《国际经济评论》 中国城乡二元士地制度的特征、问题与改革 刘守英 在妨碍城乡发展一体化的体制中,城乡二元土地制度是影响城乡平等发展的最重 要制度安排。这一制度的基本特征是:城乡二元的土地权利体系;城乡土地拥有不同 的配置方式;土地增值收益在城乡之间分配严重不公;土地管制缺陷造成城乡不平等 发展。由此带来一系列严重问题:农地转用一律实行征地,城乡一体化形成土地国有 化;土地堿镇化与人口城镇化不匹配;集体建设用地合法市场通道基本关闭,农村发 展空间压缩;宅基地法律规定滞后于现实,既不利于农民实现宅基地财产权,也不利 于土地管理;农民土地权利受损,由土地问题引发的社会不稳定增加;土地增值收益 城乡分配不合理程度加剧。改革二元土地制度结构、促进城乡一体化发展,需从以下 方面着手:改革权利不平等的城乡二元土地所有制结构;建立城乡统一的建设用地市 场;切实推进征地制度改革;改革和完善宅基地制度;建立公平共享的土地增值收益 分配制度;推进城乡结合部地区的土地制度创新 关键词:城乡二元土地制度城乡一体化征地制度改革土地增值收益分配 中共十六大以来,通过形成城乡统筹的政策体系,为扭转城乡之间资源配 置和公共服务的不均衡格局作出了很大努力,但是,城乡之间仍然存在巨大鸿 沟,成为决定到2020年全面建成小康社会目标能否实现的关键。为此,中共 十八届三中全会提出健全城乡发展一体化的体制机制,促进生产要素在城乡之 间合理流动和平等交换,实现城乡共同发展与共同繁荣。在妨碍城乡发展一体 化的体制中,城乡二元土地制度是影响城乡平等发展的最重要制度安排。在这 刘守英系国务院发展研究中心农村经济研究部研究员。 9
《国际经济评论》 中国城乡二元土地制度的特征、问题与改革 刘守英 刘守英系国务院发展研究中心农村经济研究部研究员。 在妨碍城乡发展一体化的体制中，城乡二元土地制度是影响城乡平等发展的最重 要制度安排。这一制度的基本特征是：城乡二元的土地权利体系；城乡土地拥有不同 的配置方式；土地增值收益在城乡之间分配严重不公；土地管制缺陷造成城乡不平等 发展。由此带来一系列严重问题：农地转用一律实行征地，城乡一体化形成土地国有 化；土地城镇化与人口城镇化不匹配；集体建设用地合法市场通道基本关闭，农村发 展空间压缩；宅基地法律规定滞后于现实，既不利于农民实现宅基地财产权，也不利 于土地管理；农民土地权利受损，由土地问题引发的社会不稳定增加；土地增值收益 城乡分配不合理程度加剧。改革二元土地制度结构、促进城乡一体化发展，需从以下 方面着手：改革权利不平等的城乡二元土地所有制结构；建立城乡统一的建设用地市 场；切实推进征地制度改革；改革和完善宅基地制度；建立公平共享的土地增值收益 分配制度；推进城乡结合部地区的土地制度创新。 关键词：城乡二元土地制度 城乡一体化 征地制度改革 土地增值收益分配 中共十六大以来，通过形成城乡统筹的政策体系，为扭转城乡之间资源配 置和公共服务的不均衡格局作出了很大努力，但是，城乡之间仍然存在巨大鸿 沟，成为决定到2020年全面建成小康社会目标能否实现的关键。为此，中共 十八届三中全会提出健全城乡发展一体化的体制机制，促进生产要素在城乡之 间合理流动和平等交换，实现城乡共同发展与共同繁荣。在妨碍城乡发展一体 化的体制中，城乡二元土地制度是影响城乡平等发展的最重要制度安排。在这 9
刘守英 套制度下,城市化进程成为土地国有化和农民失去土地的过程,城乡一体化演变 成城市吃掉农村以及城市发达、农村凋敝的局面。 城乡二元土地制度的基本特征 )城乡二元的土地权利体系 1982年宪法规定,城市土地以及矿藏、水流、海域、森林、山岭、草原、荒 地、滩涂等自然资源属于国家所有,除法律规定属于国家所有以外的农村和城市 郊区土地、宅基地和自留地、自留山,以及法律规定归集体所有的土地和森林、 岭、草原、荒地、滩涂,属于集体所有,从此确立中国城市土地国有制和农村 土地集体所有制并存的土地所有制架构。具体体现为 第一,城乡分治的土地权利结构。在宪法规定下,中国的城乡土地采取分属 两套不同的法律约束,由此形成城乡土地完全不同的权利体系。农村土地承包者 享有农地农用范围的土地使用权、收益权和流转权。一旦发生农地的转用,原农 村土地所有者不仅失去土地所有权,也丧失土地非农后的土地使用权、收益权 转让权和发展权 第二,对城乡建设用地不同的赋权。城市国有建设用地允许机构和个人拥有 使用权。相比之下,法律规定农民可以用作集体建设用地的土地限于三类:农民 集体兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企 业用地,集体公共设施和公益事业建设用地,农民宅基地。农村集体建设用地不 允许出租,宅基地以集体经济组织成员身份获得,一户一宅,房地分离,宅基地 使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,但没有收益权和转让 第三,城乡土地资本化范围不同。国有建设用地使用权享有担保抵押杈。相 比之下,农村允许抵押的土地及其相关财产只限于“以招标、拍卖、公开协商等 方式取得的荒地等土地承包经营权”和“以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押 的,其占用范围内的建设用地使用权一并抵押”以及“通过招标、拍卖、公开协 商等方式承包的农村土地”,明确规定乡镇、村企业的建设用地使用权以及耕 地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。 )城乡土地不同的配置方式 第一,农地限于农地农用下以农户为主体的土地出租、转包、入股、流转。 10 Intermational Economic review
套制度下，城市化进程成为土地国有化和农民失去土地的过程，城乡一体化演变 成城市吃掉农村以及城市发达、农村凋敝的局面。 城乡二元土地制度的基本特征 （一）城乡二元的土地权利体系 1982年宪法规定，城市土地以及矿藏、水流、海域、森林、山岭、草原、荒 地、滩涂等自然资源属于国家所有，除法律规定属于国家所有以外的农村和城市 郊区土地、宅基地和自留地、自留山，以及法律规定归集体所有的土地和森林、 山岭、草原、荒地、滩涂，属于集体所有，从此确立中国城市土地国有制和农村 土地集体所有制并存的土地所有制架构。具体体现为： 第一，城乡分治的土地权利结构。在宪法规定下，中国的城乡土地采取分属 两套不同的法律约束，由此形成城乡土地完全不同的权利体系。农村土地承包者 享有农地农用范围的土地使用权、收益权和流转权。一旦发生农地的转用，原农 村土地所有者不仅失去土地所有权，也丧失土地非农后的土地使用权、收益权、 转让权和发展权。 第二，对城乡建设用地不同的赋权。城市国有建设用地允许机构和个人拥有 使用权。相比之下，法律规定农民可以用作集体建设用地的土地限于三类：农民 集体兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企 业用地，集体公共设施和公益事业建设用地，农民宅基地。农村集体建设用地不 允许出租，宅基地以集体经济组织成员身份获得，一户一宅，房地分离，宅基地 使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，但没有收益权和转让 权。 第三，城乡土地资本化范围不同。国有建设用地使用权享有担保抵押权。相 比之下，农村允许抵押的土地及其相关财产只限于“以招标、拍卖、公开协商等 方式取得的荒地等土地承包经营权”和“以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押 的，其占用范围内的建设用地使用权一并抵押”以及“通过招标、拍卖、公开协 商等方式承包的农村土地”，明确规定乡镇、村企业的建设用地使用权以及耕 地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。 （二）城乡土地不同的配置方式 第一，农地限于农地农用下以农户为主体的土地出租、转包、入股、流转。 International Economic Review 刘守英 10
中国城乡二元土地制度的特征、问题与改革 第二,农地转变为市地时,由市县政府实行征收与转让。第三,国有土地实行划 拨供应和有偿使用的双轨制。除国家机关用地和军事用地、城市基础设施用地和 公益事业用地、国家重点扶持的能源交通水利等基础设施用地实行划拨供地外 其他各类建设用地一律实行出让、租赁、作价出资或者入股等有偿使用方式。第 四,国有经营性土地实行政府独家垄断下的市场配置。工业、商业、旅游、娱 乐、商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的,采取招标、 拍卖、挂牌公开竞价的方式出让。城市土地使用权既可以直接划拨给使用者,也 可以通过政府和使用者之间达成协议有偿出让给使用者。 在城乡分治和不同配置方式下,土地市场处于城乡分割状态。农村集体土地 以村社为边界、集体成员可准入:农地流转主要处于无价格的非正规交易:不同 类型农村土地(承包地、宅基地、集体建设用地、非耕地)按不同准入规则进入 市场。城市土地由地方政府独家垄断土地供应、转让与回收;土地交易处于卖方 垄断下的买方竞争。不同类型用地(公共目的用地,工业用地,经营性用地)按 不同方式出让。由此造成土地价格扭曲和资源配置低效 (三)土地增值收益在城乡之间分配严重不公 第一,在农地转为非农用地的过程中,主要实行政府征收。征收时按被征收 土地的原用途补偿,征收耕地的土地补偿费、安置补助费最高不得超过被征收前 三年平均年产值的三十倍。按此原则,被征地农民在增值收益分配中得到土地原 用途的倍数补偿后,丧失未来土地增值收益分享权。第二,由于市县政府是土地 征收的实施主体和土地一级市场的唯一供地主体,土地用途转换时的第一道增值 收益归地方政府获得、使用与支配。第三,在现行国有建设用地市场规则下,用 地者依法获得土地使用权后,便拥有了该幅土地在年期内的占有、使用、收益、 转让、担保抵押权。随着城镇化进程,土地价值大幅攀升,土地未来的増值收益 的大头归了土地占有者,地方政府以税收形式在交易环节获得部分收入。 这套土地增值收益分配制度与城市化进程中土地增值收益的产生原理极不相 符,造成巨大的土地利益分配不公。原集体所有者合法获得的补偿过低、城市化 地区的农民补偿不规范、不透明、无原则:政府获得土地一次性增值收益过高、 但是未来增值收益流失;房地产商和购房者支付一次性土地出让费用过高,土地 占有者获得的未来土地增值收益过高,成为造成当前收入分配不公的制度性因素 国际经济评论/2014年/第3期11
第二，农地转变为市地时，由市县政府实行征收与转让。第三，国有土地实行划 拨供应和有偿使用的双轨制。除国家机关用地和军事用地、城市基础设施用地和 公益事业用地、国家重点扶持的能源交通水利等基础设施用地实行划拨供地外， 其他各类建设用地一律实行出让、租赁、作价出资或者入股等有偿使用方式。第 四，国有经营性土地实行政府独家垄断下的市场配置。工业、商业、旅游、娱 乐、商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，采取招标、 拍卖、挂牌公开竞价的方式出让。城市土地使用权既可以直接划拨给使用者，也 可以通过政府和使用者之间达成协议有偿出让给使用者。 在城乡分治和不同配置方式下，土地市场处于城乡分割状态。农村集体土地 以村社为边界、集体成员可准入；农地流转主要处于无价格的非正规交易；不同 类型农村土地（承包地、宅基地、集体建设用地、非耕地）按不同准入规则进入 市场。城市土地由地方政府独家垄断土地供应、转让与回收；土地交易处于卖方 垄断下的买方竞争。不同类型用地（公共目的用地，工业用地，经营性用地）按 不同方式出让。由此造成土地价格扭曲和资源配置低效。 （三）土地增值收益在城乡之间分配严重不公 第一，在农地转为非农用地的过程中，主要实行政府征收。征收时按被征收 土地的原用途补偿，征收耕地的土地补偿费、安置补助费最高不得超过被征收前 三年平均年产值的三十倍。按此原则，被征地农民在增值收益分配中得到土地原 用途的倍数补偿后，丧失未来土地增值收益分享权。第二，由于市县政府是土地 征收的实施主体和土地一级市场的唯一供地主体，土地用途转换时的第一道增值 收益归地方政府获得、使用与支配。第三，在现行国有建设用地市场规则下，用 地者依法获得土地使用权后，便拥有了该幅土地在年期内的占有、使用、收益、 转让、担保抵押权。随着城镇化进程，土地价值大幅攀升，土地未来的增值收益 的大头归了土地占有者，地方政府以税收形式在交易环节获得部分收入。 这套土地增值收益分配制度与城市化进程中土地增值收益的产生原理极不相 符，造成巨大的土地利益分配不公。原集体所有者合法获得的补偿过低、城市化 地区的农民补偿不规范、不透明、无原则；政府获得土地一次性增值收益过高、 但是未来增值收益流失；房地产商和购房者支付一次性土地出让费用过高，土地 占有者获得的未来土地增值收益过高，成为造成当前收入分配不公的制度性因素 之一。 国际经济评论/2014 年/第 3 期 中国城乡二元土地制度的特征、问题与改革 11
刘守英 (四)土地管制缺陷造成城乡不平等发展 1998年修订土地管理法时,中国将国外的用途管制制度引入并写进法律,提 出“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”。通过一系列 制度安排,实行最严格的耕地保护制度。通过编制土地利用总体规划、划定土地 用途区、确定土地使用限制条件,严格限制农用地特别是耕地转为建设用地。同 时,确立以集中统一管理为主的土地行政管理体制。1986年以前,中国土地由 多部门分散管理。1986年,针对“以块为主”土地管理体制出现的问题,建立 了全国城乡地政统一管理体制。1998年以土地用途管制取代分级限额审批管 理,将农用地转用和土地征收审批权限上收到国务院和省级政府。2004年进 步理顺省级以下国土资源管理体制。2006年建立国家土地督察制度。至此,对 土地相对集中管理、自上而下监督的土地统一管理模式基本形成,即国务院国土 资源行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作,实行国家、省、市、县 四级管理,在领导班子管理体制上,实行中央与省双层管理、省级以下垂直管理 的体制 但是,由于城乡二元土地制度和政府卖地模式的存在,中国形成三重管制下 的农地转用,即规划管制、土地用途管制和所有制管制,造成城乡一体化的过 程,就是农村版图减小和农村发展空间压缩的过程。一是用途管制让位于规划管 制。由于中国处于急速的工业化、城市化进程中,城市规模和数量均处于快速增 长中,城市边界也便处于不断的外扩状态。城市政府通过行政区划调整和城市规 划修编来扩展城市发展空间便成为常态。由于城市的不断扩张和边界外移,土地 利用总体规划对城市边界的约束力削弱,城市蔓延和农地非农化呈难阻之势。二 是土地所有制管制激励规划管制。按照城乡土地分治原则,农村土地属于农民集 体所有,城市土地属于国家所有,农村土地变为建设用地就必须实行征用,进入 城市版图的土地,也就要将原来的农村集体所有土地变性为国有土地。不同所有 者之间在土地使用权利和土地利益分配上就出现了一道鸿沟。对于农民集体来 讲,即便其土地在规划和用途管制上属于非农建设区域,他们也无权使用和受 益,而是要将其调到城市规划范围和转为国有后,由地方政府出让给其他用地 者,原来的农民集体丧失土地使用权、收益权和发展权。三是土地年度计划指标 和审批管理失效。由于用途管制失灵以及土地利用总体规划对城市扩张的软约 東,加上低价征地制度激励地方政府多征、多占及多将农村土地转化为城市土 地,中央政府不得不强化年度指标和建设用地转用的审批管理,来制约地方政府 12 Intermational Economic review
（四）土地管制缺陷造成城乡不平等发展 1998年修订土地管理法时，中国将国外的用途管制制度引入并写进法律，提 出“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”。通过一系列 制度安排，实行最严格的耕地保护制度。通过编制土地利用总体规划、划定土地 用途区、确定土地使用限制条件，严格限制农用地特别是耕地转为建设用地。同 时，确立以集中统一管理为主的土地行政管理体制。1986年以前，中国土地由 多部门分散管理。1986年，针对“以块为主”土地管理体制出现的问题，建立 了全国城乡地政统一管理体制。1998 年以土地用途管制取代分级限额审批管 理，将农用地转用和土地征收审批权限上收到国务院和省级政府。2004年进一 步理顺省级以下国土资源管理体制。2006年建立国家土地督察制度。至此，对 土地相对集中管理、自上而下监督的土地统一管理模式基本形成，即国务院国土 资源行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作，实行国家、省、市、县 四级管理，在领导班子管理体制上，实行中央与省双层管理、省级以下垂直管理 的体制。 但是，由于城乡二元土地制度和政府卖地模式的存在，中国形成三重管制下 的农地转用，即规划管制、土地用途管制和所有制管制，造成城乡一体化的过 程，就是农村版图减小和农村发展空间压缩的过程。一是用途管制让位于规划管 制。由于中国处于急速的工业化、城市化进程中，城市规模和数量均处于快速增 长中，城市边界也便处于不断的外扩状态。城市政府通过行政区划调整和城市规 划修编来扩展城市发展空间便成为常态。由于城市的不断扩张和边界外移，土地 利用总体规划对城市边界的约束力削弱，城市蔓延和农地非农化呈难阻之势。二 是土地所有制管制激励规划管制。按照城乡土地分治原则，农村土地属于农民集 体所有，城市土地属于国家所有，农村土地变为建设用地就必须实行征用，进入 城市版图的土地，也就要将原来的农村集体所有土地变性为国有土地。不同所有 者之间在土地使用权利和土地利益分配上就出现了一道鸿沟。对于农民集体来 讲，即便其土地在规划和用途管制上属于非农建设区域，他们也无权使用和受 益，而是要将其调到城市规划范围和转为国有后，由地方政府出让给其他用地 者，原来的农民集体丧失土地使用权、收益权和发展权。三是土地年度计划指标 和审批管理失效。由于用途管制失灵以及土地利用总体规划对城市扩张的软约 束，加上低价征地制度激励地方政府多征、多占及多将农村土地转化为城市土 地，中央政府不得不强化年度指标和建设用地转用的审批管理，来制约地方政府 International Economic Review 刘守英 12
中国城乡二元土地制度的特征、问题与改革 的用地规模和城市扩张。但是,由于指标管理和审批管理具有很强的计划色彩 这种自上而下的指标分配,事实上造成按行政等级分配建设用地指标的状况,不 仅其建设用地指标供给难以与经济发展需求相适应,难以真正起到约束地方政府 用地的作用,而且造成层级低的县乡镇政府难以分配到指标,为了发展,他们只 得采取违法、违规使用土地,成为扩张用地的另一战场 城乡二元土地制度造成的问题 (一)农地转用一律实行征地,城乡一体化形成土地国有化 在二元土地制度格局和征地城镇化模式下,伴随城镇化进程,农民集体土地 通过被征收变成国有。近年来,各地通过城乡规划一体化来实施城乡一体化,农 村土地变成国有土地呈增大之势。按照现有《土地管理法》的规定,农用地转为 建设用地,只能通过征地来实现。2010-2012年间,全国批准建设用地从726.75 万亩增加到9228万亩。其中,由农用地转为建设用地的数量约占70%。2011年 和2012年间,每年征地规模都在400万亩左右,由耕地转为建设用地的数量占批 准建设用地的比重超过40% 1997-2011年间,中国每年实际新增建设用地从468万亩提高到1013万亩, 年均增长57%。这一数量大大突破了每年的新增建设用地指标量,2002-2011 年间全国共批准新增建设用地4300多万亩,但期间实际新增建设用地7442万 亩,是计划量的173%。即使考虑到近年来分配给各省(市、自治区)的建设用 地增减挂钩指标,实际新增建设用地的数量也仍会远远超过批准的数量。 随着周边农村土地的不断被征收并纳入城市建设范围,城市边界不断向外扩 张,城市政府管辖范围不断扩大。2001-2011年期间,城市建设用地一共增加了 17600平方千米,总面积达到了41805平方千米,相当于10年增加了58%。城市 建设用地每年增加1600平方千米。其中大约90%的城市建设用地的需求满足是 通过征收农村土地,剩下的10%才是存量未开发的城市建设用地。2005-2011年 期间,总共10200平方千米农村土地被征收并转变为国有土地,用于城市建设用 途;年平均征收农村土地面积1460平方千米,与同时期的城市建设用地增长面 积和城市建成区增长面积基本一致。2008年之后的五年里,对农村土地的征收 急剧加速,年均征收与转化面积上升到了4460平方千米 国际经济评论/2014年/第3期13
的用地规模和城市扩张。但是，由于指标管理和审批管理具有很强的计划色彩， 这种自上而下的指标分配，事实上造成按行政等级分配建设用地指标的状况，不 仅其建设用地指标供给难以与经济发展需求相适应，难以真正起到约束地方政府 用地的作用，而且造成层级低的县乡镇政府难以分配到指标，为了发展，他们只 得采取违法、违规使用土地，成为扩张用地的另一战场。 城乡二元土地制度造成的问题 （一）农地转用一律实行征地，城乡一体化形成土地国有化 在二元土地制度格局和征地城镇化模式下，伴随城镇化进程，农民集体土地 通过被征收变成国有。近年来，各地通过城乡规划一体化来实施城乡一体化，农 村土地变成国有土地呈增大之势。按照现有《土地管理法》的规定，农用地转为 建设用地，只能通过征地来实现。2010－2012年间，全国批准建设用地从726.75 万亩增加到922.8万亩。其中，由农用地转为建设用地的数量约占70%。2011年 和2012年间，每年征地规模都在400万亩左右，由耕地转为建设用地的数量占批 准建设用地的比重超过40%。 1997－2011年间，中国每年实际新增建设用地从468万亩提高到1013万亩， 年均增长5.7%。这一数量大大突破了每年的新增建设用地指标量，2002－2011 年间全国共批准新增建设用地 4300 多万亩，但期间实际新增建设用地 7442 万 亩，是计划量的173%。即使考虑到近年来分配给各省（市、自治区）的建设用 地增减挂钩指标，实际新增建设用地的数量也仍会远远超过批准的数量。 随着周边农村土地的不断被征收并纳入城市建设范围，城市边界不断向外扩 张，城市政府管辖范围不断扩大。2001－2011年期间，城市建设用地一共增加了 17600平方千米，总面积达到了 41805平方千米，相当于10年增加了58%。城市 建设用地每年增加1600平方千米。其中大约90%的城市建设用地的需求满足是 通过征收农村土地，剩下的10%才是存量未开发的城市建设用地。2005－2011年 期间，总共10200平方千米农村土地被征收并转变为国有土地，用于城市建设用 途；年平均征收农村土地面积1460平方千米，与同时期的城市建设用地增长面 积和城市建成区增长面积基本一致。2008年之后的五年里，对农村土地的征收 急剧加速，年均征收与转化面积上升到了4460平方千米。 国际经济评论/2014 年/第 3 期 中国城乡二元土地制度的特征、问题与改革 13