第二章政策概述 、教学目的和要求 要学习政策科学,首先要了解政策。本章开始进入对政策的一般界定。通过对政策本身 的阐述,试图使学生对政策有一个系统而全面的了解。学习本章,要了解什么是政策,国内 外政策科学学者对政策的定义及其特点。政策的特征。了解政策产生的一般过程。理解在现 代社会政策的重要性。了解政策的功能,政策分类的重要性及几种常见的分类方法 二、学习内容 第一节什么是政策 政策的字源分析 中国古代没有政策一词,“政”和“策”是分开使用的。“政”通常指政治、政务,其本 义是规范和控制的意思。如《说文解字》注:“政者,正也”;《左传·桓公二年》:“政以正 民”;《周礼·天官》:“建邦之六典,四曰政典,以平邦国,以正百官,以均万民。”政的这 些含义相当于今天说的管理国家事务,治理民众的意思。古代的“策”字是计谋、策划的意 思。《礼记·仲尼燕居》:“策,谋也。”《吕氏春秋·简选》:“策,谋求也。”中国古代典籍中 的“方策”、“对策”“良策”中的策都具有谋略、策划的意思。另外古代还有一些词的意思 比较接近今天所说的“政策”的,一是“策书”。《释名》注:“策书教令于上,所以驱策诸 下也。”相当于今天的政令、文件的意思。二是“策画”。《文选·晋记总论》注:“每与谋策 画,多善。”三是“策略”。《人物志·接识》:“术谋之人,以思谟为度,故能成策略之奇。” 英文中最初也没有“政策”一词,只有“政治”( Politics),源于古希腊语的“ Poiteke”,意为 关于城邦的学问。随着西方政党政治的发展,从 Politics一词逐渐演变出 Policy一词,具有 策略、谋略、权谋等含义。它被用来指称政党或政府为实现特定的任务所采取的行动。日本 明治维新期间,政策( Policy)-词传入日本,日本人从他们所使用的汉字中选择了与 Policy 次含义相近的“政”和“策”加以联用,译为“政策”,以后又传入中国。中国人写文章 公开使用“政策”一词的,一般认为是梁启超,他在1899年写的《戊戌政变记》中说,按 中国之大患在于教育不兴,人才不足,皇上政策首注重于学校教育之中可谓得其本矣。此后, 政策一词就在我国的政治生活中逐渐流行起来。 二、政策的定义 西方学者多从自己原有的理论体系出发,揭示政策的定义。政策科学的创始人拉斯韦尔 把政策定义为“具有目标、价值与策略的大型计划”。它侧重说明政策的构成及其与一般计 划的区别,所谓“大型”是强调对整个社会发展的规划。托马斯·戴伊认为:“政策是政府 选择作为或不作为的行为。”这个定义强调了政策的表现形式,特别提出了“不作为”的形 式,认为未经宣布的或有意不采取行动的态度也是一种政策,从而扩大了政策研究的视野 例如,海湾战争期间,在美国向伊拉克及其占领的科威特发动空袭以后,伊拉克曾多次向以 色列发射“飞毛腿”导弹,企图将以色列拖入海湾战争,以赢得整个阿拉伯世界的支持,但 是以色列内阁作出决定——“暂时不报复”,这个决定就是一个不作为的政策。詹姆斯·安 德森的定义是“政策是一个有目的的活动过程,而这些活动是一个或一批行为者,为处理某 一问题或有关事务而采取的。”卡尔·弗雷德里奇的定义是“政策是在某一特定环境下,个 人、团体或政府有计划的活动过程。提出政策的用意就是利用时机,克服障碍,以完成某个 既定目标或达到某一既定目的。”这两个定义都侧重说明政策是相互联系的活动所构成的一 个过程。戴维·伊斯顿从对政治的系统分析出发,认为“政策是政治系统权威性决定的输出, 是为整个社会所做的权威性价值分配”。这个定义揭示了政策是一种价值分配活动,并具有 强制性的特征
第二章 政策概述 一、教学目的和要求 要学习政策科学，首先要了解政策。本章开始进入对政策的一般界定。通过对政策本身 的阐述，试图使学生对政策有一个系统而全面的了解。学习本章，要了解什么是政策，国内 外政策科学学者对政策的定义及其特点。政策的特征。了解政策产生的一般过程。理解在现 代社会政策的重要性。了解政策的功能，政策分类的重要性及几种常见的分类方法。 二、学习内容 第一节 什么是政策 一、政策的字源分析 中国古代没有政策一词，“政”和“策”是分开使用的。“政”通常指政治、政务，其本 义是规范和控制的意思。如《说文解字》注：“政者，正也”；《左传·桓公二年》：“政以正 民”；《周礼·天官》：“建邦之六典，四曰政典，以平邦国，以正百官，以均万民。”政的这 些含义相当于今天说的管理国家事务，治理民众的意思。古代的“策”字是计谋、策划的意 思。《礼记·仲尼燕居》：“策，谋也。”《吕氏春秋·简选》：“策，谋求也。”中国古代典籍中 的“方策”、“对策”“良策”中的策都具有谋略、策划的意思。另外古代还有一些词的意思 比较接近今天所说的“政策”的，一是“策书”。《释名》注：“策书教令于上，所以驱策诸 下也。”相当于今天的政令、文件的意思。二是“策画”。《文选·晋记总论》注：“每与谋策 画，多善。”三是“策略”。《人物志·接识》：“术谋之人，以思谟为度，故能成策略之奇。” 英文中最初也没有“政策”一词，只有“政治”（Politics）,源于古希腊语的“Poiteke”,意为 关于城邦的学问。随着西方政党政治的发展，从 Politics 一词逐渐演变出 Policy 一词，具有 策略、谋略、权谋等含义。它被用来指称政党或政府为实现特定的任务所采取的行动。日本 明治维新期间，政策（Policy)一词传入日本，日本人从他们所使用的汉字中选择了与 Policy 一次含义相近的“政”和“策”加以联用，译为“政策”，以后又传入中国。中国人写文章 公开使用“政策”一词的，一般认为是梁启超，他在 1899 年写的《戊戌政变记》中说，按 中国之大患在于教育不兴，人才不足，皇上政策首注重于学校教育之中可谓得其本矣。此后， 政策一词就在我国的政治生活中逐渐流行起来。 二、政策的定义 西方学者多从自己原有的理论体系出发，揭示政策的定义。政策科学的创始人拉斯韦尔 把政策定义为“具有目标、价值与策略的大型计划”。它侧重说明政策的构成及其与一般计 划的区别，所谓“大型”是强调对整个社会发展的规划。托马斯·戴伊认为：“政策是政府 选择作为或不作为的行为。”这个定义强调了政策的表现形式，特别提出了“不作为”的形 式，认为未经宣布的或有意不采取行动的态度也是一种政策，从而扩大了政策研究的视野。 例如，海湾战争期间，在美国向伊拉克及其占领的科威特发动空袭以后，伊拉克曾多次向以 色列发射“飞毛腿”导弹，企图将以色列拖入海湾战争，以赢得整个阿拉伯世界的支持，但 是以色列内阁作出决定——“暂时不报复”，这个决定就是一个不作为的政策。詹姆斯·安 德森的定义是“政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是一个或一批行为者，为处理某 一问题或有关事务而采取的。”卡尔·弗雷德里奇的定义是“政策是在某一特定环境下，个 人、团体或政府有计划的活动过程。提出政策的用意就是利用时机，克服障碍，以完成某个 既定目标或达到某一既定目的。”这两个定义都侧重说明政策是相互联系的活动所构成的一 个过程。戴维·伊斯顿从对政治的系统分析出发，认为“政策是政治系统权威性决定的输出， 是为整个社会所做的权威性价值分配”。这个定义揭示了政策是一种价值分配活动，并具有 强制性的特征
我国的政策研究学者都注重以马克思主义为指导,结合中国共产党和中国的政策理论和 实践揭示政策含义,给出的定义大致可以分为三类:一是认为“政策是一个政党或国家在 定时期为实现一定的任务而规定的行动准则。”“政策是阶级或政党为维护自己的利益,以权 威形式规定的在一定时期内指导和规范人们行为的准则。”“政策是政治实体为表达统治阶 级的利益要求,以权威形式规定的在一定时期内人们所遵循的行为规则。”这类定义着重说 明政策是一种行为规范。二是认为“政策是政党或其他社会政治集团为实现一定时期的总任 务而规定的政治行为。”“政策是国家或政党为了实现一定的总目标而确定的行动准则,它表 现为对人们利益进行分配和调节的政治行为和复杂过程。”这类定义着重说明政策是一种政 治行为和由这些行为组成的活动过程。三是认为“政策是人们实现某一目标而确定的行为准 则和谋略。”这类定义把政策主体的行为方面加入了谋略的内容,不局限于行为准则 综合国内外学者的观点,政策定义应具备以下几个基本要素:一是政策主体,如政党 国家、政府、人们、团体、政治实体、组织等:二是政策属性,如行为规范、行为准则、政 治行为、活动过程、权威性的价值分配、大型计划等;三是政策作用范围,如在一定历史时 期内、在某一特定环境下等:四是政策目的,如为表达统治阶级的利益要求,为完成一定的 任务、为达到某一既定目标等。据此,我们将政策定义为:政策是国家机关、政党及其他政 治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定 的行为准则,它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称 三、政策的特征 1.利益倾向 根据政策的定义,政策的主体主要涉及两个层面:一是党和政府:二是社会政治团体 政策的利益倾向是由政策主体本身的本质及特点决定的 首先,任何政党、政府在本质上都是特定阶级的代表,它们所要实现的目标、所期望的 行动必须符合该阶级的利益,因而,政策也势必体现并服务于这种阶级利益。在传统社会中, 尽管王朝更迭,不同王朝颁布、执行了许多看起来互不相同的政策,但在本质上,这些政策 都是相同的,都是为了一个目的,即维护封建统治者的利益,不过是统治阶级采取的不同策 略和措施而已。在现代资本主义社会中,各资产阶级政党和政府标榜自己是民众的代表,是 服务于民众利益的,但其政策掩盖不了维护资产阶级利益的实质。有时,它们为缓和阶级矛 盾、解决社会问题,也制定了一些诸如提高工资待遇、搞妤福利、保持生态环境、防止自然 灾害之类与人民利益和愿望相一致的政策,但有一个前提条件,即不能损害资产阶级的利益, 必须有利于资产阶级的统治。在社会主义国家里,共产党毫不讳言自己的阶级性,党和政府 制定执行政策的出发点就是维护无产阶级和广大劳动人民的根本利益 其次,任何社会政治团体都是为着特定目的、有着特殊利益的人们结合而成的共同体 这种共同体目标一致、行动协调,其制定的政策直接维护其自身利益,为其自身生存和发展 以及推动社会进步创造条件。这种政治团体维护自身利益而不管社会性质如何。西方社会存 在的“绿色和平组织”(在有些国家已发展为“绿党”),以维护生态环境为己任,坚决抵制、 反对各国政府的破坏性行为,。其政策直接指向这一目标。我国的各种政治团体如工会、妇 联等,制定政策也必须考虑本团体成员的共同利益,政策的施行也必须出于维护团体利益的 目的。如工会章程明确规定:工会代表和维护工人阶级利益,维护职工群众的合法权益。 政策主体自身利益的客观存在,决定了政策的制定、实施必然带有明确的利益倾向:服 务于政策主体的利益。 2.目标取向 无论是党的政策、政府的政策,还是社会政治团体的政策,一具共同的特点是,有一个 明确的待实现的目标。政策的目标取向,即制定政策是为达到一定目的、实现一定目标,执 行政策则是要直接促进目标实现,不管政策主体的层次如何,政策目标都包括如下两层含义:
我国的政策研究学者都注重以马克思主义为指导，结合中国共产党和中国的政策理论和 实践揭示政策含义，给出的定义大致可以分为三类：一是认为“政策是一个政党或国家在一 定时期为实现一定的任务而规定的行动准则。”“政策是阶级或政党为维护自己的利益，以权 威形式规定的在一定时期内指导和规范人们行为的准则。”“政策是政治实体为表达统治阶 级的利益要求，以权威形式规定的在一定时期内人们所遵循的行为规则。”这类定义着重说 明政策是一种行为规范。二是认为“政策是政党或其他社会政治集团为实现一定时期的总任 务而规定的政治行为。”“政策是国家或政党为了实现一定的总目标而确定的行动准则，它表 现为对人们利益进行分配和调节的政治行为和复杂过程。”这类定义着重说明政策是一种政 治行为和由这些行为组成的活动过程。三是认为“政策是人们实现某一目标而确定的行为准 则和谋略。”这类定义把政策主体的行为方面加入了谋略的内容，不局限于行为准则。 综合国内外学者的观点，政策定义应具备以下几个基本要素：一是政策主体，如政党、 国家、政府、人们、团体、政治实体、组织等；二是政策属性，如行为规范、行为准则、政 治行为、活动过程、权威性的价值分配、大型计划等；三是政策作用范围，如在一定历史时 期内、在某一特定环境下等；四是政策目的，如为表达统治阶级的利益要求，为完成一定的 任务、为达到某一既定目标等。据此，我们将政策定义为：政策是国家机关、政党及其他政 治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定 的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。 三、政策的特征 1． 利益倾向 根据政策的定义，政策的主体主要涉及两个层面：一是党和政府；二是社会政治团体。 政策的利益倾向是由政策主体本身的本质及特点决定的。 首先，任何政党、政府在本质上都是特定阶级的代表，它们所要实现的目标、所期望的 行动必须符合该阶级的利益，因而，政策也势必体现并服务于这种阶级利益。在传统社会中， 尽管王朝更迭，不同王朝颁布、执行了许多看起来互不相同的政策，但在本质上，这些政策 都是相同的，都是为了一个目的，即维护封建统治者的利益，不过是统治阶级采取的不同策 略和措施而已。在现代资本主义社会中，各资产阶级政党和政府标榜自己是民众的代表，是 服务于民众利益的，但其政策掩盖不了维护资产阶级利益的实质。有时，它们为缓和阶级矛 盾、解决社会问题，也制定了一些诸如提高工资待遇、搞好福利、保持生态环境、防止自然 灾害之类与人民利益和愿望相一致的政策，但有一个前提条件，即不能损害资产阶级的利益， 必须有利于资产阶级的统治。在社会主义国家里，共产党毫不讳言自己的阶级性，党和政府 制定执行政策的出发点就是维护无产阶级和广大劳动人民的根本利益。 其次，任何社会政治团体都是为着特定目的、有着特殊利益的人们结合而成的共同体。 这种共同体目标一致、行动协调，其制定的政策直接维护其自身利益，为其自身生存和发展 以及推动社会进步创造条件。这种政治团体维护自身利益而不管社会性质如何。西方社会存 在的“绿色和平组织”（在有些国家已发展为“绿党”），以维护生态环境为己任，坚决抵制、 反对各国政府的破坏性行为，。其政策直接指向这一目标。我国的各种政治团体如工会、妇 联等，制定政策也必须考虑本团体成员的共同利益，政策的施行也必须出于维护团体利益的 目的。如工会章程明确规定：工会代表和维护工人阶级利益，维护职工群众的合法权益。 政策主体自身利益的客观存在，决定了政策的制定、实施必然带有明确的利益倾向：服 务于政策主体的利益。 2．目标取向 无论是党的政策、政府的政策，还是社会政治团体的政策，一具共同的特点是，有一个 明确的待实现的目标。政策的目标取向，即制定政策是为达到一定目的、实现一定目标，执 行政策则是要直接促进目标实现，不管政策主体的层次如何，政策目标都包括如下两层含义：
第一,任何政策都要实现本阶级、本团体的目标;第二,任何政策都服务于整个社会的发展 取向。我们在强调政策的阶级取向时,不能忽略其社会性的一面,这样才能更好地理解、执 行政策。二战以后,美国实施旨在复兴欧洲的“马歇尔计划”的目标取向很明确,即为了防 止社会主义势力西进,同时也是为了振兴欧洲,平衡世界发展。一个崩溃的、衰败的欧洲是 不利于整个世界发展的。因而,在该计划实施过程中,每一活动、每一环节都从根本上服从 于这两个层次的目标。我国实施“国家扶贫工作计划”是一项宏观战略决策,该政策的目标 取向也很明确:一是改变贫穷地区落后面貌,解决人民温饱问题,促进人民生活状况的根本 改善;二是从全局意义上着眼于中国的社会整体发展。迈向21世纪,实现中等发达国家生 活水平,需要整个社会的整体协调发展,贫困地区、贫困人口的存在,严重地制约了这种发 展,促进发展是更高层次的目标。因而,解决贫困问题是该政策的直接目标 3.权威性 政策的权威性是与政策的合法性紧密联系在一起的。所谓政策的合法性,是指政策对社 会、团体、个人行为的规范和指导,政策必须得到所涉对象的认可、接受,不管是出于自愿 还是被迫:否则,政策就没有约束力,难以取得所期望的效果。政策合法性的取得,或是经 过特定的法律程序,或是依据一套习惯性程序,或是遵照领袖人物的指示。政策的权威性渊 源于政策的合法性,具备合法性的政策就必然具有权威性。政策权威性的取得或是因为政策 符合指导对象的利益而被他们自愿服从,也可能因为指导对象慑于惩罚而被迫接受政策 项政策并不总是符合所有人的利益,有时需要部分对象为了全体的利益作出某种牺牲,付出 巨大代价或努力。这种政策的实施对于那些非自愿作出牺牲的对象而言,就具有了强制性。 政策的强制性往往向一些惩罚性的措施相联系,若缺乏惩罚性措施,有些政策就会失去其权 威性、合法性,无法贯彻执行。例如,对违反我国人口政策而超生者,有些地区在宣传教育 的同时,也采取一些罚款、降级降职等措施。当然,为了维护政策的权威性与合法性而使用 的强制措施是有限度的,如果政策过分损害了大部分人的利益,则可能招致大部分人的抵抵 制而导致政策执行者与受动者之间的紧张关系或冲突。如建国后,在实现对农业的社会主义 改造的政策问题上,急躁冒进,强制实行初级社向高级社的过渡,大搞人民公社化,结果与 客观经济规律相违背,导致生产滑坡,人民利益受到损害,群众与政府之间关系紧緊张。因而 强制性的限度对维护权威性是极端重要的。 4、过程及阶段性 从动态角度来看,政策是由一系列环节阶段构成的并相互作用的活动过程。从广义角度 讲,政策过程可以分为两个阶段:政策制定阶段和后政策制度阶段。政策制定阶段包括:(1) 问题识别;(2)问题议程:(3)方案制定与预评估:(4)方案采纳与合法化等环节:后政策 制定阶段即执行阶段,包括:(1)方案实施;(2)效果评估:(3)调整与变更;(4)政策终 结等环节。在实际政策过程中,往往需要根据执行后的情况对原政策不断进行调整,因而, 政策制定与执行并不是完全分开的。 般来说,制定政策总要针对特定“问题领域”( Issue area)。如果没有出现特定问题, 或这类问题出现了,但未被发觉、认定,则不会有相关政策产生。如没有能源危机,就不会 有能源政策的出台;同样,没有发现人口的增长已严重阻碍着国民经济的发展,乃至对子孙 后代的生存产生不利影响时,就不会制定限制人口增长的政策:在发现与认定问题后,还需 要将该问题列入政策议程,才能制定相关政策。若政策制定者明知工业污染严重地危害人民 的身体健康和正常生活,但为了追求工业的高速发展而置之不理,就不会有防止工业污染的 政策出台:在列入政策议程之后,由有关机构、个人提出各种政策方案以供决策者选择,决 策者根据对各方案的分析、评估,决定采纳某一方案或方案组合,并通过适当程序将其合法 化,即可付诸实行;初步执行后,根据实际后果及变化了的环境、信息,调整以致程度较大 地改变原来政策的内容:最后,有关问题得以解决或不复存在,或者原政策依据实践检验根
第一，任何政策都要实现本阶级、本团体的目标；第二，任何政策都服务于整个社会的发展 取向。我们在强调政策的阶级取向时，不能忽略其社会性的一面，这样才能更好地理解、执 行政策。二战以后，美国实施旨在复兴欧洲的“马歇尔计划”的目标取向很明确，即为了防 止社会主义势力西进，同时也是为了振兴欧洲，平衡世界发展。一个崩溃的、衰败的欧洲是 不利于整个世界发展的。因而，在该计划实施过程中，每一活动、每一环节都从根本上服从 于这两个层次的目标。我国实施“国家扶贫工作计划”是一项宏观战略决策，该政策的目标 取向也很明确：一是改变贫穷地区落后面貌，解决人民温饱问题，促进人民生活状况的根本 改善；二是从全局意义上着眼于中国的社会整体发展。迈向 21 世纪，实现中等发达国家生 活水平，需要整个社会的整体协调发展，贫困地区、贫困人口的存在，严重地制约了这种发 展，促进发展是更高层次的目标。因而，解决贫困问题是该政策的直接目标。 3．权威性 政策的权威性是与政策的合法性紧密联系在一起的。所谓政策的合法性，是指政策对社 会、团体、个人行为的规范和指导，政策必须得到所涉对象的认可、接受，不管是出于自愿 还是被迫；否则，政策就没有约束力，难以取得所期望的效果。政策合法性的取得，或是经 过特定的法律程序，或是依据一套习惯性程序，或是遵照领袖人物的指示。政策的权威性渊 源于政策的合法性，具备合法性的政策就必然具有权威性。政策权威性的取得或是因为政策 符合指导对象的利益而被他们自愿服从，也可能因为指导对象慑于惩罚而被迫接受政策。一 项政策并不总是符合所有人的利益，有时需要部分对象为了全体的利益作出某种牺牲，付出 巨大代价或努力。这种政策的实施对于那些非自愿作出牺牲的对象而言，就具有了强制性。 政策的强制性往往向一些惩罚性的措施相联系，若缺乏惩罚性措施，有些政策就会失去其权 威性、合法性，无法贯彻执行。例如，对违反我国人口政策而超生者，有些地区在宣传教育 的同时，也采取一些罚款、降级降职等措施。当然，为了维护政策的权威性与合法性而使用 的强制措施是有限度的，如果政策过分损害了大部分人的利益，则可能招致大部分人的抵抵 制而导致政策执行者与受动者之间的紧张关系或冲突。如建国后，在实现对农业的社会主义 改造的政策问题上，急躁冒进，强制实行初级社向高级社的过渡，大搞人民公社化，结果与 客观经济规律相违背，导致生产滑坡，人民利益受到损害，群众与政府之间关系紧张。因而， 强制性的限度对维护权威性是极端重要的。 4、过程及阶段性 从动态角度来看，政策是由一系列环节阶段构成的并相互作用的活动过程。从广义角度 讲，政策过程可以分为两个阶段：政策制定阶段和后政策制度阶段。政策制定阶段包括：（1） 问题识别；（2）问题议程；（3）方案制定与预评估；（4）方案采纳与合法化等环节；后政策 制定阶段即执行阶段，包括：（1）方案实施；（2）效果评估；（3）调整与变更；（4）政策终 结等环节。在实际政策过程中，往往需要根据执行后的情况对原政策不断进行调整，因而， 政策制定与执行并不是完全分开的。 一般来说，制定政策总要针对特定“问题领域”（issue area）。如果没有出现特定问题， 或这类问题出现了，但未被发觉、认定，则不会有相关政策产生。如没有能源危机，就不会 有能源政策的出台；同样，没有发现人口的增长已严重阻碍着国民经济的发展，乃至对子孙 后代的生存产生不利影响时，就不会制定限制人口增长的政策；在发现与认定问题后，还需 要将该问题列入政策议程，才能制定相关政策。若政策制定者明知工业污染严重地危害人民 的身体健康和正常生活，但为了追求工业的高速发展而置之不理，就不会有防止工业污染的 政策出台；在列入政策议程之后，由有关机构、个人提出各种政策方案以供决策者选择，决 策者根据对各方案的分析、评估，决定采纳某一方案或方案组合，并通过适当程序将其合法 化，即可付诸实行；初步执行后，根据实际后果及变化了的环境、信息，调整以致程度较大 地改变原来政策的内容；最后，有关问题得以解决或不复存在，或者原政策依据实践检验根
本无助于问题的解决,则停止这一政策的执行,即宣告该政策的终结。这一政策过程被称为 政策的“生命过程”。 五、政策与法律 法律是社会中占统治地位的阶级意志的体现,政策则反映了阶级的利益和意志。从起源 来看,二者都是人类社会发展到一定历史阶段的产物,是随着阶级和国家的出现而产生的社 会政治现象。在本质上,政策与法律都是以获取、巩固权力为核心内容,以促进社会进步与 发展为目标的。联系法律考虑政策,主要是从统治阶级治理国家,促进社会发展角度来讲, 统治阶级的政策与法律在本质上是一致的,巩固统治、促进进步是二者共同的目标。广义的 公共政策包括法律,狭义的公共政策与法律相对。这里主要从后者来谈论这个问题,探讨(狭 义)政策与法律的关系 1.政策指导法律,法律体现政策 政策是制定与执行法律的基本依据,是法律的灵魂。没有政策指导的法律是一种目标不 明确、实际运作不规范的法律。作为政策表现形式的法律要充分体现政策,基本法律要体现 党和国家的基本政策,其他法律也相应体现有关政策,法律是政策的具体化,条文化。“香 港基本法”就体现了党和国家以“一国两制”实现祖国统一的政策。1982年新宪法规定“今 后国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化建设”就体现了国家工作重心转移以后的 总体政策目标。在实际工作中,每一新的立法都比相应的政策前进一步,更为成熟,更为完 善。在有些情况下,没有相应的政策,法律的制定过程也就是政策的形成过程。一般说来, 绝大多数法律的制定都经过政策的实践阶段。法律的实施也必须以政策为指导,法律的稳定 性较大,制定与个性的程序比较复杂,不如政策那样及时、灵活地反映客观形势的变化。因 而,在实施具体法律时,必须因地制宜地参照有关政策精神,进行综合分析处理。如新婚姻 法颁布前一段时间,崟于人口增长过快,迫切需要加以控制,我国就制定了晚婚政策,新婚 法颁布后,还仍然推行晚婚政策,从而把依法办事与坚持政策完全统一了起来。 2.政策与法律的差别 首先,二者的制定和执行不同,政策的制定比较宽泛,在阶级社会里,统治阶级和有些 被统治阶级都有自己的政策,制定政策的可以是政治集团、领袖人物等。而法律则不同,它 只是统治阶级的专利,只有掌握政权的统治阶级才能把自己的政策通过国家权力机关制定或 认可为法律。政策的执行者是党和国家的政治组织、群众团体等,而法律的执行则是特定的 执行机关,如司法、立法、执法机关。政策的运作主要是依靠行政权威,运用号召、宣传 教育、解释、动员等方式去贯彻,而法律则依靠国家的强制力如警察、法庭、监狱等作后盾。 其次,二者调适的社会关系范围不同,政策的调整范围要广于法律,它可以渗透到社会各个 领域发挥作用,而法律主是调整是权利和义务的关系,但法律一经确定,其适用的范围较广 泛,法律面前人人平等,没有特殊公民;政策比较适合解决那些暂时的、尚未定型的社会关 系,法律规范则适用调整那些需要严格界定、严肃对待的较稳定的社会关系。政策效力主要 作用于政策针对的具体对象,而法律则具有双向约束功能。 3.政策向法律的转化 政策与法律是辩证统一的关系。法律本身就是政策。在一定条件下,政策可以转化为法 律,以促进政策的完善和执行。政策转变成法律是客观现实的必然要求,社会生活的复杂多 变与发展,要求将具有长期稳定性的政策、对全局具有重大影响的政策、成功和成熟的政策 立为法律,只有这样,才能更好地促进其完善 第二节政策的功能 政策功能就是政策在实施过程中所能发挥的功效和作用,它通过政策的地位、结构和作 用表现出来,政策的功能总是在与某种社会目标的联系中得到判定。一般来说,政策具有制
本无助于问题的解决，则停止这一政策的执行，即宣告该政策的终结。这一政策过程被称为 政策的“生命过程”。 五、政策与法律 法律是社会中占统治地位的阶级意志的体现，政策则反映了阶级的利益和意志。从起源 来看，二者都是人类社会发展到一定历史阶段的产物，是随着阶级和国家的出现而产生的社 会政治现象。在本质上，政策与法律都是以获取、巩固权力为核心内容，以促进社会进步与 发展为目标的。联系法律考虑政策，主要是从统治阶级治理国家，促进社会发展角度来讲， 统治阶级的政策与法律在本质上是一致的，巩固统治、促进进步是二者共同的目标。广义的 公共政策包括法律，狭义的公共政策与法律相对。这里主要从后者来谈论这个问题，探讨（狭 义）政策与法律的关系。 1．政策指导法律，法律体现政策 政策是制定与执行法律的基本依据，是法律的灵魂。没有政策指导的法律是一种目标不 明确、实际运作不规范的法律。作为政策表现形式的法律要充分体现政策，基本法律要体现 党和国家的基本政策，其他法律也相应体现有关政策，法律是政策的具体化，条文化。“香 港基本法”就体现了党和国家以“一国两制”实现祖国统一的政策。1982 年新宪法规定“今 后国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化建设”就体现了国家工作重心转移以后的 总体政策目标。在实际工作中，每一新的立法都比相应的政策前进一步，更为成熟，更为完 善。在有些情况下，没有相应的政策，法律的制定过程也就是政策的形成过程。一般说来， 绝大多数法律的制定都经过政策的实践阶段。法律的实施也必须以政策为指导，法律的稳定 性较大，制定与个性的程序比较复杂，不如政策那样及时、灵活地反映客观形势的变化。因 而，在实施具体法律时，必须因地制宜地参照有关政策精神，进行综合分析处理。如新婚姻 法颁布前一段时间，鉴于人口增长过快，迫切需要加以控制，我国就制定了晚婚政策，新婚 姻法颁布后，还仍然推行晚婚政策，从而把依法办事与坚持政策完全统一了起来。 2．政策与法律的差别 首先，二者的制定和执行不同，政策的制定比较宽泛，在阶级社会里，统治阶级和有些 被统治阶级都有自己的政策，制定政策的可以是政治集团、领袖人物等。而法律则不同，它 只是统治阶级的专利，只有掌握政权的统治阶级才能把自己的政策通过国家权力机关制定或 认可为法律。政策的执行者是党和国家的政治组织、群众团体等，而法律的执行则是特定的 执行机关，如司法、立法、执法机关。政策的运作主要是依靠行政权威，运用号召、宣传、 教育、解释、动员等方式去贯彻，而法律则依靠国家的强制力如警察、法庭、监狱等作后盾。 其次，二者调适的社会关系范围不同，政策的调整范围要广于法律，它可以渗透到社会各个 领域发挥作用，而法律主是调整是权利和义务的关系，但法律一经确定，其适用的范围较广 泛，法律面前人人平等，没有特殊公民；政策比较适合解决那些暂时的、尚未定型的社会关 系，法律规范则适用调整那些需要严格界定、严肃对待的较稳定的社会关系。政策效力主要 作用于政策针对的具体对象，而法律则具有双向约束功能。 3．政策向法律的转化 政策与法律是辩证统一的关系。法律本身就是政策。在一定条件下，政策可以转化为法 律，以促进政策的完善和执行。政策转变成法律是客观现实的必然要求，社会生活的复杂多 变与发展，要求将具有长期稳定性的政策、对全局具有重大影响的政策、成功和成熟的政策 立为法律，只有这样，才能更好地促进其完善。 第二节 政策的功能 政策功能就是政策在实施过程中所能发挥的功效和作用，它通过政策的地位、结构和作 用表现出来，政策的功能总是在与某种社会目标的联系中得到判定。一般来说，政策具有制
约、导向、管理和象征功能, 制约 政策的制约性功能所要达到的目标是制约、禁止政策制定者所不希望的行为发生。政策 作为一种行为规范,必然要规定什么是可以做的,什么是不可以做的。这就是政策的制约的 功能。 制约功能在形式上表现为对特定对象行为的制约:首先是针对敌对阶级的。任何社会 任何阶级政策的一个重要目标,就是维护本阶级的统治,镇压被统治阶级的反抗,严厉禁止 被统治阶级的任何有损于统治阶级的政治、经济利益的行为发生。清兵入关以后,制定了“留 头不留发,留发不留头”的政策,是为了维护统治,迫使汉族臣服,禁止汉族在生活习惯上 超越其规定以外。新中国成立初的土地改革、镇压反革命政策是为了镇压敌对阶级的反抗, 巩固新生的人民政权。其次政策的制约功能还适用于统治阶级内部。“王子犯法,与庶民同 罪”,就是对统治阶级内部成员的制约,强调任何人都不得超越于法律之外。近些年来,为 了惩治贪污腐败,国家制定了一系列的政策措施,这些政策也同样体现了对统治阶级内部成 员的制约 制约功能在内容上表现为一些具体政策如政治政策、经济政策、文化政策的具体制约功 能。二战后美国对日本的军事占领是对日本的制约,禁止日本的军事开支超过GNP的1% 是防止日本再次成为军事大国而对亚太地区及世界的和平与发展构成威胁。我国的计划生育 政策是为了限制生育,以控制人口的过快增长,使人口的增长和经济的发展相一致。 二、导向 政策的导向功能所要达到的目标,是引导整个社会朝着政策制定者所希望的方向发展。 如果说制约功能是一种消极性的功能的话,那么导向的功能就是政策的积极性的功能。政策 制定者根据某一时期的客观实际,提出所要达到的目标,并为实现这一目标具体规定了方针 步骤、条件、措施、方法等,以此统一人们的思想,协调人们的行为,使整个社会朝一个共 同方向发展 政策的导向的功能在内容上表现为以下两点:一是规定目标、确定方向。政策制定者对 某一事物发展的客观过程及其变化趋势进行预测,并且据此提出所要达到的目标,确定人们 努力的方向。我国的文艺政策就体现了这种导向的功能。这个政策强调坚持以马列主义毛泽 东思想和邓小平建设有中国特色的社会主义理论为指导,坚持为人民服务,为社会主义服务 的方向,坚持“百花齐放,百家争鸣”的方针,努力繁荣社会主义文化事业,为我国的文艺 工作者明确了目标和方向。二是用所确立的目标和方向来教育群众、统一人们的思想,协调 人们的行为。任何政策,不仅要告诉人们什么是该做的,什么是不该做的,而且还要使人们 明白,为什么要这样做而不能那样做,怎么样才能做的更好,属于意识形态方面的各种政策 的这种功能尤其明显。中共中央《关于加强社会主义精神文明建设若干重要问题的决议》 强调在物质文明大发展的冋时,必须重视社会主义精神文明建设,坚持两手抓,两手都要硬 在深化改革、建立社会主义市场经济体制的条件下,形成有利于社会主义现代化建设的共同 理想、价值观和道德规范。防止和遏制腐朽思想和丑恶现象的蔓延。这显著的体现了政策的 导向功能。 三、管理 所有的现代国家都是通过政策来进行各项国家和社会管理活动的。所以管理是政策的最 重要最普遍的功能。政策的管理功能主要体现在以下几个方面 1、计划。就是通过政策,对整个国家的活动进行规划和部署,保证国家活动有目的 有秩序的进行。我国每隔一段时间就制定国民经济和社会发展计划(“五年计划”“十年规划 等),计划渗透到社会生活的几乎所有领域。自实行社会主义市场经济以来,计划的因素有 所减少,但计划仍然在我国的社会生活中发挥着重要作用。自三十年代的经济大萧条一来
约、导向、管理和象征功能。 一、制约 政策的制约性功能所要达到的目标是制约、禁止政策制定者所不希望的行为发生。政策 作为一种行为规范，必然要规定什么是可以做的，什么是不可以做的。这就是政策的制约的 功能。 制约功能在形式上表现为对特定对象行为的制约：首先是针对敌对阶级的。任何社会、 任何阶级政策的一个重要目标，就是维护本阶级的统治，镇压被统治阶级的反抗，严厉禁止 被统治阶级的任何有损于统治阶级的政治、经济利益的行为发生。清兵入关以后，制定了“留 头不留发，留发不留头”的政策，是为了维护统治，迫使汉族臣服，禁止汉族在生活习惯上 超越其规定以外。新中国成立初的土地改革、镇压反革命政策是为了镇压敌对阶级的反抗， 巩固新生的人民政权。其次政策的制约功能还适用于统治阶级内部。“王子犯法，与庶民同 罪”，就是对统治阶级内部成员的制约，强调任何人都不得超越于法律之外。近些年来，为 了惩治贪污腐败，国家制定了一系列的政策措施，这些政策也同样体现了对统治阶级内部成 员的制约。 制约功能在内容上表现为一些具体政策如政治政策、经济政策、文化政策的具体制约功 能。二战后美国对日本的军事占领是对日本的制约，禁止日本的军事开支超过 GNP 的 1% 是防止日本再次成为军事大国而对亚太地区及世界的和平与发展构成威胁。我国的计划生育 政策是为了限制生育，以控制人口的过快增长，使人口的增长和经济的发展相一致。 二、导向 政策的导向功能所要达到的目标，是引导整个社会朝着政策制定者所希望的方向发展。 如果说制约功能是一种消极性的功能的话，那么导向的功能就是政策的积极性的功能。政策 制定者根据某一时期的客观实际，提出所要达到的目标，并为实现这一目标具体规定了方针、 步骤、条件、措施、方法等，以此统一人们的思想，协调人们的行为，使整个社会朝一个共 同方向发展。 政策的导向的功能在内容上表现为以下两点：一是规定目标、确定方向。政策制定者对 某一事物发展的客观过程及其变化趋势进行预测，并且据此提出所要达到的目标，确定人们 努力的方向。我国的文艺政策就体现了这种导向的功能。这个政策强调坚持以马列主义毛泽 东思想和邓小平建设有中国特色的社会主义理论为指导，坚持为人民服务，为社会主义服务 的方向，坚持“百花齐放，百家争鸣”的方针，努力繁荣社会主义文化事业，为我国的文艺 工作者明确了目标和方向。二是用所确立的目标和方向来教育群众、统一人们的思想，协调 人们的行为。任何政策，不仅要告诉人们什么是该做的，什么是不该做的，而且还要使人们 明白，为什么要这样做而不能那样做，怎么样才能做的更好，属于意识形态方面的各种政策 的这种功能尤其明显。中共中央《关于加强社会主义精神文明建设若干重要问题的决议》， 强调在物质文明大发展的同时，必须重视社会主义精神文明建设，坚持两手抓，两手都要硬。 在深化改革、建立社会主义市场经济体制的条件下，形成有利于社会主义现代化建设的共同 理想、价值观和道德规范。防止和遏制腐朽思想和丑恶现象的蔓延。这显著的体现了政策的 导向功能。 三、管理 所有的现代国家都是通过政策来进行各项国家和社会管理活动的。所以管理是政策的最 重要最普遍的功能。政策的管理功能主要体现在以下几个方面。 1、计划。就是通过政策，对整个国家的活动进行规划和部署，保证国家活动有目的、 有秩序的进行。我国每隔一段时间就制定国民经济和社会发展计划（“五年计划”“十年规划” 等），计划渗透到社会生活的几乎所有领域。自实行社会主义市场经济以来，计划的因素有 所减少，但计划仍然在我国的社会生活中发挥着重要作用。自三十年代的经济大萧条一来