第三章政策环境 教学目的和要求 政策总是受到各种因素的影响,政策因素就是政策环境,本章主要考察政策环境。学习 本章,要了解政策环境的概念与特点,了解主要的政策环境因素社会经济状况、体制或制度 条件、政治文化和国际环境的特点、构成及其对政策的影响。了解政策的工作环境,掌握政 策运行的条件的类型、特点及其形成 内容要点 第一节政策环境 政策环境概述 在现实社会中,无论是一项具体的政策,还是由许多政策组成的政策集合体,都离不开 一定的环境。任何政策都是在一定是环境下形成、运行的。就任意一项具体的政策而言,它 有主体、客体、目标、手段、资源等内在结构要素。这些要素通过政策组织、政策活动有机 结合起来,形成一种政策的内部生态环境,相对于这种内部生态环境,处在政策要素之外的, 构成政策形成和运行条件的则是政策的外部生态环境。 何谓政策环境?美国政策科学家安德森认为,政策行动的要求产生于政策环境,并从 政策环境传到政策系统。与此冋时,政策环境限制和制约着决策者的行动。政策环境包括地 理因素(如自然资源、气候、地形)、人口要素(如人口规模、年龄的分布和地区分布):政 治文化、社会结构和经济体制。我们认为,所谓的政策环境,就是指影响政策产生、存在和 发展的一切因素的总和。从系统论的角度看,凡是影响政策的存在、发展及其变化的因素皆 构成政策环境,包括自然环境和社会环境两大部分。自然环境主要是指一个国家的地理位置、 面积大小、气候条件、山川河流、矿藏资源等,它对一国的内外政策具有影响和制约作用 社会环境主要包括:政治状况、经济社会状况、文化状况、教育状况、法律状况、人口状况、 科技状况、国防状况等等,它对政策起着更直接更重要的影响、制约、甚至决定的作用。 政策环境有如下特点 1、政策环境的多样性与类别性个统 2、环境的稳定性与动态性的统 3、环境的连锁性与定向性的统 4、环境的常规性与突发性的统 在政策环境的诸多因素中,以社会经济状况、体制或制度条件、政治文化和国际环境四 个因素最为重要。下面对这四种因素分别加以讨论。 二、社会经济状况 社会经济状况或发展水平是一国或地区的决策的最重要的依据。政府要想制定出合理的 政策方案,并使它取得预期效果,首要的和根本的一条是从本国或本地的实际情况尤其是社 会经济发展的现实出发:任何超越或落后于社会经济发展水平的政策最终注定是要失败的 社会经济条件对政策的重要性可以从三个方面来看: 首先,社会经济状况是一国或地区的政府政策制定的基本出发点。一个国家或地区的社 会经济条件如何,它处于何种发展阶段上,综合实力如何,这是一国或地区政府的决策必须 首先加以考虑的。 我国在这一点上有着正反两个教训。50年代末到党的十一届三中全会以前的近20年时 间里,我国之所以出了一系列政策失误,如“大跃进”、“人民公社化”、鼓励人口增长、“文 化大革命”以及“以阶级斗争为纲”等,一个很重要的原因,就是没有正确认识这段时期的 国情尤其是社会经济发展的状况,忽视了我国尚处于社会主义初级阶段这一基本事实,脱 离实际,超越社会发展阶段,搞穷过渡、超英赶美、跑步进入共产主义,给国民经济和社会 发展带来了不可弥补的损失。相反,十一届三中全会以后,党和国家之所以能制定并执行
第三章 政策环境 教学目的和要求 政策总是受到各种因素的影响，政策因素就是政策环境，本章主要考察政策环境。学习 本章，要了解政策环境的概念与特点，了解主要的政策环境因素社会经济状况、体制或制度 条件、政治文化和国际环境的特点、构成及其对政策的影响。了解政策的工作环境，掌握政 策运行的条件的类型、特点及其形成。 内容要点 第一节 政策环境 一、政策环境概述 在现实社会中，无论是一项具体的政策，还是由许多政策组成的政策集合体，都离不开 一定的环境。任何政策都是在一定是环境下形成、运行的。就任意一项具体的政策而言，它 有主体、客体、目标、手段、资源等内在结构要素。这些要素通过政策组织、政策活动有机 结合起来，形成一种政策的内部生态环境，相对于这种内部生态环境，处在政策要素之外的， 构成政策形成和运行条件的则是政策的外部生态环境。 何谓政策环境？美国政策科学家安德森认为，政策行动的要求产生于政策环境，并从 政策环境传到政策系统。与此同时，政策环境限制和制约着决策者的行动。政策环境包括地 理因素（如自然资源、气候、地形）、人口要素（如人口规模、年龄的分布和地区分布）；政 治文化、社会结构和经济体制。我们认为，所谓的政策环境，就是指影响政策产生、存在和 发展的一切因素的总和。从系统论的角度看，凡是影响政策的存在、发展及其变化的因素皆 构成政策环境，包括自然环境和社会环境两大部分。自然环境主要是指一个国家的地理位置、 面积大小、气候条件、山川河流、矿藏资源等，它对一国的内外政策具有影响和制约作用。 社会环境主要包括：政治状况、经济社会状况、文化状况、教育状况、法律状况、人口状况、 科技状况、国防状况等等，它对政策起着更直接更重要的影响、制约、甚至决定的作用。 政策环境有如下特点： 1、 政策环境的多样性与类别性个统一 2、环境的稳定性与动态性的统一 3、环境的连锁性与定向性的统一 4、环境的常规性与突发性的统一 在政策环境的诸多因素中，以社会经济状况、体制或制度条件、政治文化和国际环境四 个因素最为重要。下面对这四种因素分别加以讨论。 二、社会经济状况 社会经济状况或发展水平是一国或地区的决策的最重要的依据。政府要想制定出合理的 政策方案，并使它取得预期效果，首要的和根本的一条是从本国或本地的实际情况尤其是社 会经济发展的现实出发；任何超越或落后于社会经济发展水平的政策最终注定是要失败的。 社会经济条件对政策的重要性可以从三个方面来看： 首先，社会经济状况是一国或地区的政府政策制定的基本出发点。一个国家或地区的社 会经济条件如何，它处于何种发展阶段上，综合实力如何，这是一国或地区政府的决策必须 首先加以考虑的。 我国在这一点上有着正反两个教训。50 年代末到党的十一届三中全会以前的近 20 年时 间里，我国之所以出了一系列政策失误，如“大跃进”、“人民公社化”、鼓励人口增长、“文 化大革命”以及“以阶级斗争为纲”等，一个很重要的原因，就是没有正确认识这段时期的 国情尤其是社会经济发展的状况，忽视了我国尚处于`社会主义初级阶段这一基本事实，脱 离实际，超越社会发展阶段，搞穷过渡、超英赶美、跑步进入共产主义，给国民经济和社会 发展带来了不可弥补的损失。相反，十一届三中全会以后，党和国家之所以能制定并执行一
系列正确、合理的政策尤其是实行改革开放和以经济建设为中心的路线、方针和一系列经济 社会政策,在很大程度上是由于以我国国情尤其是社会经济发展状况作出正确的估计,从实 际出发,实事求是地制定各项方针、政策,这些路线、方针和政策极大地促进了我国社会经 济的发展。 其次,经济实力是政策制定和实施的基本物质条件。政策过程作为上层建筑领域里的政 治活动,不仅有其经济的根本动因,而且这一过程本身,一般也必须在与国家或地区的经济 整体发展相一致的前提下,才能获得贯彻实施所需的财力、物力等各种经济资源的充分支持。 也就是说,国家或地区一定的经济实力是政策制定和实施的基本物质条件,它影响着国家的 基本政策倾向和政策实施效率。因此,政策制定必须基于经济实力允许的范围,并在保留 定余地的情况下,对政策过程以经济上的支持,并由此决定了政策的可行性和有效性。否则 如果超越经济实力所及,过多投入财力、物力,出现经济资源中的资本沉积,一旦环境形势 有所变化,便难以向新的政策过渡,或在一定程度上排除了政策替代的机会。 再次,社会物质经济利益的分配调节,是一定历史时期政策体系,特别是大量经济社会 政策得以确定的主要根据。在社会生活各个领域里,人们之间的交往所发生的各种关系中, 经济利益关系是最为基本的关系。由于人们在社会生产生活中,对生产资料占有的差异、所 处的经济地位以及职业、身份、收入、居住区域的不同,首先表现为对经济生活和各种经济 条件需求的不同,由此直接决定了人们在社会经济中经济利益的不同及矛盾的发生,进而引 发和加深了人们在政治、思想、文化生活中其他利益需求的差别和对立。于是,植根于社会 经济关系中的或受其制约的诸多矛盾的存在与解决,便成为大量经济社会政策的启动之源。 所以,社会特定经济状况以及对它的分配与矛盾关系的调节,是一定历史时期政策体系的目 标和大量经济社会政策得以确立的主要依据。 社会经济状况是如何影响政策的呢?美国政策科学家在60、70年代对此进行了广泛的 讨论。戴伊通过对美国50个州的政策输出的研究,得出这样一个结论,即社会经济条件对 政策产出产生重大影响,这种影响超过了政治因素的影响。他认为,经济发展水平(可以用 人均国民收入、城市人口的比例、平均的教育水平和工业中就业人员的比例等各种变数来衡 量)是影响教育、福利、公路、税收及公共调节等政策的最重要的因素。经济发展的影响比 得上政治系统的影响。他发现,政治变数(选民的参与、党派竞争、政党的力量和立法分析) 对政策只有微弱的影响。道森( Dawson)和鲁宾逊( Robinson)的研究再次证明了社会经 济因素对政策的影响比政治因素更大。他们分析了党派竞争和某些经济变数对公共福利政策 的影响,以便确定党派竞争是否对福利政策(尤其是福利方面的开支)有着主要的影响。结 果他们得出结论说,社会一经济环境的因素对该政策的影响比党派竞争的影响更大 三、体制或制度条件 政策总是在一定经济和文化体制或制度下制定和实施的。体制或制度为政策提供外部的 组织环境。政策过程的状况如何,在很大程度上受制于现实体制。在体制与政策之间,一般 说来,体制制约政策并为之服务,同时适应政策的变化。 体制有各种类型,如政治体制、经济体制、文化体制、教育体制、科技体制等,其中尤 以政治体制和经济体制最为重要。政治体制是指以政治权力的运作为核心的政治设置的总 和。它可以细分为领导体制、组织体制、行政管理体制、干部人事体制等。政治体制为决策 过程提供外部政治组织环境,它决定或影响政策过程的特点,在不同的政治体制下,决策过 程的内容和方式是大不相同的,民主政体和独裁政体的决策过程的特点绝然不同,集权的政 治体制和分权的政治体制的决策过程的特点也各不相同;政治体制也直接影响政策的制定的 执行的质量 经济体制是以经济政策为核心内容的政策形成的组织环境,它规定了国家经济政策的基 本倾向和特点。经济政策是在经济体制下形成的,不同经济体制及其管理制度、方法和组
系列正确、合理的政策尤其是实行改革开放和以经济建设为中心的路线、方针和一系列经济 社会政策，在很大程度上是由于以我国国情尤其是社会经济发展状况作出正确的估计，从实 际出发，实事求是地制定各项方针、政策，这些路线、方针和政策极大地促进了我国社会经 济的发展。 其次，经济实力是政策制定和实施的基本物质条件。政策过程作为上层建筑领域里的政 治活动，不仅有其经济的根本动因，而且这一过程本身，一般也必须在与国家或地区的经济 整体发展相一致的前提下，才能获得贯彻实施所需的财力、物力等各种经济资源的充分支持。 也就是说，国家或地区一定的经济实力是政策制定和实施的基本物质条件，它影响着国家的 基本政策倾向和政策实施效率。因此，政策制定必须基于经济实力允许的范围，并在保留一 定余地的情况下，对政策过程以经济上的支持，并由此决定了政策的可行性和有效性。否则， 如果超越经济实力所及，过多投入财力、物力，出现经济资源中的资本沉积，一旦环境形势 有所变化，便难以向新的政策过渡，或在一定程度上排除了政策替代的机会。 再次，社会物质经济利益的分配调节，是一定历史时期政策体系，特别是大量经济社会 政策得以确定的主要根据。在社会生活各个领域里，人们之间的交往所发生的各种关系中， 经济利益关系是最为基本的关系。由于人们在社会生产生活中，对生产资料占有的差异、所 处的经济地位以及职业、身份、收入、居住区域的不同，首先表现为对经济生活和各种经济 条件需求的不同，由此直接决定了人们在社会经济中经济利益的不同及矛盾的发生，进而引 发和加深了人们在政治、思想、文化生活中其他利益需求的差别和对立。于是，植根于社会 经济关系中的或受其制约的诸多矛盾的存在与解决，便成为大量经济社会政策的启动之源。 所以，社会特定经济状况以及对它的分配与矛盾关系的调节，是一定历史时期政策体系的目 标和大量经济社会政策得以确立的主要依据。 社会经济状况是如何影响政策的呢？美国政策科学家在 60、70 年代对此进行了广泛的 讨论。戴伊通过对美国 50 个州的政策输出的研究，得出这样一个结论，即社会经济条件对 政策产出产生重大影响，这种影响超过了政治因素的影响。他认为，经济发展水平（可以用 人均国民收入、城市人口的比例、平均的教育水平和工业中就业人员的比例等各种变数来衡 量）是影响教育、福利、公路、税收及公共调节等政策的最重要的因素。经济发展的影响比 得上政治系统的影响。他发现，政治变数（选民的参与、党派竞争、政党的力量和立法分析） 对政策只有微弱的影响。道森（Dawson）和鲁宾逊（Robinson）的研究再次证明了社会经 济因素对政策的影响比政治因素更大。他们分析了党派竞争和某些经济变数对公共福利政策 的影响，以便确定党派竞争是否对福利政策（尤其是福利方面的开支）有着主要的影响。结 果他们得出结论说，社会—经济环境的因素对该政策的影响比党派竞争的影响更大。 三、体制或制度条件 政策总是在一定经济和文化体制或制度下制定和实施的。体制或制度为政策提供外部的 组织环境。政策过程的状况如何，在很大程度上受制于现实体制。在体制与政策之间，一般 说来，体制制约政策并为之服务，同时适应政策的变化。 体制有各种类型，如政治体制、经济体制、文化体制、教育体制、科技体制等，其中尤 以政治体制和经济体制最为重要。政治体制是指以政治权力的运作为核心的政治设置的总 和。它可以细分为领导体制、组织体制、行政管理体制、干部人事体制等。政治体制为决策 过程提供外部政治组织环境，它决定或影响政策过程的特点，在不同的政治体制下，决策过 程的内容和方式是大不相同的，民主政体和独裁政体的决策过程的特点绝然不同，集权的政 治体制和分权的政治体制的决策过程的特点也各不相同；政治体制也直接影响政策的制定的 执行的质量。 经济体制是以经济政策为核心内容的政策形成的组织环境，它规定了国家经济政策的基 本倾向和特点。经济政策是在经济体制下形成 的，不同经济体制及其管理制度、方法和组
织形式的完善程度,作为组织环境,导致不同特点的经济政策和政策效果。其中,现行经济 体制是制定经济政策的直接的基本依据,对现行经济政策影响最大 具体说来,体制或制度条件对政策系统及其过程的影响主要表现在如下几下方面 首先,体制在政策制定过程中起着十分重要的作用。显然,体制并非对任何政策建议都 能接受。它对于政策形成的制约首先表现在某项政策是否可行:即使具有可行性,并得到确 定,其实现过程也受到体制的制约。如下级制定的政府政策是否可行,受体制的制约的一个 首要因素就是上级政府所赋予的管理权限。 政策的制定机关涉及各个部门、各个层次,它们之间横亘着一条条组织界线,各自所要 解决的问题以及关心的利益不同,使得政策制定过程成为一个复杂的利益、权力划分的过程。 制定政策的机构不仅为整体经济和社会利益服务,它还有着自身系统的利益要求。于是,各 自为政、政出多门便时有发生。各单位内部组织机构之间的关系以及政策在该组织所辖范围 中所处的地位和决策程序的科学化程度等,也是影响政策制定的因素。由此可见,要想改变 政策的制定过程,就要改变政策制定系统内部的机构设置,就是协调各组织之间的利益,调 解在政策问题上发生的冲突。由专家和政府官员制定政策,并与各利益集团进行协商、谈判 和讨价还价,已成为西方国家政策形成过程的主要特征。长期以来,我国形成过程往往是先 由有关的职能部门提出意见,然后由领导决定,其中缺少带有统揽全局的研究和咨询环节, 因而政策失误的可能性较大。实践证明,政策失误不是某一个机构或某一个人的问题,根本 的还是体制问题。 其次,一项政策的决策,往往是在多个方案中选择的,选择的结果和体制密切相关。作 为决策者,必须考虑到政策的执行及其所要达到的预期目标。这就必须考虑到各执行机关与 决策机关的关系及它们的管理权限、部门利益等,即体制制约着政策的选择,体制上容纳的 可能性决定了政策选择的结果。在现行体制下可行的政策往往容易被选择;相反,与现行体 制相抵触的政策往往被搁置 再次,体制的习惯势力的大小和所占优势的程度,影响着人们对各种社会利益和社会问 题的认识和表达以及时性些利益和问题得到正确解决的机会。显然,如果代表旧体制的习惯 势力占优势,由很难推岀改革的新政策。由此可见,政策取向的选择往往正是决定于政策制 定机关各种权力关系的结构情况即体制状况。随着民主机制的加强,政策选择问题上的争执 和分歧将越来越明显,很难制定意见一致的政策,更需要探讨日渐増多的体制对政策选择的 制约因素 体制是影响政策选择结果的主要因素之一。如一些西方国家,对政策起制约作用的因素 有联邦制、议会程序、联邦法院、政府机关制定政策的政治一行政模式。即使政权频繁更迭, 也很难改变行政机构的惰性和过去养成的习惯。一些重大的政策的变革不光是某政党和政府 按照自己的意愿和思想作出的选择,而且必须伴随体制上的变革,才有可能实现。 最后,体制制约着政策的执行。如果政出多门、政策上出现不一致,那么,政策很难得 以真正贯彻。建国以来,党和国家提出许多正确的指导具体工作的方针政策,但由于体制的 原因,不少难以有统一的认识,而使其各到顺利的实施。体制是否具有贯彻执行某一政策的 能力,也直接影响到政策的执行。如70年代的联邦德国同瑞典同样实施一项积极的劳动力 市场政策,瑞典的劳动力管理部门能和雇主、工会以及培训机构建立高效率的联系和协作网, 20多年来一直发挥作用。而在联邦德国,这方面的工作却刚开始,当危机来临时,瑞典劳 动部门为40%的劳动力提供了培训和就业机会:而联邦德国虽有相同的计划,提供的机会 却从未超过劳动力的1.5% 政策方案与执行机构的利益是否协调也在很大程度上影响政策的执行。二者利益一致 时,政策执行机构的积极性就高,政策执行就会很顺利:相反,政策的推行就会受阻,政策 难以落实。如1985年关于科技体制改革的决定中,允许科技人员在完成本职工作和不侵犯
织形式的完善程度，作为组织环境，导致不同特点的经济政策和政策效果。其中，现行经济 体制是制定经济政策的直接的基本依据，对现行经济政策影响最大。 具体说来，体制或制度条件对政策系统及其过程的影响主要表现在如下几下方面： 首先，体制在政策制定过程中起着十分重要的作用。显然，体制并非对任何政策建议都 能接受。它对于政策形成的制约首先表现在某项政策是否可行；即使具有可行性，并得到确 定，其实现过程也受到体制的制约。如下级制定的政府政策是否可行，受体制的制约的一个 首要因素就是上级政府所赋予的管理权限。 政策的制定机关涉及各个部门、各个层次，它们之间横亘着一条条组织界线，各自所要 解决的问题以及关心的利益不同，使得政策制定过程成为一个复杂的利益、权力划分的过程。 制定政策的机构不仅为整体经济和社会利益服务，它还有着自身系统的利益要求。于是，各 自为政、政出多门便时有发生。各单位内部组织机构之间的关系以及政策在该组织所辖范围 中所处的地位和决策程序的科学化程度等，也是影响政策制定的因素。由此可见，要想改变 政策的制定过程，就要改变政策制定系统内部的机构设置，就是协调各组织之间的利益，调 解在政策问题上发生的冲突。由专家和政府官员制定政策，并与各利益集团进行协商、谈判 和讨价还价，已成为西方国家政策形成过程的主要特征。长期以来，我国形成过程往往是先 由有关的职能部门提出意见，然后由领导决定，其中缺少带有统揽全局的研究和咨询环节， 因而政策失误的可能性较大。实践证明，政策失误不是某一个机构或某一个人的问题，根本 的还是体制问题。 其次，一项政策的决策，往往是在多个方案中选择的，选择的结果和体制密切相关。作 为决策者，必须考虑到政策的执行及其所要达到的预期目标。这就必须考虑到各执行机关与 决策机关的关系及它们的管理权限、部门利益等，即体制制约着政策的选择，体制上容纳的 可能性决定了政策选择的结果。在现行体制下可行的政策往往容易被选择；相反，与现行体 制相抵触的政策往往被搁置。 再次，体制的习惯势力的大小和所占优势的程度，影响着人们对各种社会利益和社会问 题的认识和表达以及时性些利益和问题得到正确解决的机会。显然，如果代表旧体制的习惯 势力占优势，由很难推出改革的新政策。由此可见，政策取向的选择往往正是决定于政策制 定机关各种权力关系的结构情况即体制状况。随着民主机制的加强，政策选择问题上的争执 和分歧将越来越明显，很难制定意见一致的政策，更需要探讨日渐增多的体制对政策选择的 制约因素。 体制是影响政策选择结果的主要因素之一。如一些西方国家，对政策起制约作用的因素 有联邦制、议会程序、联邦法院、政府机关制定政策的政治—行政模式。即使政权频繁更迭， 也很难改变行政机构的惰性和过去养成的习惯。一些重大的政策的变革不光是某政党和政府 按照自己的意愿和思想作出的选择，而且必须伴随体制上的变革，才有可能实现。 最后，体制制约着政策的执行。如果政出多门、政策上出现不一致，那么，政策很难得 以真正贯彻。建国以来，党和国家提出许多正确的指导具体工作的方针政策，但由于体制的 原因，不少难以有统一的认识，而使其各到顺利的实施。体制是否具有贯彻执行某一政策的 能力，也直接影响到政策的执行。如 70 年代的联邦德国同瑞典同样实施一项积极的劳动力 市场政策，瑞典的劳动力管理部门能和雇主、工会以及培训机构建立高效率的联系和协作网， 20 多年来一直发挥作用。而在联邦德国，这方面的工作却刚开始，当危机来临时，瑞典劳 动部门为 40%的劳动力提供了培训和就业机会；而联邦德国虽有相同的计划，提供的机会 却从未超过劳动力的 1.5%。 政策方案与执行机构的利益是否协调也在很大程度上影响政策的执行。二者利益一致 时，政策执行机构的积极性就高，政策执行就会很顺利；相反，政策的推行就会受阻，政策 难以落实。如 1985 年关于科技体制改革的决定中，允许科技人员在完成本职工作和不侵犯
本单位技术权益、经济利益的情况下,增加其劳动收入,这是合理的政策。但由于涉及一些 单位的利益,有关人员在执行这些政策时往往采取消极态度。 旧体制还制约着新政策的执行。新的重大政策的执行,必须有与之配套的新体制。如我 国经济领域中的开放政策的执行,必须有开放的经济体制与之相适应。因为一个开放的体制 才能促进我国与世界各国在经济管理、技术、人才等方面进行广泛的交流。相反,若固守过 去那种封闭式的体制,各项对外开放政策则难以畅通地贯彻。如我国制定了一系列吸引外资 的优惠政策,但有些在现行体制中运行得步履维艰,在有的地方甚至根本实施不了 四、政治文化 政治文化的概念是美国学者阿尔蒙德(GA. Almond)在《比较政治体系》(1956)一书 中首次提出的。几十年来众多的政治学者参与这一领域的研究,他们对政治文化概念作出各 种界定。阿尔蒙德认为,每一政治系统都深λ到具体的政治行动和特殊取冋模式中,这种特 殊的取向模式就是该政治系统的政治文化。而从个人的角度考察,政治文化则是个人对于政 治行为及政治评估的主观取向。后来,他在与小鲍威尔合著的《比较政治学:体系、过程和 政策》一书中,把政治文化表述为“一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰和感情”。 《政治学分析词典》将政治文化界定为每一社会内学习和社会传递得来的关于政府和政治行 为模式的聚集,通常包括政治行为的心理因素,如信念、情感及评价取向等。《政策辞典》 则认为,政治文化是指一个民族在政治方面,社会遗传下来的传统和行为特征的总和,包括 人民对政治过程所持的态度、信念和价值观以及由这些观点所产生的行为和制度。政治文化 导源于政治社会化过程,是一个民族的整个历史经验以及人民所受的正式和非正式教育的共 同产物。 尽管学者们对政治文化的界定不同,但是,他们的定义一般包含了如下三个内涵:第 政治文化属于人类政治生活中的主观意识范畴,是仅仅能以符号表示的物质文化,它与政治 系统也是区别开来的;第二,政治文化可定为政治方面的某种主观取向,而且这一主观取向 的集合体和沉淀物是前后相继、相对固定的取向聚集或取向模式;第三,这一聚集的主观取 向目标包括对政治系统各方面的信仰、认识、感情、情绪、评价和态度。 综上所述,我们认为,政治文化是人类政治生活中的主观意识范畴,是人们对有关政治 方面的信仰、理论、感情、情绪、评价和态度等历史和现实的总和 政治文化作为政策环境的重要组成部分,对政策过程产生深刻的影响。可以把渗透、影 响政策过程的政治文化称为政策文化。阿尔蒙德和小鲍威尔在《比较政治学》中就已经把政 治文化划分为体系(系统)文化、过程文化和政策文化三种类型,并把政策文化视为对政策 的倾向模式。下面,我们具体分析政治文化的各个层次一政治意识,政治价值观和政治理想 等一一是如何影响或制约政策过程的 (1)政治意识。政治意识有两种形态,一种是内在的心理形态,一种是外在的文化形 态。政治意识的心理形态是其文化形态的基础和内化,政治意识的文化形态是对其心理形态 的升华和外化。首先,政治心理是一种潜在的社会力量,它通过一定社会实践主体起作用。 人们对政治的态度、情绪、动机等心理态势,直接影响到人们的政治行为。因此,现代社会 政策的制定往往十分重视对社会政治心理的了解和分析。一定的社会政治心理状况是一定的 社会政治经济形势和晴雨表。占主导地位的社会政治心理,诸如社会情绪、社会思潮、公众 的社会舆论等,往往是某种社会变革、政治和经济危机的预兆。这种预兆显示出社会上一定 的阶级或统治集团的政治要求和思想倾向,因而是制定政策的一种重要依据。 其次,文化形态的政治意识对政策过程直接发生影响的是政治理论和政治意识形态。政 策理论是政策的行动指南,政策是在特定的理论指导下作出的,没有理论指导的政策,是没 有政治方向的政策。政策意识形态是一定阶级及其政党对政治现实、政治关系、政治发展的 认识和理解,集中表达了政治主体的根本利益和愿望。贯彻和维护本阶级、本民族的根本利
本单位技术权益、经济利益的情况下，增加其劳动收入，这是合理的政策。但由于涉及一些 单位的利益，有关人员在执行这些政策时往往采取消极态度。 旧体制还制约着新政策的执行。新的重大政策的执行，必须有与之配套的新体制。如我 国经济领域中的开放政策的执行，必须有开放的经济体制与之相适应。因为一个开放的体制 才能促进我国与世界各国在经济管理、技术、人才等方面进行广泛的交流。相反，若固守过 去那种封闭式的体制，各项对外开放政策则难以畅通地贯彻。如我国制定了一系列吸引外资 的优惠政策，但有些在现行体制中运行得步履维艰，在有的地方甚至根本实施不了。 四、政治文化 政治文化的概念是美国学者阿尔蒙德（G.A.Almond）在《比较政治体系》（1956）一书 中首次提出的。几十年来众多的政治学者参与这一领域的研究，他们对政治文化概念作出各 种界定。阿尔蒙德认为，每一政治系统都深入到具体的政治行动和特殊取向模式中，这种特 殊的取向模式就是该政治系统的政治文化。而从个人的角度考察，政治文化则是个人对于政 治行为及政治评估的主观取向。后来，他在与小鲍威尔合著的《比较政治学：体系、过程和 政策》一书中，把政治文化表述为“一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰和感情”。 《政治学分析词典》将政治文化界定为每一社会内学习和社会传递得来的关于政府和政治行 为模式的聚集，通常包括政治行为的心理因素，如信念、情感及评价取向等。《政策辞典》 则认为，政治文化是指一个民族在政治方面，社会遗传下来的传统和行为特征的总和，包括 人民对政治过程所持的态度、信念和价值观以及由这些观点所产生的行为和制度。政治文化 导源于政治社会化过程，是一个民族的整个历史经验以及人民所受的正式和非正式教育的共 同产物。 尽管学者们对政治文化的界定不同，但是，他们的定义一般包含了如下三个内涵：第一， 政治文化属于人类政治生活中的主观意识范畴，是仅仅能以符号表示的物质文化，它与政治 系统也是区别开来的；第二，政治文化可定为政治方面的某种主观取向，而且这一主观取向 的集合体和沉淀物是前后相继、相对固定的取向聚集或取向模式；第三，这一聚集的主观取 向目标包括对政治系统各方面的信仰、认识、感情、情绪、评价和态度。 综上所述，我们认为，政治文化是人类政治生活中的主观意识范畴，是人们对有关政治 方面的信仰、理论、感情、情绪、评价和态度等历史和现实的总和。 政治文化作为政策环境的重要组成部分，对政策过程产生深刻的影响。可以把渗透、影 响政策过程的政治文化称为政策文化。阿尔蒙德和小鲍威尔在《比较政治学》中就已经把政 治文化划分为体系（系统）文化、过程文化和政策文化三种类型，并把政策文化视为对政策 的倾向模式。下面，我们具体分析政治文化的各个层次—政治意识，政治价值观和政治理想 等——是如何影响或制约政策过程的。 （1）政治意识。政治意识有两种形态，一种是内在的心理形态，一种是外在的文化形 态。政治意识的心理形态是其文化形态的基础和内化，政治意识的文化形态是对其心理形态 的升华和外化。首先，政治心理是一种潜在的社会力量，它通过一定社会实践主体起作用。 人们对政治的态度、情绪、动机等心理态势，直接影响到人们的政治行为。因此，现代社会 政策的制定往往十分重视对社会政治心理的了解和分析。一定的社会政治心理状况是一定的 社会政治经济形势和晴雨表。占主导地位的社会政治心理，诸如社会情绪、社会思潮、公众 的社会舆论等，往往是某种社会变革、政治和经济危机的预兆。这种预兆显示出社会上一定 的阶级或统治集团的政治要求和思想倾向，因而是制定政策的一种重要依据。 其次，文化形态的政治意识对政策过程直接发生影响的是政治理论和政治意识形态。政 策理论是政策的行动指南，政策是在特定的理论指导下作出的，没有理论指导的政策，是没 有政治方向的政策。政策意识形态是一定阶级及其政党对政治现实、政治关系、政治发展的 认识和理解，集中表达了政治主体的根本利益和愿望。贯彻和维护本阶级、本民族的根本利
益和愿望,是任何一个阶级及其政党的政治行动的出发点和归宿。因此,反映和表达了阶级 及其政党根本利益和愿望的政治意识形态就成了政策的价值趋向和行动准则 (2)政策价值观。政治价值观是政治意识形态的核心内容,是政治主体对客体存在的 政治价值关系、政治价值物和政治价值创造活动的反映。政治价值观一旦形成,就以相对定 型的观念模式存在,规范和约束政治主体的政治行为,规定政策实践的指向。政治价值观从 不同的方面对政策主体提出了各种标准以影响政策。至于哪一种政治价值观能占主导地位, 成为政策标准,则由政策主体根据决策过程中的政治情势和所在组织的纪律状况决定。政治 价值观对政策的具体影响主要表现在以下三个方面:一的影响政策目标的确定和方案的制 定。在政策过程中,政策主体总要以一定的价值观和价值尺度去认识和衡量政策问题,认识 要解决的政策问题所面临的各种利害关系,从而形成解决问题的价值取向、政策的目标和方 案。由于政治价值观不同,对同一政策问题的解决会形成截然不同的政策方案。二是影响对 政策方案的评价。政策方案的分析和评估,在一定意义上也就是用特定的政治评价标准和价 值尺度对政策方案进行价值分析并作出价值判断:评价标准不同,对方案利弊得失的评价也 就不同。三是影响方案的选择。政策价值观能影响政策主体对政治价值的创造和选择活动 政策主体对某种方案的政治价值属性持肯定态度,就会选择这一方案,反之,则就放弃 (3)政治理想。政治理想是政治主体对政治体系、政治活动和政治发展所寄予的希望 和对未来的设计。政治理想在政治社会化的作用下转化为政治信仰,成为政治社会的定向因 素和精神支柱,从而规定了政策的动机、基本目标、基本方向和指导原则。人们可能将物质 福利、安全、民主、自由作为政治理想来追求。然而,对于理想社会的实现,是福利平等, 还是机会均等却有不同看法,对社会福利的分配方式也产生分歧。例如不同社会对私有财富 和公有财产的观念就不同。 需要指出的是,我们处在社会主义的初级阶段,正在发展社会主义市场经济。因此,文 化必然反映这个特定历史时期物质和精神方面的总体性质特征,其发展方向,必须以弘扬民 族文化的精华、以共产主义的道德观念作为该文化的核心,从而实现文化的更新、进步和发 展。但是任何一种时代文化,总是带有前时代的某些特征,外来的文化也一定会对本文化产 生一些影响。我们当前的政治文化环境,除了健康的主题文化之外,还有前社会遗留下来的 惰性文化因素,也有与发达经济文化一并涌入的外来文化成分 首先,中国的经济文化几千年都是建立在家庭化经济制度之上的,中国的政治文化几千 年都带有家族化的社会政治色彩,由此形成中国几千年的社会精神文化始终以纲常伦理、君 臣父子秩序为主调,标榜忠孝节义,仁义礼智信,于是,等级制度、等级观念、依附心理在 物质和精神方面反映出来。社会管理是家长制的,政策的制定更是一个人说了算,政策的执 行以对上级乃至最高统治者一一皇帝的绝对服从为前提,政策维护和承认一部分人在占有和 统治方面的特权,维护家族化的政治和经济制度 这种属于传统的政治文化现象的残余在今天仍然存在。如“官本位”的结构的存在,潜 意识中的“当家作主”思想,“有权便有一切”的陈腐观念的派生物一“权欲”等等。虽然 为现代文化所唾弃和排斥,但总是在一定程度和一定范围内时有显露。同时因“官本位”和 权欲”思想的影响,一些人的社会地位观念、社会价值观念、奋斗意识等,便蒙上一层病 态的色彩。表现在行为方面,就有以谋求官职地位、权力大小来衡量一个人奋斗的价值的现 象存在。这种行为反映在政策过程中,就会出现谁权力最大、官职最高,谁的政策制定权也 最大:对政策的执行不是先看政策的权威性,而是先看交待这项政策的人的官职和权力的大 小等等不良现象。所有这些,都是民主化、科学化决策的绊脚石,与社会主义政治文化的主 流背道而驰。 其次,外来文化不乏有先进、正确的成分和时代进步的因素;但随之而来的资产阶级意 识形态,对于社会主义政策过程就不免会产生消极影响。对此,我们在社会主义政治文化建
益和愿望，是任何一个阶级及其政党的政治行动的出发点和归宿。因此，反映和表达了阶级 及其政党根本利益和愿望的政治意识形态就成了政策的价值趋向和行动准则。 （2）政策价值观。政治价值观是政治意识形态的核心内容，是政治主体对客体存在的 政治价值关系、政治价值物和政治价值创造活动的反映。政治价值观一旦形成，就以相对定 型的观念模式存在，规范和约束政治主体的政治行为，规定政策实践的指向。政治价值观从 不同的方面对政策主体提出了各种标准以影响政策。至于哪一种政治价值观能占主导地位， 成为政策标准，则由政策主体根据决策过程中的政治情势和所在组织的纪律状况决定。政治 价值观对政策的具体影响主要表现在以下三个方面：一的影响政策目标的确定和方案的制 定。在政策过程中，政策主体总要以一定的价值观和价值尺度去认识和衡量政策问题，认识 要解决的政策问题所面临的各种利害关系，从而形成解决问题的价值取向、政策的目标和方 案。由于政治价值观不同，对同一政策问题的解决会形成截然不同的政策方案。二是影响对 政策方案的评价。政策方案的分析和评估，在一定意义上也就是用特定的政治评价标准和价 值尺度对政策方案进行价值分析并作出价值判断；评价标准不同，对方案利弊得失的评价也 就不同。三是影响方案的选择。政策价值观能影响政策主体对政治价值的创造和选择活动， 政策主体对某种方案的政治价值属性持肯定态度，就会选择这一方案，反之，则就放弃。 （3）政治理想。政治理想是政治主体对政治体系、政治活动和政治发展所寄予的希望 和对未来的设计。政治理想在政治社会化的作用下转化为政治信仰，成为政治社会的定向因 素和精神支柱，从而规定了政策的动机、基本目标、基本方向和指导原则。人们可能将物质 福利、安全、民主、自由作为政治理想来追求。然而，对于理想社会的实现，是福利平等， 还是机会均等却有不同看法，对社会福利的分配方式也产生分歧。例如不同社会对私有财富 和公有财产的观念就不同。 需要指出的是，我们处在社会主义的初级阶段，正在发展社会主义市场经济。因此，文 化必然反映这个特定历史时期物质和精神方面的总体性质特征，其发展方向，必须以弘扬民 族文化的精华、以共产主义的道德观念作为该文化的核心，从而实现文化的更新、进步和发 展。但是任何一种时代文化，总是带有前时代的某些特征，外来的文化也一定会对本文化产 生一些影响。我们当前的政治文化环境，除了健康的主题文化之外，还有前社会遗留下来的 惰性文化因素，也有与发达经济文化一并涌入的外来文化成分。 首先，中国的经济文化几千年都是建立在家庭化经济制度之上的，中国的政治文化几千 年都带有家族化的社会政治色彩，由此形成中国几千年的社会精神文化始终以纲常伦理、君 臣父子秩序为主调，标榜忠孝节义，仁义礼智信，于是，等级制度、等级观念、依附心理在 物质和精神方面反映出来。社会管理是家长制的，政策的制定更是一个人说了算，政策的执 行以对上级乃至最高统治者——皇帝的绝对服从为前提，政策维护和承认一部分人在占有和 统治方面的特权，维护家族化的政治和经济制度。 这种属于传统的政治文化现象的残余在今天仍然存在。如“官本位”的结构的存在，潜 意识中的“当家作主”思想，“有权便有一切”的陈腐观念的派生物—“权欲”等等。虽然 为现代文化所唾弃和排斥，但总是在一定程度和一定范围内时有显露。同时因“官本位”和 “权欲”思想的影响，一些人的社会地位观念、社会价值观念、奋斗意识等，便蒙上一层病 态的色彩。表现在行为方面，就有以谋求官职地位、权力大小来衡量一个人奋斗的价值的现 象存在。这种行为反映在政策过程中，就会出现谁权力最大、官职最高，谁的政策制定权也 最大；对政策的执行不是先看政策的权威性，而是先看交待这项政策的人的官职和权力的大 小等等不良现象。所有这些，都是民主化、科学化决策的绊脚石，与社会主义政治文化的主 流背道而驰。 其次，外来文化不乏有先进、正确的成分和时代进步的因素；但随之而来的资产阶级意 识形态，对于社会主义政策过程就不免会产生消极影响。对此，我们在社会主义政治文化建