第八讲行政执行 学习要求: 1、了解行政执行的概念和特点 2、明确行政执行的前提和手段。 3、掌握行政执行的内容和要求。 学习重点 1、行政执行的概念、特点和手段。 2、行政执行的基本要求 、行政执行概述 (一)行政执行的概念和特征 行政执行是指行政机关及其工作人员为实现已做出或已批准的行政决策所 进行的全部行政活动。从时间或过程上讲,行政执行指从行政决策最后做出或最 后批准时起,行政机关及其工作人员为实现该行政决策的目标所连续从事的全部 行政活动的总和。 行政执行是复杂的行政活动,内容广、范围大、环节多,要把握其特点,才 能顺利有效、如期圆满地实现行政决策的目标。行政实施具有如下特点: 第一,目的性。行政执行是行政决策的后续活动,是为实现行政决策的目标 而进行的行政活动。因此,行政执行的整个过程和一切活动都是在实现行政决策 的目标。行政实施必须严格服从决策目标的需要,所以它是一种目的性很强的行 政活动。 第二,强制性。行政执行基本上按照命令—一服从的模式进行,下级对上级 的命令和指令必须服从,对上级布置的工作任务必须落实完成,否则就是失职。 第三,经常性。为了实现行政决策的目标,行政部门要做大量的例行性的平 常工作,这些例行性的平常工作构成了行政实施的主要内容,形成了行政实施的 个鲜明特点。 第四,时效性。行政执行通常有较明确的时间界限,这就要求行政实施必须
174 第八讲 行政执行 学习要求： 1、了解行政执行的概念和特点。 2、明确行政执行的前提和手段。 3、掌握行政执行的内容和要求。 学习重点： 1、行政执行的概念、特点和手段。 2、行政执行的基本要求。 一、行政执行概述 （一）行政执行的概念和特征 行政执行是指行政机关及其工作人员为实现已做出或已批准的行政决策所 进行的全部行政活动。从时间或过程上讲，行政执行指从行政决策最后做出或最 后批准时起，行政机关及其工作人员为实现该行政决策的目标所连续从事的全部 行政活动的总和。 行政执行是复杂的行政活动，内容广、范围大、环节多，要把握其特点，才 能顺利有效、如期圆满地实现行政决策的目标。行政实施具有如下特点： 第一，目的性。行政执行是行政决策的后续活动，是为实现行政决策的目标 而进行的行政活动。因此，行政执行的整个过程和一切活动都是在实现行政决策 的目标。行政实施必须严格服从决策目标的需要，所以它是一种目的性很强的行 政活动。 第二，强制性。行政执行基本上按照命令——服从的模式进行，下级对上级 的命令和指令必须服从，对上级布置的工作任务必须落实完成，否则就是失职。 第三，经常性。为了实现行政决策的目标，行政部门要做大量的例行性的平 常工作，这些例行性的平常工作构成了行政实施的主要内容，形成了行政实施的 一个鲜明特点。 第四，时效性。行政执行通常有较明确的时间界限，这就要求行政实施必须
做到迅速、及时,其时间性比较强。高效而及时地完成行政管理任务、实现行政 决策的目标是对行政实施的基本要求 第五,灵活性。行政执行是把决策目标具体化的过程,这就要求根据行政实 施的具体情况,因时、因地制宜,具体问题具体分析,只有这样,才能做好行政 实施工作。 第六,层次性。行政执行是一项由许多机构和人员参加的系统工程,因此, 在行政实施中必须具有较为明确的分工。一般来说,上层行政机关的实施活动主 要是指挥,基层行政机关的实施活动主要是具体操作和落实 第七,实务性。行政执行是实践性、服务性很强的活动,其中的工作大都比 较具体,具有很强的实务性。 行政执行所涉及的范围相当广泛,其内容十分复杂。行政实施根据其任务的 不同,可以分为两大类,即例行性工作和非例行性工作 例行性工作指行政机关在行政执行过程中所做的大量的经常性的具有可重 复特征的工作。如传达上级指示,答复下级请示,检查各种工作情况以及整理各 种资料信息等。 非例行性工作指行政机关为执行特定任务或计划而从事的活动。如组织、指 挥、管理特定的大型活动、应付偶然性的突发事件、处理特殊情况或问题等。 (二)行政执行的地位和作用 首先,行政执行是整个行政管理工作中的一个重要环节。在行政管理中,行 政实施与行政决策相衔接,其直接的功能是实现行政决策的目标。从我国的政治 制度安排来看,我国的行政实施更是直接体现了对国家决策的执行。根据宪法, 我国行政机关是国家权力机关的执行机关。因此,行政机关的最基本的职能就是 组织、落实、执行权力机关制定的法律以及国家的方针政策 其次,行政执行是最基本、最经常的行政管理工作。行政管理是一个连续的 活动过程,在全部的行政管理工作中,其中行政实施所占的份量最大。可以说, 除了行政决策活动以及行政监督活动以外,其余活动基本上都是行政实施。由于 行政实施工作量大,所以行政实施所需要的人力、财力、物力及其所占据的时空 范围,都是其余行政管理活动所不能相比的 再次,行政执行是检验行政决策的过程。行政决策作为一种对未来的预期行
175 做到迅速、及时，其时间性比较强。高效而及时地完成行政管理任务、实现行政 决策的目标是对行政实施的基本要求。 第五，灵活性。行政执行是把决策目标具体化的过程，这就要求根据行政实 施的具体情况，因时、因地制宜，具体问题具体分析，只有这样，才能做好行政 实施工作。 第六，层次性。行政执行是一项由许多机构和人员参加的系统工程，因此， 在行政实施中必须具有较为明确的分工。一般来说，上层行政机关的实施活动主 要是指挥，基层行政机关的实施活动主要是具体操作和落实。 第七，实务性。行政执行是实践性、服务性很强的活动，其中的工作大都比 较具体，具有很强的实务性。 行政执行所涉及的范围相当广泛，其内容十分复杂。行政实施根据其任务的 不同，可以分为两大类，即例行性工作和非例行性工作。 例行性工作指行政机关在行政执行过程中所做的大量的经常性的具有可重 复特征的工作。如传达上级指示，答复下级请示，检查各种工作情况以及整理各 种资料信息等。 非例行性工作指行政机关为执行特定任务或计划而从事的活动。如组织、指 挥、管理特定的大型活动、应付偶然性的突发事件、处理特殊情况或问题等。 （二）行政执行的地位和作用 首先，行政执行是整个行政管理工作中的一个重要环节。在行政管理中，行 政实施与行政决策相衔接，其直接的功能是实现行政决策的目标。从我国的政治 制度安排来看，我国的行政实施更是直接体现了对国家决策的执行。根据宪法， 我国行政机关是国家权力机关的执行机关。因此，行政机关的最基本的职能就是 组织、落实、执行权力机关制定的法律以及国家的方针政策。 其次，行政执行是最基本、最经常的行政管理工作。行政管理是一个连续的 活动过程，在全部的行政管理工作中，其中行政实施所占的份量最大。可以说， 除了行政决策活动以及行政监督活动以外，其余活动基本上都是行政实施。由于 行政实施工作量大，所以行政实施所需要的人力、财力、物力及其所占据的时空 范围，都是其余行政管理活动所不能相比的。 再次，行政执行是检验行政决策的过程。行政决策作为一种对未来的预期行
为,其决策是否正确、合理,是否能达到预期的效果,都需要根据行政实施的实 际情况来检验。 最后,行政执行的效果是评价行政管理工作好坏的最主要的依据。行政管理 工作做得好不好,固然可以从不同方面进行评价,但是,无论从哪一个方面说, 行政实施的效果都应该是评价行政管理工作的最主要的依据。因为,如果行政实 施的效果不好,其它方面工作做得再好也是枉然。 (三)行政执行应遵循的原则 1.以实现决策目标为指导的原则 行政执行是实现行政决策目标的过程,因此,应以决策目标的实现为指导思想, 不折不扣地贯彻和落实行政决策的精神和要求。根据这一原则,行政实施的具体 工作都应围绕行政决策的目标而展开。行政领导和行政人员都应准确地理解行政 决策,按行政决策的要求开展工作。 2.依法实施原则 依法实施是实现行政决策目标的过程,是行政管理工作的重要组成部分。按照依 法行政的要求,行政机关及其公务人员在行政实施过程中应按照法律、法规的规 定,在法定权限范围内,依法定的程序来进行行政管理活动。依照法律、法规的 规定开展行政实施活动是行政管理工作规范化、法治化的要求,是提高行政效率 的保证,同时也是公民和社会组织的合法权益不受行政权非法侵犯的保障。 3.效率原则 效率原则要求行政实施活动用尽可能少的人力、物力和财力的投入,在尽可能短 的时间内完成既定的工作任务。因此,在行政实施活动中,行政机关一方面应尽 量减少人员、财政费用的支出,另一方面又要科学、合理地组织行政实施活动, 最终使行政实施活动达到效率最高。那些行政实施中常见的在组织上人浮于事 在工作上互相推诿的现象是不符合效率原则的要求的。 4.公正原则 行政机关的重要职能之一维护社会的公正。行政机关所从事的一切活动,都直接 或间接地与集合、分配公共资源和机会相关。因此,行政实施活动必须遵从公正 原则。公正原则要求行政机关在行政实施活动中应站在公正的立场上执行国家的
176 为，其决策是否正确、合理，是否能达到预期的效果，都需要根据行政实施的实 际情况来检验。 最后，行政执行的效果是评价行政管理工作好坏的最主要的依据。行政管理 工作做得好不好，固然可以从不同方面进行评价，但是，无论从哪一个方面说， 行政实施的效果都应该是评价行政管理工作的最主要的依据。因为，如果行政实 施的效果不好，其它方面工作做得再好也是枉然。 （三）行政执行应遵循的原则 1．以实现决策目标为指导的原则 行政执行是实现行政决策目标的过程，因此，应以决策目标的实现为指导思想， 不折不扣地贯彻和落实行政决策的精神和要求。根据这一原则，行政实施的具体 工作都应围绕行政决策的目标而展开。行政领导和行政人员都应准确地理解行政 决策，按行政决策的要求开展工作。 2．依法实施原则 依法实施是实现行政决策目标的过程，是行政管理工作的重要组成部分。按照依 法行政的要求，行政机关及其公务人员在行政实施过程中应按照法律、法规的规 定，在法定权限范围内，依法定的程序来进行行政管理活动。依照法律、法规的 规定开展行政实施活动是行政管理工作规范化、法治化的要求，是提高行政效率 的保证，同时也是公民和社会组织的合法权益不受行政权非法侵犯的保障。 3．效率原则 效率原则要求行政实施活动用尽可能少的人力、物力和财力的投入，在尽可能短 的时间内完成既定的工作任务。因此，在行政实施活动中，行政机关一方面应尽 量减少人员、财政费用的支出，另一方面又要科学、合理地组织行政实施活动， 最终使行政实施活动达到效率最高。那些行政实施中常见的在组织上人浮于事， 在工作上互相推诿的现象是不符合效率原则的要求的。 4．公正原则 行政机关的重要职能之一维护社会的公正。行政机关所从事的一切活动，都直接 或间接地与集合、分配公共资源和机会相关。因此，行政实施活动必须遵从公正 原则。公正原则要求行政机关在行政实施活动中应站在公正的立场上执行国家的
法律、法规以及政策,在办事程序上应做到工作制度和程序公开,执法依据与结 果公开。公开是公正的前提,只有行政公开,才能有行政公正 二、行政执行的前提及手段 (一)影响行政执行的因素 如前所述,行政执行对于实现行政决策目标,完成行政管理工作起着决定性 的作用,具有极为重要的意义。因此,在行政执行之前,有必要了解影响行政实 施的因素有哪些。一般而言,如下因素对行政执行具有重要影响: 1.行政任务 由于行政目标所要解决的社会事务的重要性和复杂性程度不一样,所以具体行政 任务的难易程度、轻重程度以及工作量的大小也就各不相同。有鉴于此,完成不 同行政任务所需的人力、财力和物力的数量也就各不相同,因而在行政执行过程 中涉及到的部门和人员也会有所不同。有些行政事务事关重大,难度也较大,在 行政实施中涉及到的部门和人员较多,因而行政执行本身难度也较大。因此,行 政任务的重要程度和复杂程度将对行政实施产生实质性影响 2.行政决策本身的质量 行政决策本身应符合事物发展规律,具有较强的科学性,并且应具体、准确,具 有较好的可行性。这样的行政决策能更好地反映社会发展的实际需求,执行起来 阻力较小,容易实现行政决策的目标。反之,如果决策本身不符合事物发展规律, 不科学,脱离实际,空洞无物,则实施起来难度较大,甚至可能是空想的根本不 能实现的决策。 3.行政执行主体 行政执行主体包括行政机构和行政人员两方面。从行政机构来看,机构设置是否 合理,职权、职责是否统一,信息传递是否通畅等都直接影响着行政实施的效果 从行政人员来看,首先是领导者的素质如何。领导者的权威的高低,领导能力的 强弱,工作方法以及工作经验等,都对行政执行起着关键作用。其次是一般执行 人员的素质如何。行政执行人员对领导意图的理解能力,工作态度,业务能力等, 都会对他们的工作效果产生影响
177 法律、法规以及政策，在办事程序上应做到工作制度和程序公开，执法依据与结 果公开。公开是公正的前提，只有行政公开，才能有行政公正。 二、行政执行的前提及手段 （一）影响行政执行的因素 如前所述，行政执行对于实现行政决策目标，完成行政管理工作起着决定性 的作用，具有极为重要的意义。因此，在行政执行之前，有必要了解影响行政实 施的因素有哪些。一般而言，如下因素对行政执行具有重要影响： 1．行政任务 由于行政目标所要解决的社会事务的重要性和复杂性程度不一样，所以具体行政 任务的难易程度、轻重程度以及工作量的大小也就各不相同。有鉴于此，完成不 同行政任务所需的人力、财力和物力的数量也就各不相同，因而在行政执行过程 中涉及到的部门和人员也会有所不同。有些行政事务事关重大，难度也较大，在 行政实施中涉及到的部门和人员较多，因而行政执行本身难度也较大。因此，行 政任务的重要程度和复杂程度将对行政实施产生实质性影响。 2．行政决策本身的质量 行政决策本身应符合事物发展规律，具有较强的科学性，并且应具体、准确，具 有较好的可行性。这样的行政决策能更好地反映社会发展的实际需求，执行起来 阻力较小，容易实现行政决策的目标。反之，如果决策本身不符合事物发展规律， 不科学，脱离实际，空洞无物，则实施起来难度较大，甚至可能是空想的根本不 能实现的决策。 3．行政执行主体 行政执行主体包括行政机构和行政人员两方面。从行政机构来看，机构设置是否 合理，职权、职责是否统一，信息传递是否通畅等都直接影响着行政实施的效果。 从行政人员来看，首先是领导者的素质如何。领导者的权威的高低，领导能力的 强弱，工作方法以及工作经验等，都对行政执行起着关键作用。其次是一般执行 人员的素质如何。行政执行人员对领导意图的理解能力，工作态度，业务能力等， 都会对他们的工作效果产生影响
行政执行客体 行政执行客体主要是指公民及社会组织。对于公民来说,他们受教育的程度、组 织的程度、政策理解水平、承受能力等都与行政实施有很大的关系。有些行政决 策固然正确,但当由于种种原因而不为群众所理解时,其行政实施就可能比较困 难。因此,在行政执行过程中,进行必要的宣传和教育,做耐心细致的解释工作, 极时与公民和社会组织进行沟通,取得后者的理解和支持,对于行政实施是十分 必要的。 4.行政环境 行政环境包括自然环境、经济环境、政治环境、科学技术环境、文化环境、工作 环境等。由于行政执行所面临的行政环境不可能完全一样,而且这些环境因素随 时都在发生变化,因此,行政执行活动必须因环境的不同而有所不同,必须随环 境的变化而变化。可见,行政环境也是影响行政执行的因素之 (二)行政执行前的准备 行政执行作为实现行政决策的过程,一般可分两步进行,即实施前的准备阶 段和实质性工作阶段。行政执行前的准备阶段包括以下内容: 第一、组织准备。在行政执行之前,要考虑组织机构是否完善,人员是否充 足以及能否胜任工作,职权责任是否明确。行政实施需要组织机构和人员去完成, 因此,组织机构和人员是行政实施必须要考虑的因素。这些条件具备了,就能使 决策内容通过组织机构和人员贯彻下去,保证在决策实施过程中组织功能的最好 发挥 第二、思想准备。行政执行是需要许多人协作完成的工作,行政执行效果的 好坏,在很大程度上取决于行政人员的工作态度和劳动积极性。因此,为保证行 政执行的顺利进行,应充分调动每一个人的积极性,发挥集体的力量来完成行政 管理任务。而要做到这一点,就必须做好执行前的思想动员工作,使所有行政人 员都了解决策,理解与接受决策,努力去实现决策的目标。此外,思想准备还包 括一个很重要的内容,就是群众的思想动员工作。要利用各种手段充分发动群众, 不仅要使群众也能理解行政决策的内容和意义,而且要设法将其变为群众的自觉 行动 第三、物质准备。在行政执行之前,除了组织的、思想的等方面的准备之外
178 4．行政执行客体 行政执行客体主要是指公民及社会组织。对于公民来说，他们受教育的程度、组 织的程度、政策理解水平、承受能力等都与行政实施有很大的关系。有些行政决 策固然正确，但当由于种种原因而不为群众所理解时，其行政实施就可能比较困 难。因此，在行政执行过程中，进行必要的宣传和教育，做耐心细致的解释工作， 极时与公民和社会组织进行沟通，取得后者的理解和支持，对于行政实施是十分 必要的。 4．行政环境 行政环境包括自然环境、经济环境、政治环境、科学技术环境、文化环境、工作 环境等。由于行政执行所面临的行政环境不可能完全一样，而且这些环境因素随 时都在发生变化，因此，行政执行活动必须因环境的不同而有所不同，必须随环 境的变化而变化。可见，行政环境也是影响行政执行的因素之一。 （二）行政执行前的准备 行政执行作为实现行政决策的过程，一般可分两步进行，即实施前的准备阶 段和实质性工作阶段。行政执行前的准备阶段包括以下内容： 第一、组织准备。在行政执行之前，要考虑组织机构是否完善，人员是否充 足以及能否胜任工作，职权责任是否明确。行政实施需要组织机构和人员去完成， 因此，组织机构和人员是行政实施必须要考虑的因素。这些条件具备了，就能使 决策内容通过组织机构和人员贯彻下去，保证在决策实施过程中组织功能的最好 发挥。 第二、思想准备。行政执行是需要许多人协作完成的工作，行政执行效果的 好坏，在很大程度上取决于行政人员的工作态度和劳动积极性。因此，为保证行 政执行的顺利进行，应充分调动每一个人的积极性，发挥集体的力量来完成行政 管理任务。而要做到这一点，就必须做好执行前的思想动员工作，使所有行政人 员都了解决策，理解与接受决策，努力去实现决策的目标。此外，思想准备还包 括一个很重要的内容，就是群众的思想动员工作。要利用各种手段充分发动群众， 不仅要使群众也能理解行政决策的内容和意义，而且要设法将其变为群众的自觉 行动。 第三、物质准备。在行政执行之前，除了组织的、思想的等方面的准备之外