论电子政府对政治制度的影响（吉林大学行政学院：于跃、王斯妤/译）

电子政务 E-GOVERNMENT2016年第1期(总第157期)103 学术篇 论电子政府对政治制度的影响 Jane E Fountain 麻省大学阿姆赫斯特分校国家数字政府中心美国马萨诸塞州MA01003 于跃”王斯妤/译 吉林大学行政学院吉林长春130012 摘要:制度是技术运行的的基础,而目前有关电子政府的研究主要集中在技术突破和政府转型方面,很少有研究能深入到 制度层面去解释电子政府。本文从数宇调节制度入手来解释电子政府,力求以制度视角将微观的程序和更为宏观的 组织和社会系统联系起来,描述和解释整个官僚政治的稳定性与变革;在简要回顾多种制庋机制的基础上,并借助 欧盟和美国联邦政府的两个案例,旨在阐明电子政府思想、成果和实践在政治中被制度化或可能被瓦解破坏的方法 和原因。 关键词:电子政府;政治制度;数宇调节制度;跨部门合作 、引言 性、关键节点以及政策倡导者遇到难题感到困惑时(除 电子政府研究大多关注突破性技术及其对政府转型寻求构建和采用适当的逻辑以外)的方法选取上产生的 的影响。互联网及其相关技术已有20多年历史了,即便效应。论文结尾讨论了数字调节制度对科学、技术和社 粗略观察也能发现政府的制度变迁极为缓慢。为预测电会的影响。本文旨在阐明思想、成果和实践在政治中被 子政府的长远发展,本文从制度视角阐释电子政府,利制度化或被瓦解破坏的方法和原因。制度视角将微观层 用制度来审视人、技术与结构之间的相互关系是如何随面的程序和更为宏观层面的组织和社会系统联系起来 着时间和以思想、权力、资源的冲突为部分特征的政治对电子政府而言,在美国和欧洲政治中占支配地位的文 环境而变化的,以发现有助于稳定和变革的机制 化价值(包含民主、与社会进步密切相关的科技发展 从制度视角解释电子政府,可使用数字调节制度的公民参与以及对中央政府的不信任在内)已成为除其他 概念——即政府组织具有高度的数字基础设施和广泛使规范性价值之外许多制度改革主要考量的因素 用数字应用程序和工具的特征。论文还简要回顾了多种 制度机制,这些制度机制由政策反馈、惯例、路径依赖二、什么是数字调节制度? 和长期制度发展的关键维度构成,关键维度包括时间 尽管很多数字政府研究聚焦治理中的服务提供和数 顺序和与析取规划相比更为渐进的变革模式。概念选择字工具,但制度视角则是要观察互联网和国家结构及行 则通过对欧盟和美国联邦政府的两个国家级数字调节制为之间长期和更为深层的相互关系。“数字调节制度 度的稳定性和变革性的案例研究作简要说明。这些案可界定为在内部和跨边界使用数字信息、系统和工具组 例突显了早期事件在后续路径发展、时机和顺序的重要合的政治制度。数字调节制度的几个维度与其他类型制 基金项目:吉林省科技发展计划项目“吉林省政务大厅电子化绩效评估系统解决方案研究”(20110687) 原文 On the effects of e- Government on Political Institutions"刊登于2014年1月劳特利奇( Routledge)出版社出版的《劳特利奇 科学手册:科技与社会》( Routledge Handbook of Science, Technology and Society)上 奉*通讯作者 收稿日期:2015-12-03 21994-2016ChinaAcademicJOurnalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net

电子政务 E-GOVERNMENT 2016年第1期（总第157期） 103 一、引言 电子政府研究大多关注突破性技术及其对政府转型 的影响。互联网及其相关技术已有20多年历史了，即便 粗略观察也能发现政府的制度变迁极为缓慢。为预测电 子政府的长远发展，本文从制度视角阐释电子政府，利 用制度来审视人、技术与结构之间的相互关系是如何随 着时间和以思想、权力、资源的冲突为部分特征的政治 环境而变化的，以发现有助于稳定和变革的机制。 从制度视角解释电子政府，可使用数字调节制度的 概念——即政府组织具有高度的数字基础设施和广泛使 用数字应用程序和工具的特征。论文还简要回顾了多种 制度机制，这些制度机制由政策反馈、惯例、路径依赖 和长期制度发展的关键维度构成，关键维度包括时间、 顺序和与析取规划相比更为渐进的变革模式。概念选择 则通过对欧盟和美国联邦政府的两个国家级数字调节制 度的稳定性和变革性的案例研究作简要说明。这些案 例突显了早期事件在后续路径发展、时机和顺序的重要 论电子政府对政治制度的影响*1 摘 要: 关键词： 制度是技术运行的的基础，而目前有关电子政府的研究主要集中在技术突破和政府转型方面，很少有研究能深入到 制度层面去解释电子政府。本文从数字调节制度入手来解释电子政府，力求以制度视角将微观的程序和更为宏观的 组织和社会系统联系起来，描述和解释整个官僚政治的稳定性与变革；在简要回顾多种制度机制的基础上，并借助 欧盟和美国联邦政府的两个案例，旨在阐明电子政府思想、成果和实践在政治中被制度化或可能被瓦解破坏的方法 和原因。 电子政府；政治制度；数字调节制度；跨部门合作 Jane E. Fountain 麻省大学阿姆赫斯特分校国家数字政府中心 美国马萨诸塞州 MA01003 于跃** 王斯妤/译 吉林大学行政学院 吉林长春 130012 *基金项目：吉林省科技发展计划项目“吉林省政务大厅电子化绩效评估系统解决方案研究”(20110687)。 1原文“On the Effects of e-Government on Political Institutions”刊登于2014年1月劳特利奇（Routledge）出版社出版的《劳特利奇 科学手册：科技与社会》（Routledge Handbook of Science, Technology and Society）上。 **通讯作者 收稿日期：2015-12-03 性、关键节点以及政策倡导者遇到难题感到困惑时（除 寻求构建和采用适当的逻辑以外）的方法选取上产生的 效应。论文结尾讨论了数字调节制度对科学、技术和社 会的影响。本文旨在阐明思想、成果和实践在政治中被 制度化或被瓦解破坏的方法和原因。制度视角将微观层 面的程序和更为宏观层面的组织和社会系统联系起来。 对电子政府而言，在美国和欧洲政治中占支配地位的文 化价值（包含民主、与社会进步密切相关的科技发展、 公民参与以及对中央政府的不信任在内）已成为除其他 规范性价值之外许多制度改革主要考量的因素。 二、什么是数字调节制度？ 尽管很多数字政府研究聚焦治理中的服务提供和数 字工具，但制度视角则是要观察互联网和国家结构及行 为之间长期和更为深层的相互关系。“数字调节制度” 可界定为在内部和跨边界使用数字信息、系统和工具组 合的政治制度。数字调节制度的几个维度与其他类型制 学术篇

104电子政务 EGOVERNMENT2016年第1期(总第157期) JneE. Fountain/于跃王斯妤,译·论电子政府对政治制度的影响 度是不同的,这些维度包括:大规模社会技术系统在公政策创造新政治。 Theda Skocpol等已经将概念化 共组织多接口界面、系统架构、代码和数字基础设施的的政策反馈作为国家结构和能力的核心维度。 Theda 刚性需求开发中产生的沉没成本;要求决策者重组和再 Skocpo还提出用“政策反馈”来解释“政策一经制定 造系统,会对网络基础建设投资回报产生的压力;利用即重组后续的政治进程是如何进行的,并且提出两种 数字信息基础设施的网络动力学,一个趋势是组织间的反馈形式。新政策通过重组或加强行政部署影响国家 互操作性(定义为多个系统、应用、数据、过程和其他能力,同时也影响社会利益集团的政治能力、目标和身 规则制度共同工作的能力),另一个趋势是组织及其员份。因此,时间和顺序对于由政策产生的政治至关重 工之间的互操作。 要。回顾随后的相关研究, Mettler等追溯了三种政策反 馈:第一是政策影响“组织利益和政策制定者之间的政 三、制度演进 治互动”;第二是公共政策影响“信念、偏好和泛众的 长期以来,制度主义者一直关注时间及其在制度发行为”:第三是“公共政策影响民主的深度、公民的包 展中的角色。他们把国家定义成被以往制定的决策和政容性和社会团结程度。 策所驱使的制度行为者:通过演示微小变化是如何在研究者将制度定义为规则或规则制度的集合。公共 停滞阶段积累并产生革命性的变化来追踪部分制度安排政策,包括电子政府政策和类似的规则集合。 Pierson认 的渐进演变。研究者还分析网络系统的制度发展,并描为,“大部分政治产生的游戏规则直接有助于在现 绘网络、共享惯例及其在紧急状况中的角色的特点 代社会中塑造公民和组织的生活形态,事实上,公共政 制度理论通过突显有限理性、社会建构行为来策也是如此。”“如果政治家们将政策视作制度问题 完善制度发展的理性选择模型。在这些前理性(pre-那是因为政策影响了社会参与者,如他们是谁,他们想 rational)的观点中,制度行为者对于最佳行动路线(或要什么,他们如何组织且和谁组织,就是这些改变了他 者他们的利益或偏好)往往是不确定的,政治手段和目们参与政治的方式。”政策规则的结构一旦形成,就 的之间的关系也可能不清楚。计算理性无法掌握具有不会塑造政治参与者的偏好与行为途径。参与者的偏好可 确定性和模糊性的决策环境。此外,制度行为者不只预能转向政策结构,使得政策结构的后续变化不仅不方 测,他们还试图合法寻求并运用恰当的逻辑,模仿成功的便,而且也会于政治不利或在逻辑上不合理。 模型却不理解它们的潜质。虽然这样的行为可能出于战略 (二)惯例 性考虑,但从理性选择的角度看并不明智。模仿力和寻 制度要求高度的稳定性。那稳定性如何产生,又靠 求合法性的愿望驱使许多制度行为者采用新技术。在电子什么支撑呢?稳定性的根源在于规范的思想和价值观 政府中,新兴的互联网和社交媒体的不确定性増强了前理研究者越来越认同结构和过程机制也存在稳定性,其中 性倾向,产生了不同于传统市场或政治背景的环境。 就包括惯例。惯例源于行为的共生性、协作的必要性以 (一)政策反馈 及行为者对解决协调问题和对共享利益的行为、流程或 传统上,政治学制度一直认为政策包括政治。1935标准的认同。惯例是每个行为者积极反馈并在相互取长 年, Schattschneider.在一项关税政策研究中提出“新补短的基础上形成共同遵守的规则。因此,行为者网络 21994-2016ChinaAcademicJOurnalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net

104 电子政务 E-GOVERNMENT 2016年第1期（总第157期） 度是不同的，这些维度包括：大规模社会技术系统在公 共组织多接口界面、系统架构、代码和数字基础设施的 刚性需求开发中产生的沉没成本；要求决策者重组和再 造系统，会对网络基础建设投资回报产生的压力；利用 数字信息基础设施的网络动力学，一个趋势是组织间的 互操作性（定义为多个系统、应用、数据、过程和其他 规则制度共同工作的能力），另一个趋势是组织及其员 工之间的互操作。 三、制度演进 长期以来，制度主义者一直关注时间及其在制度发 展中的角色。他们把国家定义成被以往制定的决策和政 策所驱使的制度行为者[1]；通过演示微小变化是如何在 停滞阶段积累并产生革命性的变化来追踪部分制度安排 的渐进演变[2]。研究者还分析网络系统的制度发展，并描 绘网络、共享惯例及其在紧急状况中的角色的特点 [3]。 制度理论通过突显有限理性、社会建构行为来 完善制度发展的理性选择模型。在这些前理性（pre￾rational）的观点中，制度行为者对于最佳行动路线（或 者他们的利益或偏好）往往是不确定的，政治手段和目 的之间的关系也可能不清楚。计算理性无法掌握具有不 确定性和模糊性的决策环境。此外，制度行为者不只预 测，他们还试图合法寻求并运用恰当的逻辑，模仿成功的 模型却不理解它们的潜质。虽然这样的行为可能出于战略 性考虑，但从理性选择的角度看并不明智[4]。模仿力和寻 求合法性的愿望驱使许多制度行为者采用新技术。在电子 政府中，新兴的互联网和社交媒体的不确定性增强了前理 性倾向，产生了不同于传统市场或政治背景的环境。 （一）政策反馈 传统上，政治学制度一直认为政策包括政治。1935 年，Schattschneider在一项关税政策研究中提出“新 政策创造新政治”[5]。Theda Skocpol等已经将概念化 的政策反馈作为国家结构和能力的核心维度[6]。Theda Skocpol还提出用“政策反馈”来解释“政策一经制定 即重组后续的政治进程”是如何进行的，并且提出两种 反馈形式[6]。新政策通过重组或加强行政部署影响国家 能力，同时也影响社会利益集团的政治能力、目标和身 份。因此，时间和顺序对于由政策产生的政治至关重 要。回顾随后的相关研究，Mettler等追溯了三种政策反 馈：第一是政策影响“组织利益和政策制定者之间的政 治互动”；第二是公共政策影响“信念、偏好和泛众的 行为”；第三是“公共政策影响民主的深度、公民的包 容性和社会团结程度”。[7] 研究者将制度定义为规则或规则制度的集合。公共 政策，包括电子政府政策和类似的规则集合。Pierson认 为，“大部分政治产生的‘游戏规则’直接有助于在现 代社会中塑造公民和组织的生活形态，事实上，公共政 策也是如此。”“如果政治家们将政策视作制度问题， 那是因为政策影响了社会参与者，如他们是谁，他们想 要什么，他们如何组织且和谁组织，就是这些改变了他 们参与政治的方式。”[8]政策规则的结构一旦形成，就 会塑造政治参与者的偏好与行为途径。参与者的偏好可 能转向政策结构，使得政策结构的后续变化不仅不方 便，而且也会于政治不利或在逻辑上不合理。 （二）惯例 制度要求高度的稳定性。那稳定性如何产生，又靠 什么支撑呢？稳定性的根源在于规范的思想和价值观， 研究者越来越认同结构和过程机制也存在稳定性，其中 就包括惯例。惯例源于行为的共生性、协作的必要性以 及行为者对解决协调问题和对共享利益的行为、流程或 标准的认同。惯例是每个行为者积极反馈并在相互取长 补短的基础上形成共同遵守的规则。因此，行为者网络 Jane E. Fountain/于跃 王斯妤，译·论电子政府对政治制度的影响

电子政务 E-GOVERNMENT2016年第1期(总第157期)105 Jane E. Fountain/于跃王斯妤,译·论电子政府对政治制度的影响 分享惯例,并将其归为协议。网络的力量有力地影响特定机制的长期效应是有必要的。 着惯例。它把关注点放在固有惯例上,强调彼此积极反 制度主义者有关稳定性的解释比变革的解释更有 馈,对原有惯例进行完善,而不是形成新的惯例。 力。事实上,惯例和路径依赖给出了稳定性增强的依 (三)路径依赖 据。但关注稳定性的研究也提出了制度变革的问题。一 长期的制度发展深受其历史影响。但影响机制是什些制度主义者争辩说,制度只有在受到外部冲击时才会 么呢?路径依赖模型强调使用积极反馈闭环。特别是,改变。相关研究将变革视为ˆ间断平衡ˉ。按这种观 当早期事件(可能是由于意外或际遇引起)所形成的路点,创新和变革带来的高速发展只存在于间断期间,随 径对后续决策的影响会随时间推移而更具吸引力。 后是制度稳定期。还有一些研究关注制度发展的机构 制度主义者已经证明了上述解释的可用性,并且通与结构之间的复杂作用关系,给出政治家在“关键节 过一系列的社会现象给出了路径依赖和积极反馈框架的点”进行干预的可能性 应用 与之相比,其他研究者主张随着时间推移进行渐进 识别路径依赖过程很重要,因为这些过程往往与所式的转型变革。他们提出制度变革是在一定程度上动 谓的“理性行为可以纠正低效率路径”的主张相反。由员政治参与者发展、加强或修改制度安排的过程2。例 于受到意外或异常的早期事件的严重影响,路径依赖过如, Thelen认为,制度本身或多或少地具备持续性政治 程可能导致不可预知的结果:一旦一个路径被“锁定”主张的目标,而非需经历周期性商议的稳定性安排 并具有非遍历性”,试图打破路径就意味着早期随机还有一些研究者以充满变化的暂时模式作为描述制度变 事件不必因其潜能而当作噪音处理,也不能因其用于次革的方法,在一些案例中强调包括技术变革在内的微小 优方案或安排而导致改革困难就被视作低效路径。因变化的积累,而在其他案例中将导致社会运动的关键 此,了解路径依赖过程能使人们预测之后的结果 时期定义为制度变革的临界点。 虽然技术发展和创新理论已经接受了路径依赖,但 其他机制或有关制度成因、状态的系统性解释已随 他们并不考虑政治背景、电子政府研究背景和数字调节时间改变。 Thelen把分层( layer ing)描述为制度机制或 政洽制度背景下的社会技术路径依赖。政治环境中的制度进程的ˉ部分重新谈判.只当参与者缺乏权力或认知能 行为的典型特征是集体行为而非个体行为,这两种行为的力而又试图综合重建囊括一系列制度的维度或规则时起 结构和特点有着显著的不同。通过正式制度角色、公共政作用”。同样, Schickler详细研究了美国国会的制度 策和立法,权威树立起除了通过交换运作的市场之外的政变革,并于“制度作为多层次历史复合体,不利于任何 治行为规则。与新古典选择模型的基于市场导向的行为不重要政治秩序……中使用了“非规制的多元主义”这 同,政治参与者经常调整自己的期望和行为来适应政治规一术语。这种分层导致规则淹没,流程和其他制度安排 则和政策,因为这些规则界定了行为的约束空间。 “比一些总体规划的结果更加杂乱无章” (四)制度长远发展 大量支持稳定性和变革的制度主义者淘汰了那些政 历史制度主义者强调时间和顺序在政治发展中的重治斗争的失败者.因此出现了制度变革的催化剂作 要性,同时突出强调事件随时间演变。案例比较对确定为制度变革前兆的多机构之间的交互行为被凸显,经常 21994-2016ChinaAcademicJOurnalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net

电子政务 E-GOVERNMENT 2016年第1期（总第157期） 105 分享惯例，并将其归为协议。网络的力量有力地影响 着惯例。它把关注点放在固有惯例上，强调彼此积极反 馈，对原有惯例进行完善，而不是形成新的惯例。 （三）路径依赖 长期的制度发展深受其历史影响。但影响机制是什 么呢？路径依赖模型强调使用积极反馈闭环。特别是， 当早期事件（可能是由于意外或际遇引起）所形成的路 径对后续决策的影响会随时间推移而更具吸引力。 制度主义者已经证明了上述解释的可用性，并且通 过一系列的社会现象给出了路径依赖和积极反馈框架的 应用[9]。 识别路径依赖过程很重要，因为这些过程往往与所 谓的“理性行为可以纠正低效率路径”的主张相反。由 于受到意外或异常的早期事件的严重影响，路径依赖过 程可能导致不可预知的结果；一旦一个路径被“锁定” 并具有“非遍历性”，试图打破路径就意味着早期随机 事件不必因其潜能而当作噪音处理，也不能因其用于次 优方案或安排而导致改革困难就被视作低效路径。因 此，了解路径依赖过程能使人们预测之后的结果。 虽然技术发展和创新理论已经接受了路径依赖，但 他们并不考虑政治背景、电子政府研究背景和数字调节 政治制度背景下的社会技术路径依赖。政治环境中的制度 行为的典型特征是集体行为而非个体行为，这两种行为的 结构和特点有着显著的不同。通过正式制度角色、公共政 策和立法，权威树立起除了通过交换运作的市场之外的政 治行为规则。与新古典选择模型的基于市场导向的行为不 同，政治参与者经常调整自己的期望和行为来适应政治规 则和政策，因为这些规则界定了行为的约束空间。 （四）制度长远发展 历史制度主义者强调时间和顺序在政治发展中的重 要性，同时突出强调事件随时间演变。案例比较对确定 特定机制的长期效应是有必要的。 制度主义者有关稳定性的解释比变革的解释更有 力。事实上，惯例和路径依赖给出了稳定性增强的依 据。但关注稳定性的研究也提出了制度变革的问题。一 些制度主义者争辩说，制度只有在受到外部冲击时才会 改变。相关研究将变革视为“间断平衡”。按这种观 点，创新和变革带来的高速发展只存在于间断期间，随 后是制度稳定期[10]。还有一些研究关注制度发展的机构 与结构之间的复杂作用关系，给出政治家在“关键节 点”进行干预的可能性[11]。 与之相比，其他研究者主张随着时间推移进行渐进 式的转型变革。他们提出制度变革是在一定程度上动 员政治参与者发展、加强或修改制度安排的过程[2]。例 如，Thelen认为，制度本身或多或少地具备持续性政治 主张的目标，而非需经历周期性商议的稳定性安排[2]。 还有一些研究者以充满变化的暂时模式作为描述制度变 革的方法，在一些案例中强调包括技术变革在内的微小 变化的积累[12]，而在其他案例中将导致社会运动的关键 时期定义为制度变革的临界点[13]。 其他机制或有关制度成因、状态的系统性解释已随 时间改变。Thelen把分层（layering）描述为制度机制或 进程的“部分重新谈判，只当参与者缺乏权力或认知能 力而又试图综合重建囊括一系列制度的维度或规则时起 作用”[2]。同样，Schickler详细研究了美国国会的制度 变革，并于“制度作为多层次历史复合体，不利于任何 重要政治秩序……”中使用了“非规制的多元主义”这 一术语。这种分层导致规则淹没，流程和其他制度安排 “比一些总体规划的结果更加杂乱无章”[14]。 大量支持稳定性和变革的制度主义者淘汰了那些政 治斗争的失败者，因此出现了制度变革的催化剂[15]。作 为制度变革前兆的多机构之间的交互行为被凸显，经常 Jane E. Fountain/于跃 王斯妤，译·论电子政府对政治制度的影响

106电子政务 EGOVERNMENT2016年第1期(总第157期) JneE. Fountain/于跃王斯妤,译·论电子政府对政治制度的影响 产生意想不到的结果,政策家所拥有的政治技巧和其专家们以及那些构筑技术逻辑系统的人们的教育和培训 所处的网络位置容许他们对制度变革表达新愿景以及获逐渐社会化。其中工程逻辑的主要属性是效率的规范 得支持 精简,“更快,更好,更经济”,使解决方案更加规 范、“有效”。这一技术逻辑层面超越了社会和政治逻 四、电子政府在数字调节制度中的作用 辑,使惯例成为解决协调问题的一种方法 有关电子政府的数字调节制度的研究主要通过制度 结合了政策反馈、集体行为动力和政治动员的数字 观点的合并和自身内容的扩展延伸,以此来丰富解释力调节制度与路径依赖,将在技术逻辑系统中附加形成意 和有效性,从而说明数字调节制度的特点。电子政府中料外结果、动态行为和应急网络,比缺少数字基础设施 所体现的数字调节制度和相关政策比比皆是,表现出多的制度发展具有更大的复杂性。总之,制度发展的时空 个方面的路径依赖。这些都直接关系到所使用的技术系机制和数字调节制度的特点,让人们参与到特征复杂、 统,因此系统中的惯性增长和意外事件的发生概率,经长期且逐步发展的数字政府中去。数字调节制度发展具 常会影响电子政府系统和政策制定的结果。通常来说,有间断式特点,更多是长期的、渐进的变化,甚至已经 复杂的软件和硬件系统具有很高的沉没成本,开发和维是跨越性的技术创新 护的费用庞大,如果政策改变,那么潜在成本将会变得 下文中给出了数字调节制度发展的两种情况,第 非常昂贵。此外,这些技术系统的动力在政治中以积极种情况描述了美国联邦政府跨部门合作的技术支持承诺 反馈和路径依赖等复杂的方式相互交织 及挑战:第二种情况简要分析了公约的发展和欧洲保护 互联网系统的潜力在于他们的互操作性。因此,惯知识产权的标准 例与标准是以协调和共享利益为前提的。而互操作性所具 备的吸引力超越了政治参与者对公民社会(公民可能通过五、美国联邦政府为跨部门合作制定的制度环境 这样的互操作性和透明度来获得信息)利益的关心。故数 20世纪90年代初,克林顿政府的政策制定者开始通 字调节制度可以通过加大自身压力来形成惯例 过利用信息和通信技术建设电子政府来“改革”政府制 数字系统的逻辑和复杂程度制约了它们自身的发度。一个关键的创新点是“虚拟机构”,实质上是作为 展。“数字系统的非技术决策者往往是不透明的”。这一个门户网站或“一站式站点”存在的,在内容上,它 句话是出于系统容量知识的缺乏而对“品质”决策造成涵盖了所有为特定群体(例如老年人、学生或商人)提 的误读。最近关于监督、隐私、数据共享和分析的事实供的政府信息和服务。针对政府改革,美国改革者们作 证明,大部分制度决策者制定的政策普遍缺乏相关的技出了明确的决定,不要轻易尝试部门和程序重组,但要 术系统知识。制度主义者认为,政治人物们对于逻辑的利用虚拟信息重组以简化和改善服务。改革者们的喜好 运用远远超出了单纯的计算或是去计算极值,那些以和策略的改变受制度化挑战的影响。然而,跨部门互联 数据为媒介的机构显示出的逻辑运用是技术上的。该技网上的信息共享也被纳入单一部门的预算、监督和其 术逻辑系统起源于工程师行业中基础的专有名词和价值他行政程序行为,这阻碍了协调工作。在克林顿政府时 观,这些名词与价值观念又通过社会上对工程师、软件期,并没有因互联网引导的技术变革而导致国家产生分 21994-2016ChinaAcademicJOurnalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net

106 电子政务 E-GOVERNMENT 2016年第1期（总第157期） 产生意想不到的结果[16]，政策家所拥有的政治技巧和其 所处的网络位置容许他们对制度变革表达新愿景以及获 得支持[17]。 四、电子政府在数字调节制度中的作用 有关电子政府的数字调节制度的研究主要通过制度 观点的合并和自身内容的扩展延伸，以此来丰富解释力 和有效性，从而说明数字调节制度的特点。电子政府中 所体现的数字调节制度和相关政策比比皆是，表现出多 个方面的路径依赖。这些都直接关系到所使用的技术系 统，因此系统中的惯性增长和意外事件的发生概率，经 常会影响电子政府系统和政策制定的结果。通常来说， 复杂的软件和硬件系统具有很高的沉没成本，开发和维 护的费用庞大，如果政策改变，那么潜在成本将会变得 非常昂贵。此外，这些技术系统的动力在政治中以积极 反馈和路径依赖等复杂的方式相互交织。 互联网系统的潜力在于他们的互操作性。因此，惯 例与标准是以协调和共享利益为前提的。而互操作性所具 备的吸引力超越了政治参与者对公民社会（公民可能通过 这样的互操作性和透明度来获得信息）利益的关心。故数 字调节制度可以通过加大自身压力来形成惯例。 数字系统的逻辑和复杂程度制约了它们自身的发 展。“数字系统的非技术决策者往往是不透明的”。这 句话是出于系统容量知识的缺乏而对“品质”决策造成 的误读。最近关于监督、隐私、数据共享和分析的事实 证明，大部分制度决策者制定的政策普遍缺乏相关的技 术系统知识。制度主义者认为，政治人物们对于逻辑的 运用远远超出了单纯的计算或是去计算极值，那些以 数据为媒介的机构显示出的逻辑运用是技术上的。该技 术逻辑系统起源于工程师行业中基础的专有名词和价值 观，这些名词与价值观念又通过社会上对工程师、软件 专家们以及那些构筑技术逻辑系统的人们的教育和培训 逐渐社会化。其中工程逻辑的主要属性是效率的规范、 精简，“更快，更好，更经济”，使解决方案更加规 范、“有效”。这一技术逻辑层面超越了社会和政治逻 辑,使惯例成为解决协调问题的一种方法。 结合了政策反馈、集体行为动力和政治动员的数字 调节制度与路径依赖，将在技术逻辑系统中附加形成意 料外结果、动态行为和应急网络，比缺少数字基础设施 的制度发展具有更大的复杂性。总之，制度发展的时空 机制和数字调节制度的特点，让人们参与到特征复杂、 长期且逐步发展的数字政府中去。数字调节制度发展具 有间断式特点，更多是长期的、渐进的变化，甚至已经 是跨越性的技术创新[18]。 下文中给出了数字调节制度发展的两种情况，第一 种情况描述了美国联邦政府跨部门合作的技术支持承诺 及挑战；第二种情况简要分析了公约的发展和欧洲保护 知识产权的标准。 五、美国联邦政府为跨部门合作制定的制度环境 20世纪90年代初，克林顿政府的政策制定者开始通 过利用信息和通信技术建设电子政府来“改革”政府制 度。一个关键的创新点是“虚拟机构”，实质上是作为 一个门户网站或“一站式站点”存在的，在内容上，它 涵盖了所有为特定群体（例如老年人、学生或商人）提 供的政府信息和服务。针对政府改革，美国改革者们作 出了明确的决定，不要轻易尝试部门和程序重组，但要 利用虚拟信息重组以简化和改善服务。改革者们的喜好 和策略的改变受制度化挑战的影响。然而，跨部门互联 网上的信息共享也被纳入单一部门的预算、监督和其 他行政程序行为，这阻碍了协调工作。在克林顿政府时 期，并没有因互联网引导的技术变革而导致国家产生分 Jane E. Fountain/于跃 王斯妤，译·论电子政府对政治制度的影响

电子政务 E-GOVERNMENT2016年第1期(总第157期)107 Jane E. Fountain/于跃王斯妤,译·论电子政府对政治制度的影响 割式的制度变革。相比之下,技术往往通过加强制度规求。该法律最初在GPRA授权之下,规定美国管理和预 范和公约以及官僚政治的方式导致次优的结果 算办公室把全局性、全政府优先目标包含在其制定的年 尽管有官僚的阻力,政策制定者继续动员并且为创度绩效计划中。这个将电子政府创新纳入正式立法的 新工作。例如,在小乔治·布什政府期间的25个跨部门实例展示了联邦政府长期的制度变迁。是否可以将该立 电子政府举措,最初是把上届政府的 Quicksilver”项法看作之前处于“间断平衡”中的间断期间或通过积累 目承接过来继续作为中心项目发展的。政策制定者建立微小变化或逐步转变而达到的临界值?从制度架构的本 了新的规则,其中包括设立政府首个首席信息官一职和质上来看,所有的变革和推动都是内部的、主观的,都 在美国管理和预算办公室(OMB)建立电子政府和信息表现出一定的有效性。因此,我们可以肯定地说,立法 技术办公室。布什政府的官员寻求巩固信息系统和简化并不是由外部冲击引起的。 标准管理的功能,例如旅游、工资单,并得到政府的认 GPRAMA明确指出了国会支持的跨部门活动。与传 可。跨部门的项目涵盖灾难管理、规章、津贴、福利和统的官僚观点形成鲜明的对比, GPRAMA明确指岀,政 贷款等政策领域 府的许多战略、优先权和政府目标位于跨部门内部。 这些项目的成功各有不同。一些项目,如电子化规恰当的语言转变和适当的逻辑编码在立法上证明了思 则制定和经费管理,源于跨部门实践共享的公约和标准而路、规范和实践上的正式化 取得成功:其他,包括身份验证,由于政治冲突或缺乏共 奥巴马政府的2012年财政年度预算(FY2012 同标准来协调只能勉强应对。从193年到2008年,克林顿 budge)命名了14个跨部门的优先目标,这是美国历史 和布什政府实施的行政管理跨越时空机制而不断整合,作上的第一个该类目标。该项目来自于现有的管理重点 为重新谈判部门自主权的规范,以期充分利用网络治理的但直接对 GPRAMA的要求作出回应(参见表1) 优势,即新公约的发展、重新谈判方面的不懈努力以及体 表1跨部门优先(CAP)目标 现为新的法律、规则、有限但重要的积极反馈 以结果为导向的目标 管理改善目标 在奥巴马就任总统的两届政府时期,作为一项提高政 出口 网络安全 工商企业家和小企业 持续性 府绩效必要条件的国家战略,跨部门合作的重要性在逐步 宽带 一不动产 能源效率 不当支付 提升。电子政府的创新举措已经发展为标准的部门实践 退伍军人就业准备 一整合数据中心 它推动了网络治理的需求:解决跨越官僚边界迫切的、复 科学、技术、能源和数学教育弥合技能差距 一职业培训 战略资源开发 杂的政策问题:节约成本和提高效率;减少重复;进一步 借助技术使部门分享平台、系统、应用程序和信息。 (二)合作的制度约束 (一)政府绩效与结果修正法案 部门间合作的法律需求依赖于部门自治的制度环 《政府绩效和结果修正法案2010》( GPRAMA)在境。例如,一些法律禁止特殊部门与其他部门共享数 2011年正式作为法律被颁布出台。它扩展了《政府绩效据,以保护个人隐私或国家安全。事实上,尽管总统指示 和结果法案1993》(GPRA)的内容,并对整个政府提出“开放的政府”需要政府部门做到让数据更容易地被公众 更加重视优先目标发展和更好地利用跨部门合作的要和其他部门共享,但许多部门只是把允许访问“他们的 21994-2016ChinaAcademicJOurnalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net

电子政务 E-GOVERNMENT 2016年第1期（总第157期） 107 割式的制度变革。相比之下，技术往往通过加强制度规 范和公约以及官僚政治的方式导致次优的结果[18]。 尽管有官僚的阻力，政策制定者继续动员并且为创 新工作。例如，在小乔治·布什政府期间的25个跨部门 电子政府举措，最初是把上届政府的“Quicksilver”项 目承接过来继续作为中心项目发展的。政策制定者建立 了新的规则，其中包括设立政府首个首席信息官一职和 在美国管理和预算办公室（OMB）建立电子政府和信息 技术办公室。布什政府的官员寻求巩固信息系统和简化 标准管理的功能，例如旅游、工资单，并得到政府的认 可。跨部门的项目涵盖灾难管理、规章、津贴、福利和 贷款等政策领域。 这些项目的成功各有不同。一些项目，如电子化规 则制定和经费管理，源于跨部门实践共享的公约和标准而 取得成功；其他，包括身份验证，由于政治冲突或缺乏共 同标准来协调只能勉强应对。从1993年到2008年，克林顿 和布什政府实施的行政管理跨越时空机制而不断整合，作 为重新谈判部门自主权的规范，以期充分利用网络治理的 优势，即新公约的发展、重新谈判方面的不懈努力以及体 现为新的法律、规则、有限但重要的积极反馈。 在奥巴马就任总统的两届政府时期，作为一项提高政 府绩效必要条件的国家战略，跨部门合作的重要性在逐步 提升。电子政府的创新举措已经发展为标准的部门实践， 它推动了网络治理的需求：解决跨越官僚边界迫切的、复 杂的政策问题；节约成本和提高效率；减少重复；进一步 借助技术使部门分享平台、系统、应用程序和信息。 （一）政府绩效与结果修正法案 《政府绩效和结果修正法案2010》（GPRAMA）在 2011年正式作为法律被颁布出台。它扩展了《政府绩效 和结果法案1993》(GPRA)的内容，并对整个政府提出 更加重视优先目标发展和更好地利用跨部门合作的要 求。该法律最初在GPRA授权之下，规定美国管理和预 算办公室把全局性、全政府优先目标包含在其制定的年 度绩效计划中[19]。这个将电子政府创新纳入正式立法的 实例展示了联邦政府长期的制度变迁。是否可以将该立 法看作之前处于“间断平衡”中的间断期间或通过积累 微小变化或逐步转变而达到的临界值？从制度架构的本 质上来看，所有的变革和推动都是内部的、主观的，都 表现出一定的有效性。因此，我们可以肯定地说，立法 并不是由外部冲击引起的。 GPRAMA明确指出了国会支持的跨部门活动。与传 统的官僚观点形成鲜明的对比，GPRAMA明确指出，政 府的许多战略、优先权和政府目标位于跨部门内部[20]。 恰当的语言转变和适当的逻辑编码在立法上证明了思 路、规范和实践上的正式化。 奥巴马政府的 2 0 1 2年财政年度预算（ F Y 2 0 1 2 budge）命名了14个跨部门的优先目标，这是美国历史 上的第一个该类目标。该项目来自于现有的管理重点， 但直接对GPRAMA的要求作出回应（参见表1）。 Jane E. Fountain/于跃 王斯妤，译·论电子政府对政治制度的影响 以结果为导向的目标 管理改善目标 -出口 -工商企业家和小企业 -宽带 -能源效率 -退伍军人就业准备 -科学、技术、能源和数学教育 -职业培训 -网络安全 -持续性 -不动产 -不当支付 -整合数据中心 -弥合技能差距 -战略资源开发 表1 跨部门优先（CAP）目标 （二）合作的制度约束 部门间合作的法律需求依赖于部门自治的制度环 境。例如，一些法律禁止特殊部门与其他部门共享数 据，以保护个人隐私或国家安全。事实上，尽管总统指示 “开放的政府”需要政府部门做到让数据更容易地被公众 和其他部门共享，但许多部门只是把允许访问“他们的