中国社会科学院城市发展与环境研究所：我国城市化进程中的脆弱性分析（单菁菁）

工程研究—一跨学科视野中的工程 3(3):240-248 2011年9月 JOURNAL OF ENGINEERING STUDIES Sep, 2011 DoI:10.3724/SP,J.1224.2011.00240 我国城市化进程中的脆弱性分析 单菁菁 (中国社会科学院城市发展与环境研究所,北京100732) 摘要:我囯正处于快速城市化时期,人口和产业向城市加速聚集。从已有的囯际经验看,在这 一阶段城市快速发展与防灾能力不足的矛盾将日益尖锐,城市脆弱性将日益突出。作为目前世界上灾 害最严重的囯家之一,如何最大限度地降低城市脆弱性,切实有效地提高城市防灾减灾能力,推动堿 市化安全和健康发展,已经成为我国当前所必须面对的重要问題。本文将借鉴国际经验,以“去脆弱 性”为目的,以空间、经济、社会、环境等领域为背景,探讨快速城市化背景下提高我国城市安全的 可行途径 关键词:城市化;脆弱性;去脆弱性;城市安全;防灾减灾 中图分类号:X43 文献标识码:A 文章编号:1674-4969(2011)03-0240-09 自19%6年以来,中国城市化进入快速推进时统由于灾害等不利影响而遭受损害的程度或几 期,城市化率年均提高145个百分点,截止2010率,以及系统承受不利影响的能力,主要分为 年11月1日,全国城镇人口已经达到666亿,暴露度( Exposure)、敏感性( Sensitivity)和恢复力 城市化率达到49.68%。但在城市化快速发展的( Resilience)三个层次。一些学者认为,城市脆弱 同时,各种天灾人祸也越来越频繁地光顾城市。性可以从两方面进行界定:一是随着城市人口的 据统计,中国是当前世界上灾害最严重的国家之不断增长,使得城市资源紧张和环境恶化,城市 ,自进入21世纪以来,我国每年因灾害和公共系统的内部结构无法满足城市安全的要求,城市 安全等突发性事件造成的死亡人数超过20万人,系统内部存在不稳定性而导致结构型脆弱;二是 伤残人数超过200万人,受灾人数达到1.5亿~3.5随着城市中人类活动影响的日益强化,导致城市 亿人,经济损失超过6500亿元2,相当于国内生系统对自然的或人为的灾变敏感度增加,承受力 产总值的3%6%。“脆弱性”已经成为困扰我国下降,在外界干扰或胁迫下产生不利变化而导致 城市发展乃至国家发展的重大问题。为此,本文胁迫型脆弱。而更多研究表明,城市灾害是“致 提出“去脆弱性”概念,并借鉴国际经验,以“去灾因子”( triggering agents)与“脆弱性”共同作用 脆弱性”为目的,以空间、经济、社会、环境等的结果。所谓致灾因子,是指引发灾难的自然因 领域为背景,探讨快速城市化背景下提高我国城素或人为因素,即“天灾”和“人祸”。“脆弱性” 市安全的可行途径。 则是指城市系统在灾难面前所表现出的高风险 性、高敏感性、低抵抗力和低恢复力,是风险性、 城市脆弱性:概念与内涵 敏感性、抵抗力和恢复力的函数。其中,风险性 在灾害学中,“脆弱性”( vulnerability)是指系主要是指城市系统(包括空间、经济、社会、生态、 收稿日期:2011-04-26;修回日期:2011-06-28 基金项目:国家社会科学基金重大项目《走中国特色的新型城镇化道路研究》(项目号:08&ZD044) 作者简介:单菁菁(1970-),女,江苏人,副研究员,博士,研究方向为城市与区域发展战略、城市规划、城市管理等 E-mail:shanjj2008(@126.com o1994-2012ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp:/www.cnki.net

第 3 卷 第 3 期 工程研究——跨学科视野中的工程 3 (3): 240-248 2011 年 9 月 JOURNAL OF ENGINEERING STUDIES Sep., 2011 收稿日期: 20110426; 修回日期: 20110628 基金项目:国家社会科学基金重大项目《走中国特色的新型城镇化道路研究》(项目号：08&ZD044) 作者简介: 单菁菁(1970–)，女，江苏人，副研究员，博士，研究方向为城市与区域发展战略、城市规划、城市管理等。 E-mail: shanjj2008@126.com DOI: 10.3724/SP.J.1224.2011.00240 我国城市化进程中的脆弱性分析 单菁菁 (中国社会科学院城市发展与环境研究所，北京 100732) 摘 要: 我国正处于快速城市化时期，人口和产业向城市加速聚集。从已有的国际经验看，在这 一阶段城市快速发展与防灾能力不足的矛盾将日益尖锐，城市脆弱性将日益突出。作为目前世界上灾 害最严重的国家之一，如何最大限度地降低城市脆弱性，切实有效地提高城市防灾减灾能力，推动城 市化安全和健康发展，已经成为我国当前所必须面对的重要问题。本文将借鉴国际经验，以“去脆弱 性”为目的，以空间、经济、社会、环境等领域为背景，探讨快速城市化背景下提高我国城市安全的 可行途径。 关键词: 城市化; 脆弱性; 去脆弱性; 城市安全; 防灾减灾 中图分类号: X43 文献标识码: A 文章编号: 1674-4969(2011)03-0240-09 自 1996 年以来，中国城市化进入快速推进时 期，城市化率年均提高 1.45 个百分点，截止 2010 年 11 月 1 日，全国城镇人口已经达到 6.66 亿， 城市化率达到 49.68%[1]。但在城市化快速发展的 同时，各种天灾人祸也越来越频繁地光顾城市。 据统计，中国是当前世界上灾害最严重的国家之 一，自进入 21 世纪以来，我国每年因灾害和公共 安全等突发性事件造成的死亡人数超过 20 万人， 伤残人数超过 200 万人，受灾人数达到 1.5 亿~3.5 亿人，经济损失超过 6 500 亿元[2]，相当于国内生 产总值的 3%~6%。“脆弱性”已经成为困扰我国 城市发展乃至国家发展的重大问题。为此，本文 提出“去脆弱性”概念，并借鉴国际经验，以“去 脆弱性”为目的，以空间、经济、社会、环境等 领域为背景，探讨快速城市化背景下提高我国城 市安全的可行途径。 1 城市脆弱性：概念与内涵 在灾害学中，“脆弱性”(vulnerability)是指系 统由于灾害等不利影响而遭受损害的程度或几 率，以及系统承受不利影响的能力[3]，主要分为 暴露度(Exposure)、敏感性(Sensitivity)和恢复力 (Resilience)三个层次[4]。一些学者认为，城市脆弱 性可以从两方面进行界定：一是随着城市人口的 不断增长，使得城市资源紧张和环境恶化，城市 系统的内部结构无法满足城市安全的要求，城市 系统内部存在不稳定性而导致结构型脆弱；二是 随着城市中人类活动影响的日益强化，导致城市 系统对自然的或人为的灾变敏感度增加，承受力 下降，在外界干扰或胁迫下产生不利变化而导致 胁迫型脆弱[5]。而更多研究表明，城市灾害是“致 灾因子”(triggering agents)与“脆弱性”共同作用 的结果。所谓致灾因子，是指引发灾难的自然因 素或人为因素，即“天灾”和“人祸”。“脆弱性” 则是指城市系统在灾难面前所表现出的高风险 性、高敏感性、低抵抗力和低恢复力，是风险性、 敏感性、抵抗力和恢复力的函数。其中，风险性 主要是指城市系统(包括空间、经济、社会、生态

单菩:我国城市化进程中的脆弱性分析241 环境等)接近或暴露于致灾因子的程度:敏感性主 笔者认为,我国正在进行的城市化不仅速度 要是指城市系统对灾害的反应程度或易感程度:惊人,就人口转移规模来说更是史无前例的,如 抵抗力是指城市系统抵抗和防御各种灾害的能不加以正确引导,这种大规模、高速度的人口集 力;恢复力则是指城市系统对灾害的应急反应处聚与发展,势必会给资源环境带来极大压力,使城 理能力以及从灾难中自我恢复的能力η。笔者认市系统内部的不稳定性增强,承受力下降,失衡现 为,随着我国城市化的快速推进,除上述因城市象增多,极易引发城市的结构型脆弱、胁迫型脆弱 人口增加而导致的“结构型脆弱”和因人类活动或系统型脆弱,因此有必要对此进行深入分析 影响增强而引发的“胁迫型脆弱”外,许多城市 的“脆弱性”还突出表现为,由于经济、社会、2快速城市化进程中的城市脆弱性分析 环境等子系统发展不平衡、匹配失调、相互支撑 我国正处于城市化加速发展阶段,从已有的 乏力而导致的“系统型脆弱”(见图1)。如因为增国际经验看,在这一阶段城市快速发展与防灾能 长与分配失衡、民生建设滞后而导致的社会系统力不足的矛盾将日益尖锐。特别是在我国,由于 型脆弱,因为发展与保护失衡、环境建设滞后而导“GDP导向”的政绩考核体制,地方政府长期片 致的生态环境系统型脆弱等。脆弱性源于城市系统面强调经济增长,而忽略了与之相关的各种系统 内部的一种属性,城市系统的内部特征(失调与失衡性建设。这些正日积月累地将诸多风险悄然植入 等)是其产生脆弱性的主要原因。 城市体系,使我国城市发展进入了前所未有的“高 通过以往的实证研究我们还发现,城市脆弱风险”期,这在近年来的SARS事件、南方雨雪 性越高,其经济社会发展的稳定性越差,对外部冰冻灾害、汶川地震、玉树地震、毒奶粉事件 扰动的反应越敏感,遭遇灾害时所受到的损失也 瘦肉精事件、南方暴雨洪涝灾害等越来越频繁发 越大。因此,在某种程度上,脆弱性既是城市面 生的天灾人祸面前已经暴露无遗。面对灾害,我国 对灾害的反映,也是产生灾害的重要原因。有学 城市普遍呈现出暴露度高、敏感性强、影响面广等 者研究认为:灾害是社会脆弱性的实现8。而另 脆弱性”特点,并突出表现在以下几个方面 些学者的研究则进一步提出:脆弱性是灾害形 成的根源,面对同一致灾因子,灾情随脆弱性的21物质空间的脆弱性 增强而增强門,脆弱性是决定灾害性质和强度的首先,城市空间规划滞后于发展需求。虽然 基本要素011 我国法律规定城市规划必须考虑防灾减灾,但由 士交|能 害 发展大衡、匹配失调 结构型脆弱 胁迫型脆弱 系统型脆弱 城市脆弱性 图1城市“脆弱性”内涵 o1994-2012ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp:/www.cnki.net

单菁菁：我国城市化进程中的脆弱性分析 241 环境等)接近或暴露于致灾因子的程度；敏感性主 要是指城市系统对灾害的反应程度或易感程度； 抵抗力是指城市系统抵抗和防御各种灾害的能 力；恢复力则是指城市系统对灾害的应急反应处 理能力以及从灾难中自我恢复的能力[6-7]。笔者认 为，随着我国城市化的快速推进，除上述因城市 人口增加而导致的“结构型脆弱”和因人类活动 影响增强而引发的“胁迫型脆弱”外，许多城市 的“脆弱性”还突出表现为，由于经济、社会、 环境等子系统发展不平衡、匹配失调、相互支撑 乏力而导致的“系统型脆弱”(见图 1)。如因为增 长与分配失衡、民生建设滞后而导致的社会系统 型脆弱，因为发展与保护失衡、环境建设滞后而导 致的生态环境系统型脆弱等。脆弱性源于城市系统 内部的一种属性，城市系统的内部特征(失调与失衡 等)是其产生脆弱性的主要原因。 通过以往的实证研究我们还发现，城市脆弱 性越高，其经济社会发展的稳定性越差，对外部 扰动的反应越敏感，遭遇灾害时所受到的损失也 越大。因此，在某种程度上，脆弱性既是城市面 对灾害的反映，也是产生灾害的重要原因。有学 者研究认为：灾害是社会脆弱性的实现[8]。而另 一些学者的研究则进一步提出：脆弱性是灾害形 成的根源，面对同一致灾因子，灾情随脆弱性的 增强而增强[9]，脆弱性是决定灾害性质和强度的 基本要素[10-11]。 笔者认为，我国正在进行的城市化不仅速度 惊人，就人口转移规模来说更是史无前例的，如 不加以正确引导，这种大规模、高速度的人口集 聚与发展，势必会给资源环境带来极大压力，使城 市系统内部的不稳定性增强，承受力下降，失衡现 象增多，极易引发城市的结构型脆弱、胁迫型脆弱 或系统型脆弱，因此有必要对此进行深入分析。 2 快速城市化进程中的城市脆弱性分析 我国正处于城市化加速发展阶段，从已有的 国际经验看，在这一阶段城市快速发展与防灾能 力不足的矛盾将日益尖锐。特别是在我国，由于 “GDP 导向”的政绩考核体制，地方政府长期片 面强调经济增长，而忽略了与之相关的各种系统 性建设。这些正日积月累地将诸多风险悄然植入 城市体系，使我国城市发展进入了前所未有的“高 风险”期，这在近年来的 SARS 事件、南方雨雪 冰冻灾害、汶川地震、玉树地震、毒奶粉事件、 瘦肉精事件、南方暴雨洪涝灾害等越来越频繁发 生的天灾人祸面前已经暴露无遗。面对灾害，我国 城市普遍呈现出暴露度高、敏感性强、影响面广等 “脆弱性”特点，并突出表现在以下几个方面。 2.1 物质空间的脆弱性 首先，城市空间规划滞后于发展需求。虽然 我国法律规定城市规划必须考虑防灾减灾，但由 图 1 城市“脆弱性”内涵

242工程研究—一跨学科视野中的工程,3(3)240-248(2011) 于缺乏硬性的考核指标和追究机制,多数城市在坏。从图2可以看出,地震对都江堰市的破坏程 规划时更加注重工业、商业、房地产业等经济发度以龙门山脉为坐标由远及近显著加重,除不可 展的需要,而较少考虑灾害因素和城市安全的要抗力的地震灾害外,城镇选址布局不合理,部分 求,城市空间发展具有较大的盲目性。其次,城建筑年代久远、抗震设防标准低,行政办公、公 市建设特别是水、电、气、交通、通信、排污等共建筑、配套设施等见缝插针、随意布局,建筑 保障城市功能正常运行的城市生命线系统建设,密度过髙、绿地和公共避难场所缺乏等,都显著 远远落后于城市化推进速度和城市空间扩张步伐。加剧了城市空间的脆弱性,是导致都江堰在汶川 以汶川地震的极重灾区之一都江堰市为例①。都江地震中灾损严重的重要原因 堰市处于龙门山脉向成都平原的过渡地带,多数2.2经济结构的脆弱性 乡镇选址包括人口密集的中心城区均靠近龙门山 断层,这种规划选址上的先天不足造成其更易受 产业层次低、经济基础薄弱,也是许多城市 到地震侵害。在2008年的汶川地震中,都江堰市抗风险能力低的重要原因。首先,一些城市的产 共有300多人死亡,1万多人受伤,山区和沿山业层次低、资源依赖性强,直接影响了经济发展 区95%以上房屋损毁,中心城区80%以上建筑不的可持续性。在我国现有的150多个资源型城市 同程度受损,直接受灾人口达90%以上,约1/3中,大约有1/3城市的主要资源已经趋于衰竭 人口需要紧急安置2113,城市基础设施严重破属于资源枯竭型城市,由于传统产业的资源基础 物食反 今 庀池镇 青城大桥芹区 e荷花池市场片区 ●幸金巷片区 ■重度损费镇 康复路片区 ●团结巷片区 一轻度损毁镇 观风小区片区 华夏广场片区 图2都江堰市域及市区受灾情况 ①作者曾作为执行主持人参加了由中国社会科学院城市发展与环境研究所和成都市规划设计研究院共同承担的“都江堰灾后重建规划”项目 并联合编制了《都江堰灾后重建规划概念方案》,本论文中相关案例的数据资料大量来自于该项目的实证调研。谨以此文献给项目组全体 同志,感谢他们为此作出的贡献。当然,本文的观点以及与此相关的责任将由作者个人承担 o1994-2012ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp:/www.cnki.net

242 工程研究——跨学科视野中的工程, 3(3): 240-248 (2011) 于缺乏硬性的考核指标和追究机制，多数城市在 规划时更加注重工业、商业、房地产业等经济发 展的需要，而较少考虑灾害因素和城市安全的要 求，城市空间发展具有较大的盲目性。其次，城 市建设特别是水、电、气、交通、通信、排污等 保障城市功能正常运行的城市生命线系统建设， 远远落后于城市化推进速度和城市空间扩张步伐。 以汶川地震的极重灾区之一都江堰市为例①。都江 堰市处于龙门山脉向成都平原的过渡地带，多数 乡镇选址包括人口密集的中心城区均靠近龙门山 断层，这种规划选址上的先天不足造成其更易受 到地震侵害。在 2008 年的汶川地震中，都江堰市 共有 3 000 多人死亡，1 万多人受伤，山区和沿山 区 95%以上房屋损毁，中心城区 80%以上建筑不 同程度受损，直接受灾人口达 90%以上，约 1/3 人口需要紧急安置[12] [13]21，城市基础设施严重破 坏。从图 2 可以看出，地震对都江堰市的破坏程 度以龙门山脉为坐标由远及近显著加重，除不可 抗力的地震灾害外，城镇选址布局不合理，部分 建筑年代久远、抗震设防标准低，行政办公、公 共建筑、配套设施等见缝插针、随意布局，建筑 密度过高、绿地和公共避难场所缺乏等，都显著 加剧了城市空间的脆弱性，是导致都江堰在汶川 地震中灾损严重的重要原因。 2.2 经济结构的脆弱性 产业层次低、经济基础薄弱，也是许多城市 抗风险能力低的重要原因。首先，一些城市的产 业层次低、资源依赖性强，直接影响了经济发展 的可持续性。在我国现有的 150 多个资源型城市 中，大约有 1/3 城市的主要资源已经趋于衰竭。 属于资源枯竭型城市，由于传统产业的资源基础 图 2 都江堰市域及市区受灾情况 ① 作者曾作为执行主持人参加了由中国社会科学院城市发展与环境研究所和成都市规划设计研究院共同承担的“都江堰灾后重建规划”项目， 并联合编制了《都江堰灾后重建规划概念方案》，本论文中相关案例的数据资料大量来自于该项目的实证调研。谨以此文献给项目组全体 同志，感谢他们为此作出的贡献。当然，本文的观点以及与此相关的责任将由作者个人承担

单菁菁:我国城市化进程中的脆弱性分析43 丧失,这些城市的经济发展举步维艰。其次,相害,也最难从灾难中恢复的群体。其次,社会大 当一部分城市的产业结构过于单一、产业链条短,众的整体防灾意识与防灾知识严重匮乏,受灾人 经济发展长期依靠单一产业甚至是一,两个企群防范意识弱、自救水平低、恢复能力差,普遍存 业,地方财政收入缺乏长期、稳定、充足的税源,在“灾前慌乱、灾中无助、灾后依赖”的现象4。 旦遭遇外界干扰,经济发展容易陷入困境。以最后,社会系统的脆弱性还表现在城市政府、基 都江堰市为例,都江堰市是我国为数不多的世界层组织应对各种突发事件的应急反应能力和灾后 自然与文化双遗产地,拥有“世界水利文化鼻祖”救援能力不足等方面。仍以都江堰市为例,都江 都江堰水利工程和中国道教发祥地青城山,因此堰市绝大多数政府机构、行政事业单位、商业、 旅游业一直是其传统的支柱产业。而汶川地震使医疗卫生、文化教育等公共服务部门集中布局在 其主要旅游资源,如都江堰水利工程、青城山古其城市中心区,而城市中心区又恰恰是汶川地震 建筑群等遭到不同程度破坏,旅游基础设施、景的重灾区,在地震中这些部门和公共服务设施集 区景点、宾馆饭店等损毁严重,旅游业受到沉重体性震毁(见图3),使得都江堰市灾后的城市运 打击,大大削弱了都江堰市的综合经济能力和灾 行、组织救援、医疗救护、公共服务等系统几乎 后恢复能力。又如石家庄市地方财政税收的主要 近于瘫痪。同时,都江堰是一座移民比重较高的 来源长期倚靠三鹿奶粉,瀑河市地方财政税收的城市,以往的研究表明,城市人口中移民比重增 主要来源长期倚靠双汇集团,在“毒奶粉”、“瘦 大是造成社区内部异质性提高的重要因素之一, 肉精”事件发生后,两市经济特别是地方财政收而社区内部人群的差异容易引起居民心理上的相 入也随之陷入危机。第三,城市产业对外依存度 互不认同,造成社会交往减少、社会支持网络衰 高,经济增长的内生动力不足。如2008年的国际 金融危机就对我国珠三角地区许多以出口为导 弱151。因此,都江堰城市社会的高异质性又使 得社会系统的基础单元一社区,在灾时无法有 向的城市产业造成巨大冲击,仅全球最大玩具代 效发挥自我救护和守望相助的功能,社会系统在 工商之一、东莞合俊集团工厂倒闭就造成了约6 500名员工的失业。第四,产业布局不合理,面突发性灾害面前表现出典型的“低抵抗力”和“低 对风险暴露度高、敏感性强、损伤面大。如都江恢复力”。 堰市工业的主要载体一川苏科技产业园由于24生态环境的脆弱性 地处全市的重震地区,企业停产比例高达80% 在以往的工业化、城市化过程中,我国普遍 以上2u32,不仅全市经济链条出现断裂,更使采取了“高投入、高消耗、高排放、高污染”的 灾后的经济恢复、社会就业等面临严重困难。 传统发展模式,不仅带来了经济社会发展的“低 23社会系统的脆弱性 水平、低效率”,更由于人类对环境的过度开发、 我国城市社会系统的脆弱性首先表现在弱势对资源的过度攫取,大大加剧了城市的脆弱性, 群体的境遇方面。改革开放30年,我国经济取得使城市面临更多、更高的生态环境风险。以四川 令世人瞩目的伟大成就,但与此同时,社会阶层省为例,四川境内由于水资源丰富,先后开发建 加速分化、贫富差距不断拉大、城市贫困现象日设的大小水库多达6000多座,这种高强度、高 益突出,城市化进程中的失地农民、国企改革和密度的开发不仅加大了引发地质灾害的潜在风 结枃调整中的下岗职工、处于边缘化状态的进城险,也使发生各种次生灾害的几率大大增加。如 务工农民等处于弱势地位。已有的经验表明,这在汶川地震中就有800多座水库出现不同程度险 些弱势群体往往是脆弱性最高,最易受到灾难伤情,对下游城市造成极大威胁。又如2005年吉林 o1994-2012ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp:/www.cnki.net

单菁菁：我国城市化进程中的脆弱性分析 243 丧失，这些城市的经济发展举步维艰。其次，相 当一部分城市的产业结构过于单一、产业链条短， 经济发展长期依靠单一产业甚至是一，两个企 业，地方财政收入缺乏长期、稳定、充足的税源， 一旦遭遇外界干扰，经济发展容易陷入困境。以 都江堰市为例，都江堰市是我国为数不多的世界 自然与文化双遗产地，拥有“世界水利文化鼻祖” 都江堰水利工程和中国道教发祥地青城山，因此 旅游业一直是其传统的支柱产业。而汶川地震使 其主要旅游资源，如都江堰水利工程、青城山古 建筑群等遭到不同程度破坏，旅游基础设施、景 区景点、宾馆饭店等损毁严重，旅游业受到沉重 打击，大大削弱了都江堰市的综合经济能力和灾 后恢复能力。又如石家庄市地方财政税收的主要 来源长期倚靠三鹿奶粉，漯河市地方财政税收的 主要来源长期倚靠双汇集团，在“毒奶粉”、“瘦 肉精”事件发生后，两市经济特别是地方财政收 入也随之陷入危机。第三，城市产业对外依存度 高，经济增长的内生动力不足。如 2008 年的国际 金融危机就对我国珠三角地区许多以出口为导 向的城市产业造成巨大冲击，仅全球最大玩具代 工商之一、东莞合俊集团工厂倒闭就造成了约 6 500 名员工的失业。第四，产业布局不合理，面 对风险暴露度高、敏感性强、损伤面大。如都江 堰市工业的主要载体—— 川苏科技产业园由于 地处全市的重震地区，企业停产比例高达 80% 以上[12][13]22，不仅全市经济链条出现断裂，更使 灾后的经济恢复、社会就业等面临严重困难。 2.3 社会系统的脆弱性 我国城市社会系统的脆弱性首先表现在弱势 群体的境遇方面。改革开放 30 年，我国经济取得 令世人瞩目的伟大成就，但与此同时，社会阶层 加速分化、贫富差距不断拉大、城市贫困现象日 益突出，城市化进程中的失地农民、国企改革和 结构调整中的下岗职工、处于边缘化状态的进城 务工农民等处于弱势地位。已有的经验表明，这 些弱势群体往往是脆弱性最高，最易受到灾难伤 害，也最难从灾难中恢复的群体。其次，社会大 众的整体防灾意识与防灾知识严重匮乏，受灾人 群防范意识弱、自救水平低、恢复能力差，普遍存 在“灾前慌乱、灾中无助、灾后依赖”的现象[14]。 最后，社会系统的脆弱性还表现在城市政府、基 层组织应对各种突发事件的应急反应能力和灾后 救援能力不足等方面。仍以都江堰市为例，都江 堰市绝大多数政府机构、行政事业单位、商业、 医疗卫生、文化教育等公共服务部门集中布局在 其城市中心区，而城市中心区又恰恰是汶川地震 的重灾区，在地震中这些部门和公共服务设施集 体性震毁(见图 3)，使得都江堰市灾后的城市运 行、组织救援、医疗救护、公共服务等系统几乎 近于瘫痪。同时，都江堰是一座移民比重较高的 城市，以往的研究表明，城市人口中移民比重增 大是造成社区内部异质性提高的重要因素之一， 而社区内部人群的差异容易引起居民心理上的相 互不认同，造成社会交往减少、社会支持网络衰 弱[15-17]。因此，都江堰城市社会的高异质性又使 得社会系统的基础单元—— 社区，在灾时无法有 效发挥自我救护和守望相助的功能，社会系统在 突发性灾害面前表现出典型的“低抵抗力”和“低 恢复力”。 2.4 生态环境的脆弱性 在以往的工业化、城市化过程中，我国普遍 采取了“高投入、高消耗、高排放、高污染”的 传统发展模式，不仅带来了经济社会发展的“低 水平、低效率”，更由于人类对环境的过度开发、 对资源的过度攫取，大大加剧了城市的脆弱性， 使城市面临更多、更高的生态环境风险。以四川 省为例，四川境内由于水资源丰富，先后开发建 设的大小水库多达 6 000 多座，这种高强度、高 密度的开发不仅加大了引发地质灾害的潜在风 险，也使发生各种次生灾害的几率大大增加。如 在汶川地震中就有 800 多座水库出现不同程度险 情，对下游城市造成极大威胁。又如 2005 年吉林

244工程研究—一跨学科视野中的工程,3(3)240-248(2011) ①检察院 幸福医院 政府市委 中医院 ●广播电视台 6二 4东风渠管理处 甲亢医院 ●交警大队 ⑥水利工程管理局 政务中心 8公安局 ⑨地税局 ⑩渠首管理处 1特殊教育学校 新东门市场 2北街小学 e建设银 3市幼儿园 西蜀酒店 4城关中学 5水电十局学校 6财贸职工学校 ●荷花池市场 7工程局子弟小学 ⑥电影院 8塔子坝中学 @农业银行 9奎光小学 6江安市场 10李冰中学 银桥大酒店 1l紫东街小学 ①都江堰大酒店 12解放小学 ①中国银行 图3地震中集体震毁的都江堰市行政管理和公共服务体系 石化公司双苯厂爆炸导致的松花江重大水污染事应急反应能力和自我恢复能力,以达到增强城市 件、2007年太湖蓝藻水危机事件、2008年杭州地综合防灾能力、减少或避免灾害发生的目标,这 铁施工大面积塌陷事故、2010年紫金矿业废水污 过程笔者将之定义为“去脆弱性”。从产生根源 染、甘肃舟曲特大洪水泥石流等,也都使相应地看,脆弱性内生于城市建设和发展过程中,渗透 区遭遇严重环境危机而蒙受重大损失 于城市的方方面面,带有典型的结构性和系统性 3去脆弱性—提升城市安全、促进健康特征。它不仅使城市较易遭受危害,更经由城市 城市化的路径探索 密集的人口和产业产生连锁效应与放大效应,带 来巨大的人员伤亡和经济损失。我国正处于快速 如上所述,灾害是致灾因子与脆弱性共同作 城市化时期,人口和产业向城市加速聚集,城市 用的结果,脆弱性是决定灾害性质和强度的基本 规模不断扩大,只有切实转变发展方式,将“去 要素,而城市系统的内部特征(主要指系统缺陷)脆弱性”作为重要方向,从解决城市空间、经济 是其产生脆弱性的主要原因。由于目前人类对诸 社会、环境等系统内部存在的问题入手,最大限 如地震、海啸等自然灾害的规律尚未完全掌握, 度地降低和削减城市自身的脆弱性,有效提高城 也就无法对这些灾害(致灾因子)进行有效控制。因 市防灾减灾能力,才能推动我国城市化健康和可 此,当前提升城市防灾能力、增强城市安全的最 持续发展。 直接和最有效的途径就是努力削减城市的脆弱 性。针对脆弱性产生的根源,从改进和完善城市31加强规划引导,提高物质空间防灾能力 系统着手,采取有效措施,尽可能减少城市各子 从国外经验看,提高物质空间防灾能力是城 系统暴露于灾害的几率和程度,降低系统敏感性,市“去脆弱性”的主要手段之一。如美国加州在 提高城市系统的扰动适应能力、灾害抵御能力、20世纪70年代通过《活断层法》,对在地震危险 o1994-2012ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp:/www.cnki.net

244 工程研究——跨学科视野中的工程, 3(3): 240-248 (2011) 图 3 地震中集体震毁的都江堰市行政管理和公共服务体系 石化公司双苯厂爆炸导致的松花江重大水污染事 件、2007 年太湖蓝藻水危机事件、2008 年杭州地 铁施工大面积塌陷事故、2010 年紫金矿业废水污 染、甘肃舟曲特大洪水泥石流等，也都使相应地 区遭遇严重环境危机而蒙受重大损失。 3 去脆弱性—— 提升城市安全、促进健康 城市化的路径探索 如上所述，灾害是致灾因子与脆弱性共同作 用的结果，脆弱性是决定灾害性质和强度的基本 要素，而城市系统的内部特征(主要指系统缺陷) 是其产生脆弱性的主要原因。由于目前人类对诸 如地震、海啸等自然灾害的规律尚未完全掌握， 也就无法对这些灾害(致灾因子)进行有效控制。因 此，当前提升城市防灾能力、增强城市安全的最 直接和最有效的途径就是努力削减城市的脆弱 性。针对脆弱性产生的根源，从改进和完善城市 系统着手，采取有效措施，尽可能减少城市各子 系统暴露于灾害的几率和程度，降低系统敏感性， 提高城市系统的扰动适应能力、灾害抵御能力、 应急反应能力和自我恢复能力，以达到增强城市 综合防灾能力、减少或避免灾害发生的目标，这 一过程笔者将之定义为“去脆弱性”。从产生根源 看，脆弱性内生于城市建设和发展过程中，渗透 于城市的方方面面，带有典型的结构性和系统性 特征。它不仅使城市较易遭受危害，更经由城市 密集的人口和产业产生连锁效应与放大效应，带 来巨大的人员伤亡和经济损失。我国正处于快速 城市化时期，人口和产业向城市加速聚集，城市 规模不断扩大，只有切实转变发展方式，将“去 脆弱性”作为重要方向，从解决城市空间、经济、 社会、环境等系统内部存在的问题入手，最大限 度地降低和削减城市自身的脆弱性，有效提高城 市防灾减灾能力，才能推动我国城市化健康和可 持续发展。 3.1 加强规划引导，提高物质空间防灾能力 从国外经验看，提高物质空间防灾能力是城 市“去脆弱性”的主要手段之一。如美国加州在 20 世纪 70 年代通过《活断层法》，对在地震危险