《国际经济评论》 台湾地区的农地政策及其对大陆 农地政策改革的借鉴 张孟秋庄谷中陶然 台湾地区的农业发展虽然不同阶段对应着不同的农业政策,但目标都是提升农业 结构,进而促进农业发展,最后提高农民收入。农地制度改革始终是台湾地区农业改 革中因应环境演变的核心议题。大陆家庭承包责任制全面推动初期提升了农业生产效 率,农民平均收入大幅增加,也加速了城市建设发展。但此项制度不利于机械化、专 业化大规模经营,农地破碎化严重,难以实现有效的农地抵押与农地买卖,更不利于 工商资本进入农业。建立土地经营权乃至所有权的流转机制,有效实现农地整理并确 权,推动土地适度规模经营与农田水利基础设施建设,同时全面构建完善农业社会化 服务体系,是农村家庭承包制完善与创新的用力所在 关键词:台湾农地政策平均地权农村家庭承包制土地改革 农业是国家发展的根基,维系着国家安全、百姓生活及生态保护的责任。即 使各国农业产值占GDP比重都随经济增长而大幅降低,但各先进国家仍然相当 重视农业发展,出于政治、经济乃至生态原因不遗余力进行农业保护。 农地则为农业之根基,尤其是农地的利用与产权制度优劣,关系国家的长治 久安。1949年以后很长一段时期,中国大陆地区农地产权安排是农地集体所 有,通过人民公社、生产大队组织集体生产,实现按劳分配模式。自1978年 张孟秋系中国人民大学公共管理学院博士研究生:庄谷中系台湾政治大学地政系博士生:陶然系中 国人民大学经济学院教授 作者感谢国家自然科学基金(NSF71341030:促进农村土地流转、增加农民收入的改革政策与 套措施研究)与中国人民大学科学研究基金(中央高校基本科研业务费专项资金)的资助
《国际经济评论》 台湾地区的农地政策及其对大陆 农地政策改革的借鉴 * 张孟秋 庄谷中 陶 然 张孟秋系中国人民大学公共管理学院博士研究生；庄谷中系台湾政治大学地政系博士生；陶然系中 国人民大学经济学院教授。 * 作者感谢国家自然科学基金（NSF71341030：促进农村土地流转、增加农民收入的改革政策与配 套措施研究）与中国人民大学科学研究基金（中央高校基本科研业务费专项资金）的资助。 台湾地区的农业发展虽然不同阶段对应着不同的农业政策，但目标都是提升农业 结构，进而促进农业发展，最后提高农民收入。农地制度改革始终是台湾地区农业改 革中因应环境演变的核心议题。大陆家庭承包责任制全面推动初期提升了农业生产效 率，农民平均收入大幅增加，也加速了城市建设发展。但此项制度不利于机械化、专 业化大规模经营，农地破碎化严重，难以实现有效的农地抵押与农地买卖，更不利于 工商资本进入农业。建立土地经营权乃至所有权的流转机制，有效实现农地整理并确 权，推动土地适度规模经营与农田水利基础设施建设，同时全面构建完善农业社会化 服务体系，是农村家庭承包制完善与创新的用力所在。 关键词：台湾农地政策 平均地权 农村家庭承包制 土地改革 农业是国家发展的根基，维系着国家安全、百姓生活及生态保护的责任。即 使各国农业产值占GDP比重都随经济增长而大幅降低，但各先进国家仍然相当 重视农业发展，出于政治、经济乃至生态原因不遗余力进行农业保护。 农地则为农业之根基，尤其是农地的利用与产权制度优劣，关系国家的长治 久安。1949 年以后很长一段时期，中国大陆地区农地产权安排是农地集体所 有，通过人民公社、生产大队组织集体生产，实现按劳分配模式。自 1978 年 72
台湾地区的农地政策及其对大陆农地政策改革的借鉴 后,大陆推动了家庭承包责任制改革。这一改革不仅一举解决困扰中国多年的温 饱问题,间接引发乡镇企业的蓬勃发展,更因而推动全国改革开放以及整体社会 的进步。家庭承包责任制虽然成绩举世瞩目,但并不完善;随着社会主义市场经 济体制的全面构建及改革开放的深入,家庭承包责任制的缺陷渐渐显露 从1949年起,海峡对岸的台湾地区则以孙中山平均地权思想为藍本,推行 土地改革,依序实施三七五减租、公地放领及耕者有其田政策。台湾地区的农 业、农村发展成绩斐然,引领台湾于1970-1980年代缔造了经济发展奇迹,更 足堪典范。本文的目标,是基于对台湾地区农地制度与相关农业发展的经验考 察,为大陆正在进行的农地制度改革提供借鉴 台湾地区的农地政策 台湾地区农业发展经历了早期以农业培养工业时期,到现在农业相对其他产 业明显弱势的时期。虽然不同阶段对应着不同的农业政策,但目标都是提升农业 结构,进而促进农业发展,最后提高农民收入。其中,农地制度改革始终是台湾 地区农业改革中因应环境演变的核心议题。 (一)台湾地区农地政策的演变 第一阶段 (1)1950年代的农地政策 台湾1945年后的光复初期,社会景况是“富者田连阡陌,贫者无立锥之 地”。佃农受地主剥削情况较严重。为维持社会安定,政府采取强制手段,从地 权分配着手推动三七五减租、公地放领,及耕者有其田政策。 实施这一政策的背景是二战后百废待举,须积极复原,尤其1949年国民政 府来台,人口激增",更亟须充分供应军糈民食。但农地集中于少数地主,坐收 高额地租,租佃关系失衡。这个阶段改革的目标,是促进农地增加生产、改善农 民生活、有效掌控粮源并稳定粮价,同时以农业培养工业,促进经济发展。 1949年实施的耕地三七五减租政策,规定地主耕地租额不得超过主要作物正 产品全年收获总量的375‰,以保障佃权。1951年办理的公地放领,是由承租公 日本统治时期,1945年的台湾人口约600万人(其中包括在台湾的日本官民约100万人)。日本 战败,遣返的日本人约60万人,而后追随蒋介石到台湾的约有120万人,1949年台湾人口约有700万人 左右。 国际经济评论/2014年/第3期73
[1] 日本统治时期，1945年的台湾人口约600万人（其中包括在台湾的日本官民约100万人）。日本 战败，遣返的日本人约60万人，而后追随蒋介石到台湾的约有120万人，1949年台湾人口约有700万人 左右。 后，大陆推动了家庭承包责任制改革。这一改革不仅一举解决困扰中国多年的温 饱问题，间接引发乡镇企业的蓬勃发展，更因而推动全国改革开放以及整体社会 的进步。家庭承包责任制虽然成绩举世瞩目，但并不完善；随着社会主义市场经 济体制的全面构建及改革开放的深入，家庭承包责任制的缺陷渐渐显露。 从1949年起，海峡对岸的台湾地区则以孙中山平均地权思想为蓝本，推行 土地改革，依序实施三七五减租、公地放领及耕者有其田政策。台湾地区的农 业、农村发展成绩斐然，引领台湾于1970－1980年代缔造了经济发展奇迹，更 足堪典范。本文的目标，是基于对台湾地区农地制度与相关农业发展的经验考 察，为大陆正在进行的农地制度改革提供借鉴。 台湾地区的农地政策 台湾地区农业发展经历了早期以农业培养工业时期，到现在农业相对其他产 业明显弱势的时期。虽然不同阶段对应着不同的农业政策，但目标都是提升农业 结构，进而促进农业发展，最后提高农民收入。其中，农地制度改革始终是台湾 地区农业改革中因应环境演变的核心议题。 （一）台湾地区农地政策的演变 1.第一阶段 （1）1950年代的农地政策 台湾 1945 年后的光复初期，社会景况是“富者田连阡陌，贫者无立锥之 地”。佃农受地主剥削情况较严重。为维持社会安定，政府采取强制手段，从地 权分配着手推动三七五减租、公地放领，及耕者有其田政策。 实施这一政策的背景是二战后百废待举，须积极复原，尤其1949年国民政 府来台，人口激增[1] ，更亟须充分供应军糈民食。但农地集中于少数地主，坐收 高额地租，租佃关系失衡。这个阶段改革的目标，是促进农地增加生产、改善农 民生活、有效掌控粮源并稳定粮价，同时以农业培养工业，促进经济发展。 1949年实施的耕地三七五减租政策，规定地主耕地租额不得超过主要作物正 产品全年收获总量的375‰，以保障佃权。1951年办理的公地放领，是由承租公 国际经济评论/2014 年/第 3 期 台湾地区的农地政策及其对大陆农地政策改革的借鉴 73
张孟秋庄谷中陶然 地的农民依照法令规定承领土地。1953年进一步推动耕者有其田,规定地主保 留中等水田三甲、旱田六甲,地主超额之出租耕地则由政府征收放领给现耕农 民。一连串政策的推行,都是为了扶植自耕农。相关配合的措施,则包括由政府 兴修农田水利设施、健全农业基础设施、农业生产技术改进(品种改良、肥料 农药补助)、田赋征实、随赋征购、肥料换谷凹、实施低粮价政策等。 (2)1960年代开始的农地重划 在农地分配方面,除前述“耕者有其田”政策外,台湾地区农地改革的一个 同样重要的措施,是加强农地基础建设,全面推行农地重划。台湾地区的农地重 划于1958年在台南县大甲地区,及屏东县社皮地区试办成功。1959年的“87水 灾”导致台湾中部地区农田遭受浩劫,土地经界无存,损害巨大。参考1958年 的成功经验,政府决议以重划方式重建农地界址,希望能迅速恢复耕作,标志着 台湾地区大规模农地重划事业的开端 台湾地区大规模办理农地重划的基本原因,是早期农地的界址不明、水利设 施缺乏、农路曲折狭小。这些情况导致农地无法充分发挥耕作功能。农地重划是 发挥土地合理利用、提高单位面积产量的一种最有效的综合性土地改良措施,目 的在于调整耕地型态,将细碎分散的耕地丘块予以合并集中,使之扩大。具体做 法,是在划定重划区后,重新建设水利设施、农路系统,整平农地,并重新构筑 田埂界址,完工后则将剩余土地之产权予以合理交换分合并归还农民。 农地重划后土地之分配原则是依各宗地面积或地价,扣除农水路负担,分 配给原所有人。至于因客观条件(例如原有耕地面积过小),不能依原来之面积 1甲是台湾农民计算田地面积之单位,换算成公制1甲为9699平方公尺,即0.9699公顷。因民政 府统治台湾后,公家文书,如土地所有权状(地契)等,全面采用公制之度量衡,面积单位改为平方公 尺和公顷。但民间在习惯上,一般都使用坪和甲来表示面积,其中坪(1坪等于33057平方公尺)多用 于城市、房屋面积,甲多用于农地和山坡地 田赋征实是民国时期征收田赋的一种方法,由时任福建省经济厅厅长严家淦创制。即按土地征 收实物税。1946年政府颁布《台湾省田赋征收实物及随赋征购稻谷实施办法》,规定田地目赋额每元征 收稻谷1937公斤,而田赋赋额每元则另外征购稻谷12公斤。 「3]“随赋征购”(又名“稻谷征购”),则由政府订定“公价”,通常公价为市价的12~2/3。由于 政府收购价格远低于市价,因此“随赋征购”亦被视为强迫性的隐藏性征税。数据源:财团法人台北粮 食协进会:http://etaiwan.nchu.edu.tw/archive/13#stash.dlKykYpg.dpuf。 肥料换谷政策自1950年开始实施,按照1948年9月《台湾省政府化学肥料配销办法》实行,主 要内容是:农家进行耕作所需的化学肥料,必须由稻谷来交换,不能用现金交易:农民必须以一比一的 重量比率,用谷物与政府交换肥料。农民必须以稻谷向粮食局肥料运销处换取肥料。主要作用除控制农 民、稳定低粮价之外,也可以说是一种隐臧税 地匀农地重划区,关于农路、水路之面积负担,通常以重划区农地10%为原则,由重划区内全体农 土地面积,平均共同负担。 74 Intemational Economic review
地的农民依照法令规定承领土地。1953年进一步推动耕者有其田，规定地主保 留中等水田三甲、旱田六甲[1] ，地主超额之出租耕地则由政府征收放领给现耕农 民。一连串政策的推行，都是为了扶植自耕农。相关配合的措施，则包括由政府 兴修农田水利设施、健全农业基础设施、农业生产技术改进（品种改良、肥料、 农药补助）、田赋征实[2] 、随赋征购[3] 、肥料换谷[4] 、实施低粮价政策等。 （2）1960年代开始的农地重划 在农地分配方面，除前述“耕者有其田”政策外，台湾地区农地改革的一个 同样重要的措施，是加强农地基础建设，全面推行农地重划。台湾地区的农地重 划于1958年在台南县大甲地区，及屏东县社皮地区试办成功。1959年的“87水 灾”导致台湾中部地区农田遭受浩劫，土地经界无存，损害巨大。参考1958年 的成功经验，政府决议以重划方式重建农地界址，希望能迅速恢复耕作，标志着 台湾地区大规模农地重划事业的开端。 台湾地区大规模办理农地重划的基本原因，是早期农地的界址不明、水利设 施缺乏、农路曲折狭小。这些情况导致农地无法充分发挥耕作功能。农地重划是 发挥土地合理利用、提高单位面积产量的一种最有效的综合性土地改良措施，目 的在于调整耕地型态，将细碎分散的耕地丘块予以合并集中，使之扩大。具体做 法，是在划定重划区后，重新建设水利设施、农路系统，整平农地，并重新构筑 田埂界址，完工后则将剩余土地之产权予以合理交换分合并归还农民。 农地重划后土地之分配原则是依各宗地面积或地价，扣除农水路负担[5] ，分 配给原所有人。至于因客观条件（例如原有耕地面积过小），不能依原来之面积 [1] 甲是台湾农民计算田地面积之单位，换算成公制1甲为9699平方公尺，即0.9699公顷。国民政 府统治台湾后，公家文书，如土地所有权状（地契）等，全面采用公制之度量衡，面积单位改为平方公 尺和公顷。但民间在习惯上，一般都使用坪和甲来表示面积，其中坪（1坪等于3.3057平方公尺）多用 于城市、房屋面积，甲多用于农地和山坡地。 [2] 田赋征实是民国时期征收田赋的一种方法，由时任福建省经济厅厅长严家淦创制。即按土地征 收实物税。1946年政府颁布《台湾省田赋征收实物及随赋征购稻谷实施办法》，规定田地目赋额每元征 收稻谷19.37公斤，而田赋赋额每元则另外征购稻谷12公斤。 [3] “随赋征购”（又名“稻谷征购”），则由政府订定“公价”，通常公价为市价的 1/2～2/3。由于 政府收购价格远低于市价，因此“随赋征购”亦被视为强迫性的隐藏性征税。 数据源：财团法人台北粮 食协进会：http://etaiwan.nchu.edu.tw/archive/113#sthash.dIKykYpg.dpuf。 [4] 肥料换谷政策自1950年开始实施，按照1948年9月《台湾省政府化学肥料配销办法》实行，主 要内容是：农家进行耕作所需的化学肥料，必须由稻谷来交换，不能用现金交易；农民必须以一比一的 重量比率，用谷物与政府交换肥料。农民必须以稻谷向粮食局肥料运销处换取肥料。主要作用除控制农 民、稳定低粮价之外，也可以说是一种隐藏税。 [5] 农地重划区，关于农路、水路之面积负担，通常以重划区农地10%为原则，由重划区内全体农 地各依土地面积，平均共同负担。 International Economic Review 张孟秋 庄谷中 陶 然 74
台湾地区的农地政策及其对大陆农地政策改革的借鉴 或地价妥为分配者,得变通补偿其地价。若一人有数笔土地分散于重划区内者 得集中分配为一宗。而重划费用之分担,则依重划后各宗土地价值比例来确定 为有利于大规模耕作,重划后采取以12公顷为一个灌溉单元,不仅便利农 业机械化之推行,且有利于推行农业委托经营、共同经营与合作经营。沿海地区 的农地在重划后则特别设置防风林带以有效改善农业生产环境。由于重划后经界 明确,权利清楚,就消弭了产权纠纷:;重划后丘块扩大又方整,农水路笔直又完 整,有助于农村景观的美化。 自1958年起至2012年,台湾地区之农地重划,共计完成农地重划面积达 39.3375万公顷,占耕地总面积约48%左右。叫台湾已完成农地重划的农地面积 几乎涵盖台湾本岛西半部所有的优良农田范围,为台湾的农业发展奠定了坚实的 基础。台湾农地重划的成功,使台湾地区的农业机械化程度在亚洲仅次于日本, 农村所节省的劳力、资本投入工商业,也造就今日的经济发展成果。 笫二阶段 (1)1980年代的农地政策 随着台湾地区经济起飞,社会结构转型,农业对GD的贡献逐年递减。第一 阶段农地改革虽然解决了农地产权分配问题,大地主被为数众多的自耕农取代 加上传统均子继承制度,结果是农地耕作平均规模逐年下降,农地产权极度细碎 化 为实现规模经济,1970年代台湾接续岀台“扩大农场经营规模政策”,其中 主要是农业机械化与农地重划两项工程。此即第二阶段农地改革,大致在 1983-1986年间推行 此阶段政策的实施,其背景首先是1961年末期农业随工商业发展逐渐萎 缩,农产品贸易顺差转逆差。工商业发展比较收益提升,农田自发性废耕、农转 非严重;其次,第一阶段农地改革将耕地分配予佃农,虽然造就了为数众多的 自耕农,却导致农场经营规模过小,不利于现代化农业经营。 改革的具体做法,是由政府提供扩大农场经营规模地购地贷款,推行共同委 托及合作经营,加速办理农地重划,以及加强推行农业机械化。相关的配合措 门台湾内政部地政司全球信息网:htp/www.land.moi.gov.twlchhtml/hotnews.asp?cid=1003&mid= 2]此阶段因为土地使用管制措施尚未全面实施,农民将农田搭建工厂,从事工商业行为,成为追 求财富的快捷方式。台湾政府出台《限制建地扩展执行办法》进行遏止 国际经济评论/2014年/第3期75
或地价妥为分配者，得变通补偿其地价。若一人有数笔土地分散于重划区内者， 得集中分配为一宗。而重划费用之分担，则依重划后各宗土地价值比例来确定。 为有利于大规模耕作，重划后采取以12公顷为一个灌溉单元，不仅便利农 业机械化之推行，且有利于推行农业委托经营、共同经营与合作经营。沿海地区 的农地在重划后则特别设置防风林带以有效改善农业生产环境。由于重划后经界 明确，权利清楚，就消弭了产权纠纷；重划后丘块扩大又方整，农水路笔直又完 整，有助于农村景观的美化。 自 1958 年起至 2012 年，台湾地区之农地重划，共计完成农地重划面积达 39.3375万公顷，占耕地总面积约48%左右。[1] 台湾已完成农地重划的农地面积， 几乎涵盖台湾本岛西半部所有的优良农田范围，为台湾的农业发展奠定了坚实的 基础。台湾农地重划的成功，使台湾地区的农业机械化程度在亚洲仅次于日本， 农村所节省的劳力、资本投入工商业， 也造就今日的经济发展成果。 2.第二阶段 （1）1980年代的农地政策 随着台湾地区经济起飞，社会结构转型，农业对GDP的贡献逐年递减。第一 阶段农地改革虽然解决了农地产权分配问题，大地主被为数众多的自耕农取代， 加上传统均子继承制度，结果是农地耕作平均规模逐年下降，农地产权极度细碎 化。 为实现规模经济，1970年代台湾接续出台“扩大农场经营规模政策”，其中 主要是农业机械化与农地重划两项工程。此即第二阶段农地改革，大致在 1983－1986年间推行。 此阶段政策的实施，其背景首先是 1961 年末期农业随工商业发展逐渐萎 缩，农产品贸易顺差转逆差。工商业发展比较收益提升，农田自发性废耕、农转 非严重[2] ；其次，第一阶段农地改革将耕地分配予佃农，虽然造就了为数众多的 自耕农，却导致农场经营规模过小，不利于现代化农业经营。 改革的具体做法，是由政府提供扩大农场经营规模地购地贷款，推行共同委 托及合作经营，加速办理农地重划，以及加强推行农业机械化。相关的配合措 [1] 台湾内政部地政司全球信息网：http://www.land.moi.gov.tw/chhtml/hotnews.asp?cid=1003&mcid= 1122. [2] 此阶段因为土地使用管制措施尚未全面实施，农民将农田搭建工厂，从事工商业行为，成为追 求财富的快捷方式。台湾政府出台《限制建地扩展执行办法》进行遏止。 国际经济评论/2014 年/第 3 期 台湾地区的农地政策及其对大陆农地政策改革的借鉴 75
张孟秋庄谷中陶然 施,则是对因耕作面积小而无法实现规模经营的个别农户若已经交由其他农户代 为耕作,仍视为其自耕(也就可以继续享有农民应有的补贴与各项福利,目的是 鼓励放出农地,让有意经营者扩大耕作规模),从而鼓励农民合作经营;奖励家 庭农场一子继承并免课征遗产税;政府提供长期低息贷款来奖励扩大经营规模; 若为扩大经营规模的,则三七五耕地的地主可以将耕地收回自耕。 改革初期,随人口增加与工商服务业发展,都市及工商业用地也加速扩展 结果是农地大量转用于建筑房屋。由于同时期稻米生产也因天灾影响减产,台湾 地区也出台了粮食增产政策,并针对农地被大量转为建筑使用的问题,出台了限 制建设用地扩展的执行办法,开始限制优良农田转用。此外,城市郊区的农业及 绿带土地亦开始加强保护,以阻止都市漫无计划的蛙跃式发展并保存市郊优美的 风景与市民的呼吸空间等。 这一阶段的政策目标,仍然是“农地农有农用”。政策规定农地承购人必须 具备“自耕农资格”,确保优良农田可以掌握在农民手里继续农用。整体而言, 此阶段(尤其是在1995年以前),农地受到严格保护,农地变更使用难度很大。 (2)1990年代前后的“农地释出”政策 在第二阶段农地改革末期,即1990年前后,因应农工争地的社会问题,农 地释出支持工商业发展的议题逐渐浮现。 农地释出政策的出台背景,是工商产业发展对土地需求增加。1987年以后 台湾地区房地产市场交易热络,价格大幅增加,厂商取得土地成本增加,政府公 共建设用地取得成本也随之大幅飙涨。在1995年,政府应势出台了《农地释出 方案》。 农地释出方案的政策目标,是达成“促进国家土地资源之合理分配与有效利 用”、“维护农业生产环境之完整,以确保农业在生产、生活及生态之功能”,及 “符合社会公平原则,达成地利共享”。释出政策主要是在兼顾资源维护与景观意 象的基础上,采取阶段性方式进行总量监控办理。除释出土地要满足经济产业需 要外,更结合生产面、景观面与资源需求面,依循国土永续发展精神,进行土地 开发与资源维护工作。 当时估计农地释出数量之总监控量上限为25万公顷,惟仍将配合社会经济 之变迁,适时检讨修正。这个政策优先释出城市近郊的农地,允许农转非来提供 工商部门发展与公共建设之需求。另外,地利贫瘠、农业区位不佳、不适合耕作 的土地也可释出。具体做法如下:首先,为避免零星变更,须先规划配置并完成 76 Intemational Economic review
施，则是对因耕作面积小而无法实现规模经营的个别农户若已经交由其他农户代 为耕作，仍视为其自耕（也就可以继续享有农民应有的补贴与各项福利，目的是 鼓励放出农地，让有意经营者扩大耕作规模），从而鼓励农民合作经营；奖励家 庭农场一子继承并免课征遗产税；政府提供长期低息贷款来奖励扩大经营规模； 若为扩大经营规模的，则三七五耕地的地主可以将耕地收回自耕。 改革初期，随人口增加与工商服务业发展，都市及工商业用地也加速扩展， 结果是农地大量转用于建筑房屋。由于同时期稻米生产也因天灾影响减产，台湾 地区也出台了粮食增产政策，并针对农地被大量转为建筑使用的问题，出台了限 制建设用地扩展的执行办法，开始限制优良农田转用。此外，城市郊区的农业及 绿带土地亦开始加强保护，以阻止都市漫无计划的蛙跃式发展并保存市郊优美的 风景与市民的呼吸空间等。 这一阶段的政策目标，仍然是“农地农有农用”。政策规定农地承购人必须 具备“自耕农资格”，确保优良农田可以掌握在农民手里继续农用。整体而言， 此阶段（尤其是在1995年以前），农地受到严格保护，农地变更使用难度很大。 （2）1990年代前后的“农地释出”政策 在第二阶段农地改革末期，即1990年前后，因应农工争地的社会问题，农 地释出支持工商业发展的议题逐渐浮现。 农地释出政策的出台背景，是工商产业发展对土地需求增加。1987年以后， 台湾地区房地产市场交易热络，价格大幅增加，厂商取得土地成本增加，政府公 共建设用地取得成本也随之大幅飙涨。在1995年，政府应势出台了《农地释出 方案》。 农地释出方案的政策目标，是达成“促进国家土地资源之合理分配与有效利 用”、“维护农业生产环境之完整，以确保农业在生产、生活及生态之功能”，及 “符合社会公平原则，达成地利共享”。释出政策主要是在兼顾资源维护与景观意 象的基础上，采取阶段性方式进行总量监控办理。除释出土地要满足经济产业需 要外，更结合生产面、景观面与资源需求面，依循国土永续发展精神，进行土地 开发与资源维护工作。 当时估计农地释出数量之总监控量上限为25万公顷，惟仍将配合社会经济 之变迁，适时检讨修正。这个政策优先释出城市近郊的农地，允许农转非来提供 工商部门发展与公共建设之需求。另外，地利贫瘠、农业区位不佳、不适合耕作 的土地也可释出。具体做法如下：首先，为避免零星变更，须先规划配置并完成 International Economic Review 张孟秋 庄谷中 陶 然 76