涉及公共利益,但是主要表 现为当事人的具体利益。一般行政法律关系中,无论是行政处罚、行政许可还是行 政合同,行政相对人一方都有自己特殊的、具体的利益。但在政府信息公开领域, 申请人的特殊利益被公共利益所吸收,并为信息公开法律制度所忽略,在利益衡量 中不作为考量因素。法定不公开的例外事项直接或者间接与公共利益相关联。因此, 无论公开还是不公开,公共利益都起到重要作用,利益冲突最终演变为促进公开信 息的公共利益和支持不公开信息的公共利益之间的博弈。如果不能厘清作为基础性 问题的公共利益及考量因素,政府信息公开的范围就无法最终确定。 、政府信息公开中的公共利益 在现代社会,行政法的主要目的是实现公共利益的最大化。在政府信息公开领 域,公共利益成为公开还是不公开信息的决定性因素。从世界上不同国家信息公开 法文本中“公共利益”一词的使用上,可以清晰地看到这种两面性。包含我国在内 的一些国家在信息公开法律中将公共利益作为促进信息公开的因素,相反,冰岛 爱尔兰、泰国等国家则将公共利益作为不公开信息的理由之一,规定如果公开信息 109· 21994-2015ChinaAcademicJournalElectronicPublishinghOuse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
个体信息有两种方式：一是企业、个人自愿提供的，二是企业、个体依据法律规定 或者行政命令被迫提供的。无论哪种情况，如果政府没有履行保护商业秘密和个人 隐私的责任，都会在不同程度上损害公共利益。前者，可能影响企业、个人向政府 提供信息的积极性，从而不愿意向政府提供信息。后者，虽然迫于法律规定或者行 政命令，企业和个人必须提供信息，但是出于自我保护的考虑，会刻意减少或者隐 瞒必要的信息，而企业和个人的不配合，必然影响政府履行职能，损害公共利 益。 在考虑到第三人利益与公共利益之间的关联后，政府信息在公开与不公开之间的博 弈发生如下图４的变化： 图４ 公共利益之间的衡量 从上述图１至图４政府信息公开中利益关系的演化，可以发现，虽然政府信息 公开所涉及的利益主体较多、种类各不相同，但是，不同主体的利益都能与公共利 益之间形成关联，信息公开与不公开的对局因而转化为公共利益之间的衡量。 政府信息公开中的利益格局不同于民事法律关系和一般行政法律关系。以平等 主体之间的利益关系为特征的民事法律关系，虽然可能涉及公共利益，但是主要表 现为当事人的具体利益。一般行政法律关系中，无论是行政处罚、行政许可还是行 政合同，行政相对人一方都有自己特殊的、具体的利益。但在政府信息公开领 域， 申请人的特殊利益被公共利益所吸收，并为信息公开法律制度所忽略，在利益衡量 中不作为考量因素。法定不公开的例外事项直接或者间接与公共利益相关联。因此， 无论公开还是不公开，公共利益都起到重要作用，利益冲突最终演变为促进公开信 息的公共利益和支持不公开信息的公共利益之间的博弈。如果不能厘清作为基础性 问题的公共利益及考量因素，政府信息公开的范围就无法最终确定。 二、政府信息公开中的公共利益 在现代社会，行政法的主要目的是实现公共利益的最大化。在政府信息公开领 域，公共利益成为公开还是不公开信息的决定性因素。从世界上不同国家信息公开 法文本中 “公共利益”一词的使用上，可以清晰地看到这种两面性。包含我国在内 的一些国家在信息公开法律中将公共利益作为促进信息公开的因素，相 反，冰 岛、 爱尔兰、泰国等国家则将公共利益作为不公开信息的理由之一，规定如果公开信息 · ９０１ · 政府信息公开中的公共利益衡量