2015年第4期 社会主义研究 No.4,2015 (总第222期) SOCIALISM STUDIES Serial No 222 论人民代表大会制度的运行机制及其完善 任宝玉 【摘要】人民代表大会制度运行机制是指人民代表大会制度的具体构成要素及其相互联系, 主要包括人民代表大会的组织构成、人大代表产生机制、会议运行机制、监督机制、闭会期间代表 活动机制、代表与群众之间的联系机制、党对人大的领导机制等。人民代表大会制度的本质规定性 决定了其运行机制的选择与具体运用,人民代表大会制度的运行机制是人民代表大会制度功能得 以实现的基础和条件,并影响到人民代表大会制度本质的完善。目前人民代表大会制度的运行机制 还存在一些影响人民代表大会制度功能充分实现和人民代表大会制度优越性充分发挥的问题,因 而需要进一步改进和完善 【关键词】政治制度:运行机制:人民代表大会制度:国家治理现代化 【中图分类号】D622【文献标识码】A【文章编号】1001-4527(2015)04-0009-08 【基金项目】中原经济区“三化”协调发展河南省协同创新中心项目成果:2013年度国家社会科 学基金一般项目“县域维稳运行逻辑与制度化研究”(13BZZ030) 【作者简介】任宝玉(1968—),男,河南汝南人,河南财经政法大学公共管理学院副教授,硕士 生导师,主要从事当代中国政府与政治研究 人民代表大会制度的本质规定性及制度优越性最终要通过一系列的运行机制才能实现,人民代表大会制 度的运行机制制约着人民代表大会制度的发展完善程度及其功能的发挥。坚持和完善人民代表大会制度,健 全社会主义民主政治,推动国家治理体系和治理能力现代化要求科学认识和进一步改进人民代表大会制度的 运行机制 政治制度及其运行机制的辩证关系 人民代表大会制度是当代中国的根本政治制度,它是由一系列复杂的运行机制构成的。科学地理解人民 代表大会制度与其运行机制的关系,正确推进人民代表大会制度运行机制建设,首先必须从一般意义上认识 政治制度、政治制度运行机制以及两者之间的关系。 在当代中国政治学研究中,政治制度与民主制度、政党制度等概念经常被用来指“在某个特殊领域内 宏观原则和规范的总和,而非单指某个具体的组织或某项特定的原则”,它是“在一定历史条件下形成的规 范化、系统化、定型化的政治关系和政治原则体系”①,是对建立在特定经济关系基础上的政治权力、政治 权利及其关系的根本性和原则性规定。与政治制度对应的英文词是 political system。机制“原指机器的构 造和工作原理,泛指一个工作系统的组织或组成部分之间相互作用的过程和方式”②,其对应的英文词是 m echan is皿。机制一词因其自身的解释力,其在生物学、医学和社会科学等领域也被采用。在政治学研究中, 政治制度的运行机制是指政治制度的具体实现形式,包括政治组织的具体设置、政治组织的活动方式及其制 约因素、政治组织间的关系等的总和 政治制度与其运行机制既相互区别,又密切联系。区分政治制度及其运行机制,正确认识两者的关系对 21994-2015ChinaacAdemicJournalElectronicPublishingHouse.alLrightsreservedhttp://www.cnki.net
9 人民代表大会 制度的本质规定性 及制度优越性最终 要通过一系列的运行机制才能实现，人民代表大会 制 度的运行机制制约着人民代表大会 制度的发展完善程度及其 功能的发挥。坚持和完善人民代表大会 制度，健 全社会主义民主政治，推动国家治理体系和治理能力现代化要求科学认识和进 一步改 进人民代表大会 制度的 运行机制。 一、政治制度及其运行机制的辩证关系 人民代表大会 制度是当代中国的根本政治制度，它是由一系列复杂的运行机制构成的。科学地理 解人民 代表大会 制度与其运行机制的关 系，正确推 进人民代表大会 制度运行机制建 设，首先必须从一般意义上认识 政治制度、政治制度运行机制以及两者之间的关系。 在 当代中国政 治 学 研 究中，政 治 制度与民 主制度、政 党 制度 等 概 念 经常 被 用 来 指“ 在 某 个 特 殊 领域内 宏观 原则和规范的总 和，而非 单指某 个具体的组织 或 某 项特定的原则”，它是“ 在一定 历史 条 件下 形成的规 范化、系统化、定 型化 的政 治关 系和 政 治原则 体系”①，是 对建 立在特 定 经济 关 系 基 础 上的政 治权 力、政 治 权 利及其关 系的根 本性 和原则性 规 定。与政 治 制度 对应的英 文词是 p ol it ic a l system。机制“原指机 器的 构 造 和 工作原 理，泛 指 一 个工作系 统 的 组 织 或 组 成 部 分之 间 相 互作用的 过 程和 方 式 ”②，其 对 应 的 英 文 词 是 mechanism。机制一词因其自身的解释力，其 在生物学、医学和社会科学等领域也被 采用。在政治学研究中， 政治制度的运行机制是指政治制度的具体实现形式，包括政治组织的具体设 置、政治组织的活动方式及其制 约因素、政治组织间的关系等的总和。 政 治 制度与其运行机制既相互区别，又密切联系。区分政 治 制度 及其运行机制，正确认识两者的关 系对 论人民代表大会制度的运行机制及其完善 任宝玉 【摘要】 人民代表大会制度运行机制是指人民代表大会制度的具体构成要素及其相互联系， 主要包括人民代 表大会的组织构成、人大代 表产生机制、会 议运行 机制、监督 机制、闭会期间代 表 活动机制、代 表与群众之间的联系机制、党对人大的领导机制等。人民代 表大会 制度的本质规定性 决定了其运行 机制的选择与具体 运用，人民代 表大会 制度的运行 机制是人民代 表大会 制度功能 得 以实现的基 础和条件，并影响到人民代表大会 制度本质的完善。目前人民代表大会 制度的运行 机制 还 存在一些影响人民代 表大会 制度功能充分实现 和人民代 表大会 制度优 越性充分发挥的问题，因 而需要进一步改进和完善。 【关键词】 政治制度；运行机制；人民代表大会制度；国家治理现代化 【中图分类号】 D622 【文献标识码】 A 【文章编号】 10 01-4527（2 015）04-0 0 09-0 8 【基金项目】 中原经济区“三化”协调发 展河南省协同创新中心项目成果；2 013年度国家社会科 学基金一般项目“县域维稳运行逻辑与制度化研究”（13BZZ030）。 【作者简介】 任宝玉（1968 —），男，河南汝南人，河南财经政法大学公共管理学院副教授，硕士 生导师，主要从事当代中国政府与政治研究。 2015 年第 4 期 社会主义研究 （总第 222 期） SOCIALISM STUDIES No. 4，2015 Serial No. 222
于中国社会主义民主政治实践具有重大意义。政治制度与其运行机制的区别可以概括为五个主要方面 第一,政治制度具有根本性,政治制度的运行机制具有依附性、从属性、具体性。政治制度是对政治生活 中的政治权力和政治权利分配的根本性和原则性规定,它体现着国家制度的性质:政治制度的运行机制作为 政治制度的具体实现形式,它依附于特定的政治制度,政治制度对政治关系的根本性规定决定了其对政治运 行机制的选择和具体运用。 第二,政治制度具有阶级性,政治运行机制具有工具性、技术性、中立性。作为对政治权力和政治权利进 行分配的政治制度,它是一个国家在特定历史阶段的社会经济结构和社会阶级力量对比关系基础上建立起 来的,具有鲜明的阶级性。正如列宁所指出的:“资产阶级国家的形式虽然多种多样,但本质是一样的:所有 这些国家,不管怎样,归根到底一定是资产阶级专政。从资本主义向共产主义过渡,当然不能不产生非常丰富 和多样的政治形式,但本质必然是一样的:都是无产阶级专政。”政治制度的运行机制则具有工具性和技术 性价值,比如,政治选举机制既可以为奴隶主阶级的政治统治服务,也可以为中世纪的教会统治和封建地主 阶级的统治服务,还可以为资产阶级的政治统治服务,当然,它也是无产阶级和广大人民群众当家作主的适当 形式,其工具性和技术性特点明显。就其工具性特点而言,它是中性的,不为某一统治阶级所独占。 第三,政治制度具有民族性,政治运行机制具有超时空性。任何一个国家的政治制度都是在本民族历史 发展过程中形成的,它深受本民族历史文化传统、社会经济发展状况和社会经济结构、社会阶级结构乃至本 国地理环境等因素的影响,具有鲜明的民族特色。比如,同属于资本主义政治体系的英国和美国,两国政治制 度各有特色,英国实行立宪君主制,美国则实行总统共和制。正是因为政治制度的民族性特点,它才不可能被 简单地移植、复制。政治制度的运行机制因其工具性、技术性和中立性特点,决定了它可以超越时空限制,为 不同国家和不同性质的政治制度服务 第四,政治制度具有稳定性,政治运行机制具有灵活性、易变性。政治制度是建立在特定的经济基础之 上的,它反映了特定的社会经济关系和阶级力量对比关系,虽然它也会随着社会经济关系的发展变化而进行 一定调整,但总的来看它具有较强的稳定性。一个国家的阶级关系状况在没有发生质的变化的情况下,其政 治制度是稳定的。比如作为美国政治制度集中反映的美国宪法200多年来仅进行了27处修正,具有高度的稳 定性。而政治制度的运行机制不涉及政治权力和政治权利的分配,只涉及政治权力和政治权利的具体行使 相对更为灵活、多变,特别是随着科学技术的发展和广泛应用,在政治制度基本不变的情况下,政治运行机制 则会发生重要的技术性变革 第五,政治制度具有目的性,政治运行机制具有手段性。政治制度是社会阶级力量对比的产物,是统治 阶级意志和利益的集中体现,统治阶级必然把维护特定的政治制度作为阶级统治的重要目的;而政治运行机 制具有工具性,为了维护特定的政治制度,统治阶级可以选择不同的政治运行机制,运行机制也只有作为政治 制度实施的具体手段才获得实际意义 政治制度与其运行机制存在密切联系,两者互为条件,相互作用。其密切联系体现在以下五个主要方面: 第一,政治制度与其运行机制相互依存、互为条件。政治制度作为政治权力和政治权利分配的规则体系,它必 然要通过一系列具体的运行机制来实现,离开了一定的运行机制,政治制度的存在和发挥作用是不可想象的 同时,政治运行机制也不是孤立存在的,它总是与某种政治制度相联系,它是政治制度的衍生物,是政治制度 的存在形式,离开了特定的政治制度,政治运行机制就成为了不可理解的怪物。第二,政治制度的性质决定 其运行机制的性质。政治制度的性质取决于特定的社会经济关系和阶级关系,具有本质性。政治运行机制依 附于特定的政治制度,政治运行机制的性质取决于它所依附的政治制度的性质。仍然以政治选举机制为例, 在奴隶社会和封建社会,政治选举机制都曾经被奴隶主阶级和封建地主阶级作为实行阶级专政的工具,在 主制度建立之后,在落实人民主权原则的过程中,政治选举机制也被运用,从而使得政治选举机制获得 民主制度的性质。③第三,政治制度的性质决定其运行机制发挥作用的空间。政治运行机制的工具性价值使 其可以服务于不同性质的政治制度,但其作用发挥的程度却取决于其所依附的政治制度的性质。比如资本主 义政治制度的性质决定了其民主的欺骗性,其选举机制成为资产阶级迷惑广大人民群众的手段,而社会主义 政治制度的性质决定了社会主义民主的广泛性和真实性,在社会主义国家,选举机制成为无产阶级和广大人 21994-2015ChinaacAdemicJournalElectronicPublishingHouse.alLrightsreservedhttp://www.cnki.net
10 于中国社会主义民主政治实践 具 有重大意义。政治制度与其运行机制的区别可以概括为五个主要方面。 第一，政治制度具 有根本性，政治制度的运行机制具 有依附性、从属性、具体性。政治制度是 对政治生活 中的政治权力和政治权利分配的根本性和原则性规定，它体现 着国家制度的性 质；政 治制度的运行机制作为 政治制度的具体实现形式，它依附于特定的政治制度，政治制度对政治关 系的根本性规定决定了其对政治运 行机制的选择和具体运用。 第二，政治制度具 有阶 级性，政治运行机制具 有工具性、技术性、中立性。作为对政治权力和政治权利进 行分配的政治制度，它是一个国家在特定历史阶段的社会经济结构和社会阶级力量对比关系基础上建立起 来的，具 有鲜明的阶 级性。正如列宁所指出的：“资产阶 级国家的形式虽然多种多样，但本质是 一样的: 所有 这些国家，不管怎样，归根到底一定是资产阶 级专政。从资本主义向共产主义过渡，当然不能不产生非常丰富 和多样的政治形式，但本质必然是 一样的: 都是无产阶 级专政。”③政治制度的运行机制则具有工具性和技术 性价值，比如，政 治 选举机制既可以为奴 隶主阶 级的政 治 统治服务，也可以为中世 纪的教会 统治和封建 地 主 阶 级的统治服务，还可以为资产阶 级的政治统治服务，当然，它也是无产阶级和广大人民群众当家作主的适当 形式，其工具性和技术性特点明显。就其工具性特点而言，它是中性的，不为某一统治阶 级所 独占。 第三，政 治制度具 有民族性，政 治运行机制具 有超时空性。任何一 个国家的政 治制度都是在本民族 历史 发展过程中形成的，它 深 受本民 族 历史文化传 统、社会 经济发 展状况和社会 经济结 构、社会阶 级结 构乃至本 国地理环境等因素的影响，具 有鲜明的民族特色。比如，同属于资本主义政治体系的英国和美国，两国政治制 度各有特色，英国实行立宪君主制，美国则实行总统共和制。正是因为政治制度的民族性特点，它才不可能被 简单地移植、复制。政 治 制度的运行机制因其工具性、技 术性和中立性特点，决 定了它可以超 越时空限制，为 不同国家和不同性质的政治制度服务。 第四，政 治 制度具 有稳定性，政 治 运行机制具 有灵活性、易变 性。政 治 制度是建 立在特定的经济 基 础之 上的，它反映了特定的社会 经济关 系和阶 级力量对比关 系，虽然它也会随着社会 经济关 系的发展 变化而进行 一定调整，但 总的来 看它具 有 较 强的稳定性。一 个国家的阶 级 关 系状况在 没有发 生 质的变化的情况下，其 政 治 制度是稳定的。比如作为美国政 治 制度集中反映的美国宪法2 0 0多年来仅 进行了2 7处修正，具 有高度的稳 定性。而 政 治 制度的运行机制不涉及政 治权力和政 治权利的分配，只涉及政 治权力和政 治权利的具体 行使， 相对更为灵活、多变，特别是随着科学技术的发展和广泛应用，在政治制度基 本不变的情况下，政治运行机制 则会发生重要的技术性变革。 第五，政 治 制度具 有目的性，政 治 运行机制具 有手段性。政 治 制度是社会阶 级 力量对比的产 物，是 统治 阶 级意志和利益的集中体现，统治阶 级 必然把维护特定的政治制度作为阶 级统治的重要目的；而政治运行机 制具 有工具性，为了维护特定的政治制度，统治阶 级可以选择不同的政治运行机制，运行机制也只有作为政治 制度实施的具体手段才获得实际意义。 政治制度与其运行机制存在密切联系，两者互为条件，相互作用。其密切联系体现在以下五个主要方面： 第一，政治制度与其运行机制相互依存、互为条件。政治制度作为政治权力和政治权利分配的规则体系，它必 然要通过一系列具体的运行机制来实现，离开了一定的运行机制，政治制度的存在和发挥作用是不可想象的； 同时，政治运行机制也不是 孤 立存在的，它总是与某种政治制度相联系，它是政治制度的衍生物，是政治制度 的存在 形式，离开了特定的政 治 制度，政 治 运行机制就 成 为了不 可 理 解的怪 物。第二，政 治 制度的性 质决 定 其运行机制的性 质。政 治制度的性 质取决于 特定的社会 经济关 系和阶 级关 系，具 有本质性。政 治运行机制依 附于特定的政治制度，政治运行机制的性质取决于它所依附的政治制度的性质。仍然以政治选举机制为例， 在 奴 隶 社会 和封建 社会，政 治 选 举机制都曾经被 奴 隶 主阶 级和封建 地 主阶 级作为实 行阶 级专政的工具，在 民主制度建 立之后，在落 实人民主权 原则的过程中，政 治 选举机制也被 运用，从而使得政 治 选举机制获得了 民主制度的性质。④ 第三，政 治 制度的性 质决 定其运行机制发 挥作用的空间。政 治 运行机制的工具性价值使 其可以服务于不同性 质的政 治制度，但其作用发 挥的程度却取决于其所依附的政 治制度的性 质。比如资本主 义政治制度的性 质决 定了其民主的欺骗 性，其选举机制成为资产阶 级 迷惑广大人民群众的手段，而社会主义 政 治制度的性 质决 定了社会主 义民主的广泛性和真实性，在 社会主 义国家，选举机制成为无产阶 级和广大 人
民群众当家作主的有效实现形式。第四,政治运行机制虽不可独立存在,但同一政治运行机制可以服务于不 同性质的政治制度。政治运行机制的工具性、技术性、中立性和手段性等特点,决定了同一运行机制可以为不 同性质的政治制度服务。比如政治选举机制就曾先后被奴隶制度、封建制度、资本主义制度和社会主义制度 所使用。第五,政治运行机制对于它所依附的政治制度具有重要反作用,影响乃至决定着政治制度的目标和 功能的实现。政治运行机制虽然依附于特定的政治制度,其作用的大小也受政治制度性质的规定,但这并不 是说政治运行机制单向受政治制度的规定和制约,它和政治制度是相互作用的。政治运行机制作为政治制度 的实现形式,对政治制度有巨大反作用,它对于政治制度的目标和功能的实现具有重要影响。政治运行机制 如果出现僵化或其他严重缺陷,不但会严重影响政治制度既定功能的实现,甚至会危及到政治制度自身的存 在。前苏联社会主义政治制度的兴衰历程充分证明了政治运行机制对于政治制度的巨大反作用。正是因为如 此,一种新的政治制度建立之后,政治统治阶级还要不断地维护和改进它的运行机制,新生的政治制度才能 得到巩固和发展。 二、人民代表大会制度及其运行机制 人民代表大会制度是指中国各族人民在中国共产党的领导下,依法定期选举产生出席各级人民代表大会 的代表,组成全国人民代表大会和地方各级人民代表大会作为人民行使国家权力的机关,并由各级人民代表 大会按照民主集中制的原则依法组织其他国家机关并监督其他国家机关的工作,依照法定程序行使国家权 力,决定国家政治生活中的重大事项,从而实现对国家和社会管理的一种政治制度。它是中国人民在中国共 产党的领导下经过长期的艰苦探索建立起来的具有鲜明中国特色的国家政权组织形式,是中国人民当家作主 的最高实现形式,它集中反映了我国宪法规定的“中华人民共和国的一切权力属于人民”的根本原则,集中反 映了中国社会主义制度的根本政治原则即坚持中国共产党的领导,集中反映了社会主义国家政权的根本组织 原则即民主集中制原则,成为当代中国的一项根本政治制度 党的十六大报告指出:“发展社会主义民主政治,最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治 国有机统一起来”。“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安 排”。可见,人民代表大会制度体现了当代中国社会主义民主政治的最根本特点,是中国特色社会主义政治 制度优越性的根本所在。人民代表大会制度建立60年来的历史,特别是人民代表大会制度恢复发展30多年 来的历史也充分证明,“人民代表大会制度是符合中国国情和实际、体现社会主义国家性质、保证人民当家作 主、保障实现中华民族伟大复兴的好制度” 人民代表大会制度之所以是当代中国的一项根本政治制度,不仅在于人民代表大会制度的上述性质、特 点和贯穿在人民代表大会制度中的重要原则,还在于它承载的诸多重要政治功能。人民代表大会制度的政 治功能主要包括:人民代表大会制度是实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度载体:是 国家政权合法化和国家机关协调运转的根本制度保障”:是当代中国“实现政治稳定的根本制度保障 “调动社会各方力量共同致力于国家建设事业的根本制度安排”;它在当代中国政治生活中具有“重要的政 治象征功能”,成为当代中国“民主的象征”、“中国各民族团结的象征”、“国家主权完整统一的象征”和“社 会团结的象征”等等。 人民代表大会制度的性质、地位、主要原则和其所承载的政治功能是人民代表大会制度的质的规定性,是 坚持、发展和完善人民代表大会制度的根本依归,也是人民代表大会制度运行机制建设和发展的根本依据 人民代表大会制度作为一项根本政治制度,它是由众多的相互联系的要素构成的,这些相互联系的要素 及其作用方式构成了人民代表大会制度的运行机制,成为人民代表大会制度功能得以实现的基础和条件。人 民代表大会制度的性质、地位、主要原则和其所承载的诸多功能决定了人民代表大会制度运行机制的复杂 性,其主要构成要素包括以下几个方面。 1.人民代表大会制度的组织体系。人民代表大会制度是“以人民代表大会为核心和主要内容的国家政权 组织形式”。人民代表大会是国家权力机关,其组织体系包括全国人民代表大会和地方各级人民代表大会 全国人民代表大会是最高国家权力机关,地方各级人民代表大会是地方各级国家权力机关。地方各级人民代 21994-2015ChinaacAdemicJournalElectronicPublishingHouse.alLrightsreservedhttp://www.cnki.net
11 民群众当家作主的有 效实现 形式。第四，政 治 运行机制虽不 可独立存在，但同一政 治 运行机制可以服务于不 同性质的政治制度。政治运行机制的工具性、技术性、中立性和手段性等特点，决定了同一运行机制可以为不 同性 质的政 治 制度服务。比如政 治 选举机制就曾先 后被 奴 隶制度、封建制度、资本主 义制度和社会主 义制度 所使 用。第五，政 治 运行机制对于它所依附的政 治 制度具 有重 要反作用，影响乃至决 定着政 治 制度的目标和 功能的实现。政 治 运行机制虽然依附于 特定的政 治 制度，其作用的大小也受政 治 制度性 质的规定，但 这并不 是说政治运行机制单向受政治制度的规定和制约，它和政治制度是相互作用的。政 治运行机制作为政 治制度 的实现 形式，对政 治 制度 有巨大 反作用，它对于政 治 制度的目标和功能的实现具 有重 要影响。政 治 运行机制 如果出现僵化 或 其他严重缺陷，不但会严重 影响政治制度既定功能的实现，甚至会 危 及到政治制度自身的存 在。前苏联社会主义政治制度的兴衰历程充分 证明了政治运行机制对于政治制度的巨大反作用。正是因为如 此，一种新的政 治制度建 立之后，政 治统治阶 级 还要不断 地维护和改 进它的运行机制，新生的政 治制度才能 得到巩固和发展。 二、人民代表大会制度及其运行机制 人民代表大会 制度是指中国各族 人民在中国共产党的领导下，依法定期选举产生出席各级 人民代表大会 的代表，组 成全国人民代表大会和地方各级 人民代表大会作为人民行使国家权力的机关，并由各级 人民代表 大会按照民主 集中制的原则依法组织 其他国家机 关 并监 督其他国家机 关 的工作，依 照法定 程 序行 使国家 权 力，决 定国家 政 治生活中的 重大事 项，从而实现 对国家和社会 管 理的一种政 治 制度。它是中国人民在中国共 产党的领导下经 过长期的艰苦探索建 立 起 来的具 有鲜明中国特色的国家 政权 组织形式，是中国人民当家作主 的最高实现形式，它集中反映了我国宪法规定的“中华人民共和国的一切权力属于人民”的根本原则，集中反 映了中国社会主 义制度的根本政 治原则即坚持中国共产党的领导，集中反映了社会主 义国家 政 权的根本组织 原则即民主集中制原则，成为当代中国的一项根本政治制度。 党的十六大报告指出：“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治 国有机统一起来”⑤。“人民代表大会 制度是坚 持 党的领导、人民当家作主、依法治国有机 统一的根本制度安 排”⑥。可见，人民代表大会 制度体现了当代中国社会主 义民主政 治的最根本特点，是中国特色社会主 义政 治 制度优 越性的根 本所在。人民代 表大会 制度 建 立6 0 年来的历史，特 别是人民代 表大会 制度恢 复 发 展 3 0 多 年 来的历史也充分证明，“人民代表大会 制度是符 合中国国情和实际、体现社会主义国家性 质、保证 人民当家作 主、保障实现中华民族伟大复兴的好制度”⑦。 人民代表大会 制度之所以是当代中国的一项根本政 治 制度，不仅在于人民代表大会 制度的上 述性 质、特 点和 贯 穿 在 人民代 表 大会 制度中的 重 要原则，还在于它承 载的 诸 多重 要政 治功 能。人民代 表 大会 制度的政 治功能主要包括：人民代表大会 制度是实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度载体；是 “国家政权合法化和国家机关协调运转的根本制度保障”；是当代中国“实现政治稳定的根本制度保障”；是 “调动社会各方力量共同致力于国家建设事业的根本制度安排”；它 在当代中国政 治生活中具 有“重 要的政 治象征功能”，成为当代中国“民主的象征”、“中国各民族团结的象征”、“国家主权完整统一的象征”和“社 会团结的象征”⑧等等。 人民代表大会制度的性质、地位、主要原则和其所承载的政治功能是人民代表大会制度的质的规定性，是 坚持、发展和完善人民代表大会制度的根本依归，也是人民代表大会制度运行机制建设和发展的根本依据。 人民代表大会 制度作为一项根本政治制度，它是由众多的相互联系的要素构成的，这些相互联系的要素 及其作用方 式 构成了人民代表大会 制度的运行机制，成 为人民代表大会 制度功能得以实现的基础和条 件。人 民代 表 大会 制度的 性 质、地位、主 要原则和 其 所 承 载的 诸 多 功 能 决 定了人 民代 表 大会 制度 运行机制的复 杂 性，其主要构成要素包括以下几个方面。 1.人民代表大会 制度的组织体系。人民代表大会 制度是“以人民代表大会为核心和主 要内容的国家 政 权 组织形式”⑨。人民代表大会是国家权力机关，其组织体系包括全国人民代表大会和地方各级人民代表大会； 全国人民代表大会是 最高国家权力机关，地方各级人民代表大会是 地方各级国家权力机关。地方各级人民代
表大会包括各省、自治区、直辖市人民代表大会,设区的市、自治州人民代表大会,不设区的市、市辖区、县、 自治县人民代表大会,乡、民族乡、镇人民代表大会。县以上各级人民代表大会设立常务委员会作为同级人民 代表大会闭会期间的常设国家权力机关,行使除应当由同级人民代表大会行使的国家权力以外的其他国家权 力:乡、镇人民代表大会不设常务委员会。为使人民代表大会更好行使职权,设区的市、自治州以上各级人民 代表大会可以设立专门委员会或工作委员会及办事机构,如全国人大设有九个专门委员会以及预算工作委员 会、法制工作委员会、代表资格审查委员会等等,此外设有办公厅作为全国人大的办事机构。在县以上各级人 大常委会中还设有委员长会议或主任会议作为本级人大常委会的日常工作机构 2.人民代表大会的代表产生机制。人大代表是人民代表大会的组织细胞,人大代表产生机制是人民代表 大会制度的基础性运行机制。根据选举法的规定,全国人民代表大会代表,省、自治区、直辖市人民代表大 会代表,设区的市和自治州人民代表大会代表通过间接选举的方式产生,即由下一级的人民代表大会选举产 生:不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举产生:香港和澳门 特别行政区的全国人大代表、台湾省的全国人大代表、解放军的人大代表的选举办法另行规定。 3人民代表大会会议运行机制。广义的人民代表大会会议包括各级人民代表大会会议和县以上各级人大 常委会会议。人民代表大会会议是人大代表行使权力的决定性场所,其运行机制对于人民代表大会制度原则 的实现和功能的发挥具有决定性的作用。人民代表大会会议运行机制包括会议的召集与主持、会议的形式 会议的议程、代表在会议期间履职的方式与程序、会议表决办法、会议的会期等 4.人民代表大会监督机制。人民代表大会制度具有重要功能,但如果离开了监督机制的保障,人民代表 大会制度的其他功能就会受到严重影响,甚至会使一系列制度规定形同虚设。人大监督机制主要包括通过听 取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的工作报告监督其工作,通过审査、批准预算和预算执行情况的 报告以及通过听取和审议国民经济和社会发展计划与计划执行情况的报告对政府的工作进行监督,通过检查 法律法规的实施情况、通过询问和质询、通过对特定问题的调查、通过审议和决定罢免案和撤职案等方式监 督相关国家机关及其工作人员的工作 5人民代表大会闭会期间代表活动机制。人大代表通过在闭会期间的履职活动可以了解和掌握相关情 况,为大会期间行使职权做必要准备,闭会期间的代表履职活动还是代表行使监督权以及代表联系原选举 单位、联系人民群众的重要方式。人大代表在闭会期间的活动以集体活动为主,集体活动的形式主要包括视 察、执法检査、专题调研、参加代表小组活动、列席有关会议等,其中参加代表小组活动是代表在闭会期间履 职活动的基本形式。人大代表在闭会期间的履职活动由各级人大常委会组织 6.人民代表大会代表联系群众机制。人大代表是人民群众的代表,保持代表与群众之间的密切联系是人 民代表大会制度的应有之义,因而代表联系群众的机制也是人民代表大会制度运行机制的重要组成部分。代 表联系群众的机制体现在人民代表大会制度运行过程的各个环节,从代表的产生过程到代表在会议期间的 履职活动以及闭会期间的履职活动都要求代表通过一定方式联系人民群众,听取群众的心声,反映群众的意 愿和要求。 7中国共产党对人民代表大会的领导机制。坚持中国共产党的领导是中国社会主义制度的本质特点,是 人民代表大会制度必须坚持的政治原则。党对人大的领导机制主要是指党通过法定程序把党的意志转化为 国家意志,党通过法定程序使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员,以及党通过法定程序使党组 织向各级人大推荐的代表候选人成为正式人大代表等 人民代表大会制度的这些运行机制是相互联系、复杂交织在一起的,它们从不同的方面共同推动人民代 表大会制度的运转,使人民代表大会制度在当代中国政治生活中发挥着重要作用,成为“保障实现中华民族 伟大复兴的好制度 、当前人民代表大会制度运行机制存在的主要问题及其完善 人民代表大会制度建立以来,特别是人民代表大会制度恢复发展以来,通过运行机制的建设和不断改 进,人民代表大会制度的各项功能得到了较好发挥,其制度优越性和强大生命力初步彰显。 21994-2015ChinaacAdemicJournalElectronicPublishingHouse.alLrightsreservedhttp://www.cnki.net
12 表大会包括各省、自治区、直 辖 市人民代表大会，设区的市、自治州人民代表大会，不设区的市、市 辖区、县、 自治县人民代表大会，乡、民族乡、镇人民代表大会。县以上各级 人民代表大会 设 立常务委员会作为同级 人民 代表大会闭会期间的常设国家权力机关，行使除应当由同级人民代表大会行使的国家权力以外的其他国家权 力；乡、镇 人民代表大会不设常务委员会。为使 人民代表大会更 好行使职权，设区的市、自治州以上各级 人民 代表大会可以设 立专门委员会或工作委员会及办 事机构，如全国人大 设有九个 专门委员会以及预算工作委员 会、法制工作委员会、代表资格审查委员会等等，此 外设有办公厅作为全国人大的办事机构。在县以上各级人 大常委会中还设有委员长会 议或主任会 议作为本级人大常委会的日常工作机构。 2 .人民代表大会的代表产生机制。人大代表 是人民代表大会的组织细胞，人大代表产生机制是人民代表 大会 制度的基 础性 运行机制。根 据 选 举 法的规 定，全国人民代 表 大会 代 表，省、自治区、直 辖 市人民代 表 大 会代表，设区的市和自治州人民代表大会代表 通 过间接 选举的方 式 产生，即由下一级的人民代表大会 选举产 生；不设区的市、市 辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接 选举产生；香港和澳门 特别行政区的全国人大代表、台湾省的全国人大代表、解放军的人大代表的选举办法另行规定。 3.人民代表大会会 议 运行机制。广义的人民代表大会会 议包括各级 人民代表大会会 议和县以上各级 人大 常委会会 议。人民代表大会会 议是人大代表行使权力的决定性场所，其运行机制对于人民代表大会 制度原则 的实现和功能的发挥 具 有决定性的作用。人民代表大会会 议 运行机制包括会 议的召集与主持、会 议的形式、 会 议的议程、代表在会 议期间履职的方式与程序、会 议表决办法、会 议的会期等。 4 .人民代 表大会监 督机制。人民代 表大会 制度具 有重 要功能，但 如果离开了监 督机制的保障，人民代 表 大会 制度的其他功能就会受到严重影响，甚至会使一系列制度规定形同虚设。人大 监督机制主要包括通过听 取和审议 人民政 府、人民法院和人民检察院的工作 报告监 督其工作，通 过审查、批准预算和预算执 行 情况的 报告以及 通过听取和审议国民经济和社会发展计划与计划执行 情况的报告对政府的工作进行监督，通过检查 法律 法规的实 施情况、通过询问和质询、通过 对特定问题的调查、通过审议和决定罢免案和撤职案等方式监 督相关国家机关及其工作人员的工作。 5.人 民代 表 大会 闭会 期间代 表活 动 机制。人 大代 表 通 过 在 闭会 期间的履职活 动可以了解和 掌 握相 关情 况，为 大会 期间行 使职 权做 必 要 准 备，闭会 期间的代 表 履职活 动还是 代 表行 使 监 督权以及代 表联 系原 选 举 单位、联系人民群众的重 要方 式。人大代表在闭会 期间的活动以集体 活动为主，集体 活动的形式主 要包括视 察、执 法检查、专题调研、参加代表小组活动、列席有关 会 议等，其中参加代表小组活动是代表在闭会期间履 职活动的基 本形式。人大代表在闭会期间的履职活动由各级人大常委会组织。 6 .人民代表大会代表联系群众机制。人大代表 是人民群众的代表，保 持 代表与群众之间的密切联系是人 民代表大会 制度的应有之义，因而代表联系群众的机制也是人民代表大会 制度运行机制的重要组 成部分。代 表联系群众的机制体 现在 人民代表大会 制度 运行 过 程的各 个 环 节，从代表的产生 过 程 到代表在会 议期间的 履职活动以及闭会期间的履职活动都 要求代表 通 过一定方 式联系人民群众，听取群众的心声，反映群众的意 愿和要求。 7.中国共产 党 对人民代 表大会的领导机制。坚 持中国共产 党的领导是中国社会主 义制度的本质特点，是 人民代表大会 制度 必 须坚 持的政 治原则。党 对人大的领导机制主 要是 指党 通 过 法定程 序 把党的意志转化为 国家意志，党通过法定程序使党组织推荐的人 选成为国家 政权机关的领导人员，以及党通过法定程序使党组 织向各级人大推荐的代表候选人成为正式人大代表等。 人民代表大会 制度的这些运行机制是相互联系、复杂交 织在一起的，它们从不同的方面共同推动人民代 表大会 制度的运转，使 人民代表大会 制度在当代中国政 治生活中发 挥 着重 要 作用，成 为“保障 实现中华民族 伟大复兴的好制度”。 三、当前人民代表大会制度运行机制存在的主要问题及其完善 人民代 表 大会 制度 建 立以来，特 别是 人民代 表 大会 制度恢 复 发 展以来，通 过 运行机制的建 设 和不断 改 进，人民代表大会 制度的各项功能得到了较 好发挥，其制度优越性和强大生命力初步彰显
任何一项制度都不可能是完美的,都存在着不断改进的空间。人民代表大会制度是当代中国的根本政治 制度,但是由于其建立的历史不长,人们对社会主义政治制度建设规律的认识也处在不断探索过程中,人民 代表大会制度运行机制建设也一直在探索中发展完善。目前,人民代表大会制度运行机制在某些方面仍然存 在一些问题,克服这些问题将会使人民代表大会制度的功能和优越性得到更好实现 根据对前述政治制度和其运行机制的关系的分析可知,人民代表大会制度作为当代中国的根本政治制 度,它是中国社会经济结构和社会阶级关系的产物,是当代中国国家性质的体现,这一制度具有鲜明的中国特 色,它不可能被简单地复制和移植。发展社会主义民主政治,必须坚持人民代表大会制度。政治制度的运行 机制具有从属性、工具性、技术性、中立性、灵活性、超时空性等特点,同一运行机制可以服务于不同的政治 制度。西方国家由于现代化起步较早,在现代政治制度的建立和发展过程中形成了一系列富有效率的运行机 制,发展社会主义民主政治,完善人民代表大会制度,可以借鉴西方国家具有工具价值的运行机制 )人民代表大会制度组织体系存在的主要问题及其改进 人民代表大会制度的组织体系目前存在的问题主要表现在三个方面。一是人大常委会组成人员偏少,委 员结构不尽合理,代表性难以反映。我国各级人大代表数量多,代表绝大多数是来自各行各业、各个方面的劳 模、骨干以及党政机关领导干部,这是我国人民代表大会代表构成上的重要特点,这种安排不仅突出了代表 的广泛代表性特点,而且有利于代表联系人民群众,有利于代表宣传贯彻人民代表大会的决议决定,因此这 特点也是人民代表大会代表构成上的一个优势。但另一方面,由于代表人数多和代表兼职,不能经常开会, 每次会期也很短,不利于人民代表大会行使国家权力。为了弥补这一不足,县以上各级人民代表大会设置了常 务委员会作为同级人民代表大会常设的国家权力机关,各级人大常委会在人民代表大会制度运行过程中发 挥着重要作用。这是我国人民代表大会制度不同于西方国家议会制度的重要特色。人大常委会的地位和重要 作用要求人大常委会委员的构成也应当有广泛的代表性,且委员知识结构、年龄结构应当适应人大常委会履 职的需要。但目前由于人大常委会委员数量太少,代表性难以体现,而且委员年龄偏大、来源上主要为党政机 关原领导干部,缺乏履职所需专业知识。这种状况势必影响到人大常委会作用的发挥和人民代表大会制度 功能的发挥。与人大常委会的地位与功能相适应,应当考虑适当增加人大常委会委员名额,如全国人大常委 会委员可以考虑增加到300至500人,以使各地区、各阶层、各党派、各界别都有一定数量的名额,并优化其年 龄结构和知识结构,使年富力强和精通法律知识、财经知识、懂得政府运作、具有公共精神的代表进入全国 人大常委会。地方各级人大常委会委员的名额和结构也应作一定调整。二是人大常委会委员兼职情况还较为 普遍,不利于人大常委会充分发挥作用。人大常委会的地位和功能决定了各级人大常委会在人民代表大会闭 会期间承担着繁重的工作任务,但由于各级人大常委会兼职委员所占比例较大,人大常委会的工作受到严重 制约。这种状况如果不改变,人大常委会的工作质量,尤其是立法和监督质量就难以保证。只有实现人大常委 会委员的专职化才能使人大常委会委员构成与人大常委会的地位和功能相适应。三是人大专门委员会设置 偏少,导致其工作任务繁重,一定程度上影响到人民代表大会制度功能的发挥。专门委员会主要是人民代表 大会常设的专业性工作机构,服务于人民代表大会及其常委会的立法和监督工作,其设置及职能类似于西方 国家议会的常设委员会。目前,全国人民代表大会设有9个专门委员会:根据地方人大和地方政府组织法的规 定,省、自治区、直辖市以及自治州和设区的市的人民代表大会可根据需要设立若干专门委员会,日前多数省 级人民代表大会都设立了专门委员会。与西方国家相比,我国全国人大专门委员会设置少,难以满足全国人大 及其常委会繁重的立法和监督工作需要:地方人大专门委员会设置更少且不规范,有的地方只设1个专门委员 会,难以满足地方人大立法和监督工作的需要。@针对以上问题,根据各级人大及其常委会的立法和监督工作 需要,可以增设若干专门委员会,并把专门委员会的设置扩大到县一级人民代表大会 (二)人民代表大会代表产生机制存在的主要问题及其改进 人大代表产生机制存在的突出问题主要表现在四个方面。一是表现在代表候选人的提名和确定环节。提 出与确定代表候选人是投票选举的基础。在候选人的提出方式上,目前很多地方只重视政党和社会团体的 提名,特别是政党提名的候选人过多,忽视选民和代表联名提名的候选人。政党在提名候选人时,由于过于 强调候选人的代表性和各方面的代表比例,代表的任职能力容易被忽视,所提名的候选人中不少缺乏任职能 21994-2015ChinaacAdemicJournalElectronicPublishingHouse.alLrightsreservedhttp://www.cnki.net
13 任何一项制度都不可能是完美的，都 存在着不断改 进的空间。人民代表大会 制度是当代中国的根本政 治 制度，但 是由于其 建 立的历史不长，人们对 社会主 义 政 治 制度 建 设 规律的认识也处在不断探索过 程中，人民 代表大会 制度运行机制建 设也一直在探索中发展完善。目前，人民代表大会 制度运行机制在 某 些方面仍 然 存 在一些问题，克服 这些问题将会使人民代表大会 制度的功能和优越性得到更好实现。 根 据对 前述 政 治 制度和 其运行机制的关 系的分析 可知，人民代 表 大会 制度作为当代中国的 根 本 政 治 制 度，它是中国社会 经济结构和社会阶 级关系的产物，是当代中国国家性质的体现，这一制度具 有鲜明的中国特 色，它不 可能被简单地 复制和移植。发 展社会主 义民主政 治，必 须 坚 持人民代 表大会 制度。政 治 制度的运行 机制具 有从 属性、工具性、技 术性、中立性、灵活性、超时 空性 等 特点，同一运行机制可以服务于不同的政 治 制度。西方国家由于现代化 起步较早，在现代政 治 制度的建 立和发 展 过程中形成了一系列富 有 效率的运行机 制，发展社会主义民主政治，完善人民代表大会 制度，可以借鉴西方国家具有工具价值的运行机制。 （一）人民代表大会制度组织体系存在的主要问题及其改进 人民代表大会 制度的组织体系目前存在的问题主 要表现在 三个方面。一是人大常委会 组 成 人 员偏少，委 员结构不尽合理，代表 性 难以反映。我国各级人大代表数量多，代表绝大多数是 来自各行各业、各 个方面的劳 模、骨干以及党政 机关领导干 部，这是我国人民代表大会代表构成 上的重 要特点，这种安排不仅突出了代表 的广泛代表 性特点，而且有利于代表联系人民群众，有利于代表 宣传贯 彻人民代表大会的决议决 定，因此 这 一特点也是人民代表大会代表构成上的一个优势。但另一方面，由于代表人数多和代表兼职，不能经常开会， 每次会期也很短，不利于人民代表大会行使国家权力。为了弥补这一不足，县以上各级人民代表大会 设 置了常 务 委员会作为同级 人民代 表大会 常 设的国家 权 力机关，各 级 人大常 委会在 人民代 表大会 制度 运行 过 程中发 挥着重要作用。这是我国人民代表大会 制度不同于西方国家议会 制度的重要特色。人大常委会的地位和重要 作用要求人大常委会委员的构成也应当有广泛的代表 性，且委员知识 结 构、年龄 结 构应当适应 人大常委会履 职的需要。但目前由于人大常委会委员数量太 少，代表 性 难以体现，而且委员年龄偏大、来源上主要为党政机 关 原领导干 部，缺乏履职 所 需专业知识。⑩这种状况势必影响到人大常委会作用的发挥和人民代表大会制度 功能的发 挥。与人大常 委会的地位与功能相适 应，应当考虑 适当增加人大常 委会委员名额，如全国人大常 委 会委员可以考虑 增加到3 0 0至50 0人，以使各地区、各阶层、各党派、各界别都 有一定数量的名额，并 优化其年 龄 结 构和知识 结 构，使年富力强和精 通法律知识、财经知识、懂得政 府 运作、具 有公共精神的代表 进 入全国 人大常委会。地方各级 人大常委会委员的名额和结 构也应作一定调整。二是人大常委会委员兼职情况 还较为 普 遍，不利于人大常委会充分发 挥作用。人大常委会的地位和功能决 定了各级 人大常委会在人民代表大会闭 会期间承担着繁重的工作任务，但由于各级人大常委会兼职委员所占比例较大 11 ，人大常委会的工作受到严重 制约。这种状况如果不改变，人大常委会的工作质量，尤其是立法和监督质量就 难以保证。只有实现人大常委 会委员的专职化 才 能使 人大常 委 会委员构成与人大常 委 会的地位和 功能相适 应。三是人大 专门委员会 设 置 偏少，导 致 其工作任务繁重，一定 程 度 上 影响到人民代 表大会 制度功能的发 挥。专门委员会主要是人民代表 大会 常 设的专业性 工作 机构，服务于人民代表大会及其常委会的立法和监 督工作，其设 置 及职能类似于西方 国家议会的常设委员会。目前，全国人民代表大会 设有9 个 专门委员会；根 据地方人大和地方政 府组织法的规 定，省、自治区、直 辖 市以及自治州和设区的市的人民代表大会可根 据 需要设 立若干 专门委员会，目前多数省 级人民代表大会 都设 立了专门委员会。与西方国家相比，我国全国人大专门委员会 设 置 少，难以满足全国人大 及其常委会繁重的立法和监督工作需要；地方人大专门委员会 设 置 更少且不规范，有的地方只设1个 专门委员 会，难以满足地方人大 立法和监督工作的需要。 12针对以上问题，根据各级人大及其常委会的立法和监督工作 需要，可以增设若干专门委员会，并 把专门委员会的设 置扩大到县一级人民代表大会。 （二）人民代表大会代表产生机制存在的主要问题及其改进 人大代表产生机制存在的突出问题主 要表现在四个方面。一是 表现在代表 候选人的提名和确定环节。提 出与确定代 表 候 选 人 是 投 票选 举的基 础。在候 选 人 的 提 出方 式 上，目前 很 多地方只 重 视 政 党 和 社会团体 的 提名，特 别是 政 党提名的候 选 人 过 多，忽视 选民和代 表联名提名的候 选 人。政 党在 提名候 选 人时，由于 过于 强调候 选人的代表 性和各方面的代表比例，代表的任职能力容易被 忽视，所提名的候 选人中不少 缺乏任职能