第二章土地利用的现状与形势 在土地利用现状分析的基础上,科学总结上轮规划实施的经验 和问题,分析包头市土地利用面临的挑战与机遇 第一节土地利用现状 据土地利用现状变更调查数据显示,2005年末包头市土地总面 积2769101.20公顷。其中农用地2629383.66公顷,占总面积的 94.95%;建设用地74280.37公顷,占总面积的2.68‰;未利用地 65437.17公顷,占总面积的2.36%。(详见附表1~3) 农用地中耕地423063.10公顷,占土地总面积的15.28%;园地 2491.06公顷,占0.09%;林地99838.90公顷,占3.61%;牧草地 2077246.50公顷,占75.02%;其他农用地26744.10公顷,占0.97‰。 建设用地中城乡建设用地58754.80公顷,占土地总面积的 2.12%;交通水利用地12122.94公顷,占0.44%;其他建设用地 3402.63公顷,占0.12%。其中城乡建设用地中城市用地19514.16 公顷;建制镇用地3234.00公顷;农村居民点用地28900.60公顷 采矿用地及其他独立建设用地7106.04公顷。 未利用地中水域8692.10公顷,占全市土地总面积的0.31%; 滩涂沼泽21632.00公顷,占0.78%;自然保留地35113.07公顷, 占1.27%
7 第二章 土地利用的现状与形势 在土地利用现状分析的基础上，科学总结上轮规划实施的经验 和问题，分析包头市土地利用面临的挑战与机遇。 第一节 土地利用现状 据土地利用现状变更调查数据显示，2005 年末包头市土地总面 积 2769101.20 公顷。其中农用地 2629383.66 公顷，占总面积的 94.95%；建设用地 74280.37 公顷，占总面积的 2.68%；未利用地 65437.17 公顷，占总面积的 2.36%。（详见附表 1～3） 农用地中耕地 423063.10 公顷，占土地总面积的 15.28%；园地 2491.06 公顷，占 0.09%；林地 99838.90 公顷，占 3.61%；牧草地 2077246.50 公顷，占 75.02%；其他农用地 26744.10 公顷，占 0.97%。 建设用地中城乡建设用地 58754.80 公顷，占土地总面积的 2.12%；交通水利用地 12122.94 公顷，占 0.44%；其他建设用地 3402.63 公顷，占 0.12%。其中城乡建设用地中城市用地 19514.16 公顷；建制镇用地 3234.00 公顷；农村居民点用地 28900.60 公顷； 采矿用地及其他独立建设用地 7106.04 公顷。 未利用地中水域 8692.10 公顷，占全市土地总面积的 0.31%； 滩涂沼泽 21632.00 公顷，占 0.78%；自然保留地 35113.07 公顷， 占 1.27%
第二节上轮规划的实施评价 、强化了对耕地特别是基本农田的保护 上轮规划划定了土地用途区和基本农田保护区,明确了耕地和 基本农田保护范围。在实施过程中,通过建立与实施农地转用审批 制度、耕地占补平衡制度和基本农田占一补一制度,耕地保护的力 度大大加强,有效地实现了对耕地特别是基本农田的保护。规划实 施以来,包头市保障了基本农田面积不减少,共开发补充耕地 3641.00公顷,实现占少补多;全市粮食产量持续增加,2005年实 现粮食产量91.20万吨,比1997年增产32.23万吨,有效地保障了 粮食安全。 二、保障了经济社会较快发展所需的建设用地 规划实施期内,积极开展存量土地挖潜工作,有效缓解了土地 供需矛盾。规划实施以来新增建设用地5570.00公顷,年均新増 619.00公顷,一大批能源、交通、水利等重点建设项目相继建成, 保障了国家、自治区和包头市各类重点项目落地,为加快包头市工 业化、城镇化进程提供了用地保障,为经济保持又好又快发展奠定 了坚实基础。 三、增强了按规划利用土地和管理土地的意识 上轮规划实施以来,包头市各级政府及囯土资源行政管理部门 依据《土地管理法》规定,按照规划确定的土地利用战略方针,严 格执行年度土地利用计划,规范规划预审程序,落实用途管制制度 有序推进土地资源的开发、利用、整治、保护,保证了主要规划目
8 第二节 上轮规划的实施评价 一、强化了对耕地特别是基本农田的保护 上轮规划划定了土地用途区和基本农田保护区，明确了耕地和 基本农田保护范围。在实施过程中，通过建立与实施农地转用审批 制度、耕地占补平衡制度和基本农田占一补一制度，耕地保护的力 度大大加强，有效地实现了对耕地特别是基本农田的保护。规划实 施以来，包头市保障了基本农田面积不减少，共开发补充耕地 3641.00 公顷，实现占少补多；全市粮食产量持续增加，2005 年实 现粮食产量 91.20 万吨，比 1997 年增产 32.23 万吨，有效地保障了 粮食安全。 二、保障了经济社会较快发展所需的建设用地 规划实施期内，积极开展存量土地挖潜工作，有效缓解了土地 供需矛盾。规划实施以来新增建设用地 5570.00 公顷，年均新增 619.00 公顷，一大批能源、交通、水利等重点建设项目相继建成， 保障了国家、自治区和包头市各类重点项目落地，为加快包头市工 业化、城镇化进程提供了用地保障，为经济保持又好又快发展奠定 了坚实基础。 三、增强了按规划利用土地和管理土地的意识 上轮规划实施以来，包头市各级政府及国土资源行政管理部门 依据《土地管理法》规定，按照规划确定的土地利用战略方针，严 格执行年度土地利用计划，规范规划预审程序，落实用途管制制度， 有序推进土地资源的开发、利用、整治、保护，保证了主要规划目
标的实现,增强了全社会特别是各级领导干部依据规划用地的意识 土地利用规划基础性、法律性地位明显提高。 四、指导了生态退耕,改善了土地生态环境 上轮规划贯彻“在开发中保护、在保护中开发”的方针,明确 了生态退耕的规模和范围,制定了切实可行的生态环境建设措施, 有效地指导了生产条件差的坡耕地、旱耕地的还林还牧,以及耕地 后备资源的合理利用和保护。规划实施以来,全市共组织生态退耕 45800.00公顷,开展达茂旗荒漠草原生态恢复、大青山南坡绿化、 黄河湿地保护以及围封禁牧等重点生态工程建设,促进了土地资源 的可持续利用,改善了生态环境 五、确立了规划在土地利用方面的宏观调控地位 上轮规划确定了城乡建设发展规模和范围,对各项建设用地的 空间布局和用地规模实行了总体控制,引导城乡建设走向集中发展 集约利用土地的道路,促进了存量土地的盘活利用,有效控制了建 设用地规模,切实发挥了调控土地利用空间布局和各类用地规模的 作用 虽然上轮规划实施取得了一定成效,但是也存在一些不容忽视 的问题:一是受编制背景和编制技术条件的限制,以耕地总量动态 平衡为主要目标,规划目标相对单一,土地利用中生态环境建设与 保护措施有待加强;二是规划前瞻性不够,对工业化、城镇化进程 估计不足,对城郊结合部、开发区(园区)的发展用地需求研究不 够深入;三是规划控制目标与管理办法不相配套,难以适应经济社 会发展的新形势,在一定程度上影响了规划总体目标的实现
9 标的实现，增强了全社会特别是各级领导干部依据规划用地的意识， 土地利用规划基础性、法律性地位明显提高。 四、指导了生态退耕，改善了土地生态环境 上轮规划贯彻‚在开发中保护、在保护中开发‛的方针，明确 了生态退耕的规模和范围，制定了切实可行的生态环境建设措施， 有效地指导了生产条件差的坡耕地、旱耕地的还林还牧，以及耕地 后备资源的合理利用和保护。规划实施以来，全市共组织生态退耕 45800.00 公顷，开展达茂旗荒漠草原生态恢复、大青山南坡绿化、 黄河湿地保护以及围封禁牧等重点生态工程建设，促进了土地资源 的可持续利用，改善了生态环境。 五、确立了规划在土地利用方面的宏观调控地位 上轮规划确定了城乡建设发展规模和范围，对各项建设用地的 空间布局和用地规模实行了总体控制，引导城乡建设走向集中发展、 集约利用土地的道路，促进了存量土地的盘活利用，有效控制了建 设用地规模，切实发挥了调控土地利用空间布局和各类用地规模的 作用。 虽然上轮规划实施取得了一定成效，但是也存在一些不容忽视 的问题：一是受编制背景和编制技术条件的限制，以耕地总量动态 平衡为主要目标，规划目标相对单一，土地利用中生态环境建设与 保护措施有待加强；二是规划前瞻性不够，对工业化、城镇化进程 估计不足，对城郊结合部、开发区（园区）的发展用地需求研究不 够深入；三是规划控制目标与管理办法不相配套，难以适应经济社 会发展的新形势，在一定程度上影响了规划总体目标的实现
第三节土地利用面临的形势 、包头市土地利用面临的机遇 1.西部大开发带来的机遇 自国家明确提出“西部大开发”战略以来,采取了一系列政策 措施,为西部地区经济发展创造良好的政策环境。包头市地处西部 大开发战略实施的重点区域,是我国重要的工业基地,是国家南北 大通道经济走廊的源头,是“呼包银”一集通线经济带的核心,是 呼包鄂”区域经济的增长极和自洽区重要工业城市。 近年来,包头市经济总量不断扩大,产业结构逐步优化,特别 是工业经济迅猛发展,工业集中化、园区化发展已成为趋势,第 产业发展势头强劲,成为新的增长点,农牧业内部结构进一步优化, 产业化经营初步形成,雄厚的产业基础为发展奠定了基础优势。包 头市作为中西部地区乃至全国重要区域中心城市的地位将进一步巩 固,对周边的辐射、带动作用将不断增强。 2.新农村新牧区建设带来的机遇 国家实施社会主义新农村建设战略带来发展机遇。国家和内蒙 古自治区积极实施“工业反哺农业”政策,包头市积极开展了社会 主义新农村新牧区建设,大力推进基本农田质量建设,探索实施城 乡建设用地增减挂钩试点,实施矿山环境恢复治理,为包头市加快 社会主义新农村新牧区建设,促进城乡统筹发展提供了有利条件, 也为促进农村土地节约集约利用创造了机会 3.产业结构调整带来的机遇
10 第三节 土地利用面临的形势 一、包头市土地利用面临的机遇 1.西部大开发带来的机遇 自国家明确提出‚西部大开发‛战略以来，采取了一系列政策 措施，为西部地区经济发展创造良好的政策环境。包头市地处西部 大开发战略实施的重点区域，是我国重要的工业基地，是国家南北 大通道经济走廊的源头，是‚呼包银‛—集通线经济带的核心，是 ‚呼包鄂‛区域经济的增长极和自治区重要工业城市。 近年来，包头市经济总量不断扩大，产业结构逐步优化，特别 是工业经济迅猛发展，工业集中化、园区化发展已成为趋势，第三 产业发展势头强劲，成为新的增长点，农牧业内部结构进一步优化， 产业化经营初步形成，雄厚的产业基础为发展奠定了基础优势。包 头市作为中西部地区乃至全国重要区域中心城市的地位将进一步巩 固，对周边的辐射、带动作用将不断增强。 2.新农村新牧区建设带来的机遇 国家实施社会主义新农村建设战略带来发展机遇。国家和内蒙 古自治区积极实施‚工业反哺农业‛政策，包头市积极开展了社会 主义新农村新牧区建设，大力推进基本农田质量建设，探索实施城 乡建设用地增减挂钩试点，实施矿山环境恢复治理，为包头市加快 社会主义新农村新牧区建设，促进城乡统筹发展提供了有利条件， 也为促进农村土地节约集约利用创造了机会。 3.产业结构调整带来的机遇
针对地区资源日趋减少、轻重工业比例失调、国有企业结构调 整压力较大的现实情况,包头市提出“加快产业集聚,实现工业产 业升级;努力壮大服务业,构筑第三产业新格局;完善基础设施功 能,提升城市建设品位”的发展战略 传统产业结构调整升级,为区域中心城市整合资本、技术、人 才等生产要素提供了机遇。科教技术的优势为产业升级、发展接续 产业搭建了良好的技术开发及创新平合,政策优惠与人才优势的结 合将极大促进产业结构调整和升级,从而逐步优化土地利用结构, 改变传统产业粗放用地的特征,大大提高土地利用效率,为节约集 约用地提供了可能 二、土地利用面临的挑战 1.快速发展带来的土地供需矛盾日益突出 随着工业化、城镇化进程的加快以及西部大开发战略的推进, 包头市正处于全面大发展时期,对建设用地的需求将明显增加,建 设用地供需矛盾更加突出;建设社会主义新农村新牧区,也将需要 定规模的新増建设用地周转支撑。规划期间,各类建设用地将呈 现全面增长之势,土地供需矛盾日趋尖锐。 2.后备资源贫乏,生态承载力较低,耕地保护压力较大 根据包头市经济社会发展的阶段性特征,工业化、城镇化发展 将不可避免地占用部分耕地,现代农业发展和生态建设也需要调整 些耕地,而包头市耕地后备资源匮乏,加上较为脆弱的生态环境 和较多的资源利用限制条件,使土地供给压力日益増大,耕地和基 本农田保护形势更加严峻。 11
11 针对地区资源日趋减少、轻重工业比例失调、国有企业结构调 整压力较大的现实情况，包头市提出‚加快产业集聚，实现工业产 业升级；努力壮大服务业，构筑第三产业新格局；完善基础设施功 能，提升城市建设品位‛的发展战略。 传统产业结构调整升级，为区域中心城市整合资本、技术、人 才等生产要素提供了机遇。科教技术的优势为产业升级、发展接续 产业搭建了良好的技术开发及创新平台，政策优惠与人才优势的结 合将极大促进产业结构调整和升级，从而逐步优化土地利用结构， 改变传统产业粗放用地的特征，大大提高土地利用效率，为节约集 约用地提供了可能。 二、土地利用面临的挑战 1.快速发展带来的土地供需矛盾日益突出 随着工业化、城镇化进程的加快以及西部大开发战略的推进， 包头市正处于全面大发展时期，对建设用地的需求将明显增加，建 设用地供需矛盾更加突出；建设社会主义新农村新牧区，也将需要 一定规模的新增建设用地周转支撑。规划期间，各类建设用地将呈 现全面增长之势，土地供需矛盾日趋尖锐。 2.后备资源贫乏，生态承载力较低，耕地保护压力较大 根据包头市经济社会发展的阶段性特征，工业化、城镇化发展 将不可避免地占用部分耕地，现代农业发展和生态建设也需要调整 一些耕地，而包头市耕地后备资源匮乏，加上较为脆弱的生态环境 和较多的资源利用限制条件，使土地供给压力日益增大，耕地和基 本农田保护形势更加严峻