第十讲行政责任 学习要求: 1、行政责任的概念、意义和历史发展情况。 2、掌握行政责任确定的原则和条件。 学习重点: 行政责任确定的原则和条件 、行政责任概述 (一)行政责任的概念 依法行政的重要内容之一,便是行政机关既是一个权力主体,同时也是一个 责任主休。行政机关要为自己作出的任何行政行为负责,也就是要承担行政责任。 行政责任是一个意义广泛的概念。 从广义的角度来看,行政责任指行政机关及其公职人员对国家所承担的职责 和义务,即国家法律所规定的应由行政机关及其公职人员所履行的社会责任。因 此,广义的行政责任意指政府的社会责任。从这个意义上说,当政府履行了自己 的社会职责时,我们说政府是有责任的或负责任的 从狭义的角度来看,行政责任指行政机关及其公职人员在代表国家实施行政 管理活动的过程中,因其违法或未履行相应职责和义务时所应承担的否定性的政 治的、行政的以及法律的后果。因此,狭义的行政责任与违法或未履行相应职责 和义务相联系,意味着国家对行政机关及其公职人员违法行为的否定性评价和谴 责。从这个意义上说,当行政机关及其公职人员对其违法行为承担了法律后果时, 我们说政府的责任得到了追究 行政责任是近代国家民主政治的产物,是国家行政管理制度的重要组成部 分。行政责任作为特定历史条件下的产物,有其独特的特征。行政责任的一般特 征是 第一,行政责任是一种责任。这主要表现在 206
206 第十讲 行政责任 学习要求： 1、行政责任的概念、意义和历史发展情况。 2、掌握行政责任确定的原则和条件。 学习重点： 行政责任确定的原则和条件。 一、行政责任概述 （一）行政责任的概念 依法行政的重要内容之一，便是行政机关既是一个权力主体，同时也是一个 责任主休。行政机关要为自己作出的任何行政行为负责，也就是要承担行政责任。 行政责任是一个意义广泛的概念。 从广义的角度来看，行政责任指行政机关及其公职人员对国家所承担的职责 和义务，即国家法律所规定的应由行政机关及其公职人员所履行的社会责任。因 此，广义的行政责任意指政府的社会责任。从这个意义上说，当政府履行了自己 的社会职责时，我们说政府是有责任的或负责任的。 从狭义的角度来看，行政责任指行政机关及其公职人员在代表国家实施行政 管理活动的过程中，因其违法或未履行相应职责和义务时所应承担的否定性的政 治的、行政的以及法律的后果。因此，狭义的行政责任与违法或未履行相应职责 和义务相联系，意味着国家对行政机关及其公职人员违法行为的否定性评价和谴 责。从这个意义上说，当行政机关及其公职人员对其违法行为承担了法律后果时， 我们说政府的责任得到了追究。 行政责任是近代国家民主政治的产物，是国家行政管理制度的重要组成部 分。行政责任作为特定历史条件下的产物，有其独特的特征。行政责任的一般特 征是： 第一，行政责任是一种责任。这主要表现在：
(1)行政责任是一种政治责任。一个国家的政府是由国民直接或间接选举 产生的,因而要对国民负责,承担政治责任 (2)行政责任是一种法律责任。行政责任通过法律的形式加以规范性的肯 定和保障,并以国家强制力为后盾发生约束力。法律保障政府行政责任的履行, 并对不履行责任的行为进行追究 (3)行政责任是一种行政法律责任。行政责任由于政府及其官员执行职务 的行为而产生,其责任主体恒定是政府机关及其官员。 (4)行政责任是一种道义责任。政府官员是为国民服务的国家公职人员, 理应遵循普遍的社会道德规范。在实施行政管理的过程中应增强工作责任心,忠 实履行职责。否则,就产生职业道德问题。 第二,行政责任是一种义务。对政府及其官员来说,承担行政责任的过程, 其实就是承担为国民服务的义务的过程,在这个意义上,行政责任就是一种义务。 这种义务由法律、法规所规定,由社会公德和社会舆论所约束,表现在两个方面: (1)政府及其官员对国家权力主体承担忠实执行法律,为国家服务的义务 (2)行政下级对行政上级承担忠于职守、努力工作、提高效率、遵纪守法 的义务 第三,行政责任是一种任务。行政机关和公务人员在承担一定义务的同时 还必须通过一定的方式才能保证这种义务的实现。在这里,履行义务的方式即行 政机关所承担的规定性的工作任务及其所应遵守的相应的工作制度。国家权力主 体以宪法和法律的形式向政府规定工作任务,政府则通过自身的再分配,将宏观 的工作任务分解、委派给各个行政机关及其公务人员。各个行政机关及其公务人 员通过任务的完成来履行所承担的义务。从这个意义上说,完成工作任务的过程 就是履行其义务的过程 第四,行政责任是一种制度。一方面,行政责任是国家政治法律制度的一部 分。在国家政治法律制度内部,行政机关及其公务人员的行政行为受到国家法律、 政策等的规定和约束,并在现实的政治法律过程中与其它国家机关及其官员发生 相互制约的关系。当其违反国家政治法律制度时,其行政行为将被追究行政责任。 另一方面,行政责任也是一种内部工作制度,即政府在政治法律制度的原则和规 定之下,用规章制度以及行政纪律等形式,将行政责任具体化、固定化和合法化, 207
207 （1）行政责任是一种政治责任。一个国家的政府是由国民直接或间接选举 产生的，因而要对国民负责，承担政治责任。 （2）行政责任是一种法律责任。行政责任通过法律的形式加以规范性的肯 定和保障，并以国家强制力为后盾发生约束力。法律保障政府行政责任的履行， 并对不履行责任的行为进行追究。 （3）行政责任是一种行政法律责任。行政责任由于政府及其官员执行职务 的行为而产生，其责任主体恒定是政府机关及其官员。 （4）行政责任是一种道义责任。政府官员是为国民服务的国家公职人员， 理应遵循普遍的社会道德规范。在实施行政管理的过程中应增强工作责任心，忠 实履行职责。否则，就产生职业道德问题。 第二，行政责任是一种义务。对政府及其官员来说，承担行政责任的过程， 其实就是承担为国民服务的义务的过程，在这个意义上，行政责任就是一种义务。 这种义务由法律、法规所规定，由社会公德和社会舆论所约束，表现在两个方面： （1）政府及其官员对国家权力主体承担忠实执行法律，为国家服务的义务； （2）行政下级对行政上级承担忠于职守、努力工作、提高效率、遵纪守法 的义务。 第三，行政责任是一种任务。行政机关和公务人员在承担一定义务的同时， 还必须通过一定的方式才能保证这种义务的实现。在这里，履行义务的方式即行 政机关所承担的规定性的工作任务及其所应遵守的相应的工作制度。国家权力主 体以宪法和法律的形式向政府规定工作任务，政府则通过自身的再分配，将宏观 的工作任务分解、委派给各个行政机关及其公务人员。各个行政机关及其公务人 员通过任务的完成来履行所承担的义务。从这个意义上说，完成工作任务的过程 就是履行其义务的过程。 第四，行政责任是一种制度。一方面，行政责任是国家政治法律制度的一部 分。在国家政治法律制度内部，行政机关及其公务人员的行政行为受到国家法律、 政策等的规定和约束，并在现实的政治法律过程中与其它国家机关及其官员发生 相互制约的关系。当其违反国家政治法律制度时，其行政行为将被追究行政责任。 另一方面，行政责任也是一种内部工作制度，即政府在政治法律制度的原则和规 定之下，用规章制度以及行政纪律等形式，将行政责任具体化、固定化和合法化
并以此作为追究行政责任的依据。 第五,行政责任是一种监督机制。行政责任的核心在于保障国家权力主体对 行政机关及其管理行为的有效的监督和控制。为了确保行政机关及其公务人员根 据国民的意志和法律的规定开展行政活动,就必须通过一定的机制来防止行政机 关及其公务人员肆意追求权力和特殊利益,而置国家的利益、国民的利益于不顾 的现象,这就产生了建立行政责任监督机制的必要性和重要性。从这个意义上说, 行政责任实际上就是对行政机关及其公务人员起监控作用的一种监督机制。凡违 反法律或失职的行政机关及其公务人员,都是违背行政责任的,理应受到法律制 裁或行政惩处。 行政责任既是现代民主政治的一种基本理念,又是一种对政府进行民主控制 的制度安排。作为民主政治时代的一种基本价值理念,它要求政府必须对社会和 民众的基本需求作出回应并积极采取行动加以满足,必须积极地履行其社会义务 和职责,必须承担道义上的、政治上的和法律上的责任。作为一种制度安排, 政责任要求建立一套保证政府责任实现的控制机制。这种控制机制既包括内部 的,也包括外部的。内部的政府责任机制主要指职业道德建设、自律机制等。外 部责任机制主要指立法监督、司法审査等控制机制的建立 (二)行政责任的意义 行政责任作为人类社会制度一定发展阶段的产物,有其生成和发展的必然性 和条件。在现代社会中,行政责任愈来愈成为国家政治生活的一个重要方面,从 而使确立和确保行政责任产生了不同于以往的重要意义,主要表现在以下两个方 面 第一,行政责任能够限制行政机关及其公务人员滥用行政权力。19世纪末 20世纪初,西方出现了行政国家现象。行政活动不再从属于政治,开始在国家 政治生活中占据主导地位。行政国家现象的主要表现是,政府通过法律授权,从 立法机关和司法机关那里接受了越来越多的委任立法权和委任司法权:政府利用 宪法对政府职权的抽象规定,不断扩大自身的行政自由裁量权;政府通过对国家 经济生活及社会生活干预的不断加强,自身的权力不断扩充。总之,政府在立法 行政、司法三权分立的国家权力格局中,地位明显加强,政府权力、职能和活动 范围明显扩展,在国家和社会生活中发挥越来越大的作用。 208
208 并以此作为追究行政责任的依据。 第五，行政责任是一种监督机制。行政责任的核心在于保障国家权力主体对 行政机关及其管理行为的有效的监督和控制。为了确保行政机关及其公务人员根 据国民的意志和法律的规定开展行政活动，就必须通过一定的机制来防止行政机 关及其公务人员肆意追求权力和特殊利益，而置国家的利益、国民的利益于不顾 的现象，这就产生了建立行政责任监督机制的必要性和重要性。从这个意义上说， 行政责任实际上就是对行政机关及其公务人员起监控作用的一种监督机制。凡违 反法律或失职的行政机关及其公务人员，都是违背行政责任的，理应受到法律制 裁或行政惩处。 行政责任既是现代民主政治的一种基本理念，又是一种对政府进行民主控制 的制度安排。作为民主政治时代的一种基本价值理念，它要求政府必须对社会和 民众的基本需求作出回应并积极采取行动加以满足，必须积极地履行其社会义务 和职责，必须承担道义上的、政治上的和法律上的责任。作为一种制度安排，行 政责任要求建立一套保证政府责任实现的控制机制。这种控制机制既包括内部 的，也包括外部的。内部的政府责任机制主要指职业道德建设、自律机制等。外 部责任机制主要指立法监督、司法审查等控制机制的建立。 （二）行政责任的意义 行政责任作为人类社会制度一定发展阶段的产物，有其生成和发展的必然性 和条件。在现代社会中，行政责任愈来愈成为国家政治生活的一个重要方面，从 而使确立和确保行政责任产生了不同于以往的重要意义，主要表现在以下两个方 面： 第一，行政责任能够限制行政机关及其公务人员滥用行政权力。19 世纪末 20 世纪初，西方出现了行政国家现象。行政活动不再从属于政治，开始在国家 政治生活中占据主导地位。行政国家现象的主要表现是，政府通过法律授权，从 立法机关和司法机关那里接受了越来越多的委任立法权和委任司法权；政府利用 宪法对政府职权的抽象规定，不断扩大自身的行政自由裁量权；政府通过对国家 经济生活及社会生活干预的不断加强，自身的权力不断扩充。总之，政府在立法、 行政、司法三权分立的国家权力格局中，地位明显加强，政府权力、职能和活动 范围明显扩展，在国家和社会生活中发挥越来越大的作用
然而,政府行政权力的扩张也造成了一些问题,在理论上,政府行使立法权与司 法权,与三权分立的制度设计产生了矛盾,在实践上,政府职权的扩张,增加了 政府谋取自身利益以及侵犯社会公众合法权益的可能性。因此,从制度设计上看, 方面需要强化政府的职能以满足社会发展的需要,另一方面又需要对政府的权 力进行必要的限制,以维护社会公众和组织的合法权益。这就产生了如何在变化 的社会条件下,既能充分发挥富有灵活性和机动性的行政权的作用,又能维持基 本的三权互相制约的国家权力结构以及民主精神和法制精神,充分保障社会公众 和组织的合法权益不受侵害。解决这一矛盾的重要途径之一,就是加强政府及其 公务人员的行政责任。 第二,行政责任能够提高减少政府工作失误,提髙政府工作效率。20世纪 以来,特别是两次世界大战以来,科学技术的发展使得人类社会的生产水平不断 提高,生产规模和能力不断扩大。经济与科技的发展使得人们的社会生活日益丰 富和多样化,人们的需求也日益增多和复杂化。社会发展的深刻变化对国家行政 管理的方式、内容和范围都提出了新的要求,使得政府权力和职能明显扩张,政 府组织结构更为复杂,政府公务人员的数量和种类大为增加。由于现代政府组织 规模庞大而职能复杂,人员众多而分工细致,为提高行政效率,就要求在行政组 织内部建立起职权与职责相一致的工作责任制度,使行政组织内部各个层级、各 个部门以及各个公务人员都必须责任明确,从而保证行政行为的规范化,克服官 僚主义,减少行政失误,提高行政工作的效率 二、行政责任的历史发展 (一)西方国家行政责任的历史发展 行政责任不是从来就有的,而是随着近代资产阶级政治思想的提出和民主政 治制度的建立而逐步产生的。行政责任最早出现于19世纪70年代,至今只有 100多年的历史。西方国家行政责任的产生和发展,大体经历了三个阶段,即资 本主义以前行政无责任、资本主义行政有限责任、资本主义行政完全责任三个阶 段 209
209 然而，政府行政权力的扩张也造成了一些问题，在理论上，政府行使立法权与司 法权，与三权分立的制度设计产生了矛盾，在实践上，政府职权的扩张，增加了 政府谋取自身利益以及侵犯社会公众合法权益的可能性。因此，从制度设计上看， 一方面需要强化政府的职能以满足社会发展的需要，另一方面又需要对政府的权 力进行必要的限制，以维护社会公众和组织的合法权益。这就产生了如何在变化 的社会条件下，既能充分发挥富有灵活性和机动性的行政权的作用，又能维持基 本的三权互相制约的国家权力结构以及民主精神和法制精神，充分保障社会公众 和组织的合法权益不受侵害。解决这一矛盾的重要途径之一，就是加强政府及其 公务人员的行政责任。 第二，行政责任能够提高减少政府工作失误，提高政府工作效率。20 世纪 以来，特别是两次世界大战以来，科学技术的发展使得人类社会的生产水平不断 提高，生产规模和能力不断扩大。经济与科技的发展使得人们的社会生活日益丰 富和多样化，人们的需求也日益增多和复杂化。社会发展的深刻变化对国家行政 管理的方式、内容和范围都提出了新的要求，使得政府权力和职能明显扩张，政 府组织结构更为复杂，政府公务人员的数量和种类大为增加。由于现代政府组织 规模庞大而职能复杂，人员众多而分工细致，为提高行政效率，就要求在行政组 织内部建立起职权与职责相一致的工作责任制度，使行政组织内部各个层级、各 个部门以及各个公务人员都必须责任明确，从而保证行政行为的规范化，克服官 僚主义，减少行政失误，提高行政工作的效率。 二、行政责任的历史发展 （一）西方国家行政责任的历史发展 行政责任不是从来就有的，而是随着近代资产阶级政治思想的提出和民主政 治制度的建立而逐步产生的。行政责任最早出现于 19 世纪 70 年代，至今只有 100 多年的历史。西方国家行政责任的产生和发展，大体经历了三个阶段，即资 本主义以前行政无责任、资本主义行政有限责任、资本主义行政完全责任三个阶 段
1.资本主义社会以前行政无责任阶段 在资本主义社会以前,人类社会在经济形态上占主导地位的是自给自足的自 然经济。在自然经济的基础上,人们的社会地位和社会关系都是不平等的。以国 王为代表的统治者在经济上垄断了生产资料,在政治上集所有国家权力于一身。 统治者处于支配地位,被统治者处于受支配的地位,而不是国家主人的地位;统 治者与被统治者的关系是人身依附关系,而不是平等的契约关系。依据传统的“君 权神授”、“朕即国家”、“国王不能为非”等原则,在关于行政责任的问题上 便出现了一整套免责的理论,如“主权无拘束论”、“绝对权力论”、“主权命 令论”、“人民利益论”等,借此为统治者不承担行政责任辩护。这样,以国王 为代表的统治者在统治国家的过程中是不承担任何法律上的责任的。 由于封建社会中行政官吏的权力和行为只不过是国王的权力和行为的延伸, 因此在国家政治关系上,国王既然永远不可能为非,不承担任何行政责任,那幺 行政官吏自然也就不承担任何行政责任,不能被控告。这样,在封建社会中,国 王及其官吏对于自己的行政行为的后果是不承担任何行政责任的。 不过,封建社会的行政官吏对于自己的行政行为的后果不承担行政责任只是 针对百姓而言,对于国王,行政官吏还是要承担责任的。事实上,封建社会的行 政官吏受到责难、惩戒的情况是很普遍的。行政官吏不仅要对国王承担行政责任, 而且还对国王形成包括人身依附关系在内的绝对服从关系,当行政官吏违背国王 的旨意时,就将受到制裁 此外,封建社会的行政官吏虽不承担行政责任,却要承担道德上的责任。在 人类社会政治和行政的发展历史上,政府及其官员要承担道德上的责任,可以说 是自古有之。这是因为,政府及其官员的行为如果不能符合人民及社会所要求的 基本道德标准和规范,就会失去其统治的正当性的基础。因此,即使在君主专制 时代,政府及其官员的道德责任也是存在的。在中国古代,老百姓期盼的所谓的 “清官”,其实就是社会对政府及其官员的一种责任期望。不过,要在现实中实 现政府及其官员的道德责任却是一件困难的事情。因为道德责任本身是一种对政 府及其官员的内在的约束机制,而不是外在的强制机制。因此,政府及其官员的 道德责任并不能代替行政责任 在资本主义社会初期,由于资产阶级在经济、政治与思想上的发展尚不成熟, 210
210 1．资本主义社会以前行政无责任阶段 在资本主义社会以前，人类社会在经济形态上占主导地位的是自给自足的自 然经济。在自然经济的基础上，人们的社会地位和社会关系都是不平等的。以国 王为代表的统治者在经济上垄断了生产资料，在政治上集所有国家权力于一身。 统治者处于支配地位，被统治者处于受支配的地位，而不是国家主人的地位；统 治者与被统治者的关系是人身依附关系，而不是平等的契约关系。依据传统的“君 权神授”、“朕即国家”、“国王不能为非”等原则，在关于行政责任的问题上 便出现了一整套免责的理论，如“主权无拘束论”、“绝对权力论”、“主权命 令论”、“人民利益论”等，借此为统治者不承担行政责任辩护。这样，以国王 为代表的统治者在统治国家的过程中是不承担任何法律上的责任的。 由于封建社会中行政官吏的权力和行为只不过是国王的权力和行为的延伸， 因此在国家政治关系上，国王既然永远不可能为非，不承担任何行政责任，那幺 行政官吏自然也就不承担任何行政责任，不能被控告。这样，在封建社会中，国 王及其官吏对于自己的行政行为的后果是不承担任何行政责任的。 不过，封建社会的行政官吏对于自己的行政行为的后果不承担行政责任只是 针对百姓而言，对于国王，行政官吏还是要承担责任的。事实上，封建社会的行 政官吏受到责难、惩戒的情况是很普遍的。行政官吏不仅要对国王承担行政责任， 而且还对国王形成包括人身依附关系在内的绝对服从关系，当行政官吏违背国王 的旨意时，就将受到制裁。 此外，封建社会的行政官吏虽不承担行政责任，却要承担道德上的责任。在 人类社会政治和行政的发展历史上，政府及其官员要承担道德上的责任，可以说 是自古有之。这是因为，政府及其官员的行为如果不能符合人民及社会所要求的 基本道德标准和规范，就会失去其统治的正当性的基础。因此，即使在君主专制 时代，政府及其官员的道德责任也是存在的。在中国古代，老百姓期盼的所谓的 “清官”，其实就是社会对政府及其官员的一种责任期望。不过，要在现实中实 现政府及其官员的道德责任却是一件困难的事情。因为道德责任本身是一种对政 府及其官员的内在的约束机制，而不是外在的强制机制。因此，政府及其官员的 道德责任并不能代替行政责任。 在资本主义社会初期，由于资产阶级在经济、政治与思想上的发展尚不成熟