第四讲行政权力msh) 学习要求: 1、了解行政权力的概念、特征、基础、内容和表现形式。 2、懂得行政权力分配的形式和原则。 3、掌握行政全力行使的原则和手段 学习重点: 1、行政权力的概念、内容和表现形式。 2、行政授权 3、行政权力行使的原则和手段 行政权力概述 (一)行政权力的概念与特征 “权力”一词的基本含义是能力,是一种控制和影响他人的能力。 行政机关为履行其职责,必须具有相应的行政权力。行政权力是行政机关履 行职责的保障,一切行政活动,无论是做出行政决策、还是做出行政决定,都是 通过行政权力的运行来实现的。行政权力作为国家权力的一种,既有一般国家权 力的共同特征,又有着不同于其它国家权力的结构与内容。行政权力与其它国家 权力相比,具有如下特征: 第一,公益性。从行政权力行使的目的来看,行政权力具有公共利益性。权 利的享有和行使,一般是以权利主体自身利益的实现为主要目的。但是行政权力 是一种公权力,它的存在和行使绝不是为了追求行政权力主体自身的利益。行政 权力的目的是要通过执行国家的法律、法规、政策等来有效地实现国家意志,而 国家意志在本质上是公共利益的体现。因此,行政权力行使的目的是为了实现公 共利益,而不是为了实现某一个党派、某一个团体、某一个企业的利益。公共利 益是社会中个人利益和各个组织、团体利益的一种整合。在现代社会当中,这种 公共利益通过国家的法律、法规和政策等表现出来。国家设置行政权力的目的 就是为了让这种公共利益得以实现。因此,国家行政机关及其公务员在行使行政
78 第四讲 行政权力(8xueshi) 学习要求： 1、了解行政权力的概念、特征、基础、内容和表现形式。 2、懂得行政权力分配的形式和原则。 3、掌握行政全力行使的原则和手段。 学习重点： 1、行政权力的概念、内容和表现形式。 2、行政授权 3、行政权力行使的原则和手段。 一、行政权力概述 （一）行政权力的概念与特征 “权力”一词的基本含义是能力，是一种控制和影响他人的能力。 行政机关为履行其职责，必须具有相应的行政权力。行政权力是行政机关履 行职责的保障，一切行政活动，无论是做出行政决策、还是做出行政决定，都是 通过行政权力的运行来实现的。行政权力作为国家权力的一种，既有一般国家权 力的共同特征，又有着不同于其它国家权力的结构与内容。行政权力与其它国家 权力相比，具有如下特征： 第一，公益性。从行政权力行使的目的来看，行政权力具有公共利益性。权 利的享有和行使，一般是以权利主体自身利益的实现为主要目的。但是行政权力 是一种公权力，它的存在和行使绝不是为了追求行政权力主体自身的利益。行政 权力的目的是要通过执行国家的法律、法规、政策等来有效地实现国家意志，而 国家意志在本质上是公共利益的体现。因此，行政权力行使的目的是为了实现公 共利益，而不是为了实现某一个党派、某一个团体、某一个企业的利益。公共利 益是社会中个人利益和各个组织、团体利益的一种整合。在现代社会当中，这种 公共利益通过国家的法律、法规和政策等表现出来。国家设置行政权力的目的， 就是为了让这种公共利益得以实现。因此，国家行政机关及其公务员在行使行政
权力时,必须是以为社会公众提供服务为指导,以实现社会公共利益为宗旨。如 果以权谋私,那就偏离了行政权力行使的目的 第二,优益性。从行政权力行使的保障条件来看,行政权力具有优益性。由 于行政权力的行使以实现公共利益为目标,因此国家为行政权力的有效行使设定 了一系列的保障条件,使得行政机关在行使行政权力时,依法享有一定的行政优 先权和受益权。行政优先权和受益权统称优益权,指国家为确保行政机关有效地 行使职权,履行职责,而以法律、法规等形式赋予行政机关享有的各种职务上和 物质上的特权。职务上的特权叫行政优先权,指行政权与其它社会组织及公民个 人的权利在同一领域或范围相遇时,行政权具有优先行使与实现的能力。物质上 的特权叫行政受益权,指行政机关为行使职权所拥有的享有各种资财上和物质上 的便利条件的资格。行政优益权本身不是行政权力,但它与行政权力具有密切联 系,是行政权力有效行使的保障条件。 第三,强制性。从行政权力行使的方式来看,行政权力具有强制性。国家行 政机关为了社会公共利益的实现,必须要让体现公共利益的国家法律、法规、政 策等得到落实,这使得行政权力的行使方式主要表现为强制性地推行政令,强制 性成了行政权力有效地执行国家意志的显着特征。行政权力行使的强制性表现在 以国家强制力或暴力的威慑为后盾,其所推行的法律、法规、政策等都是行政客 体必须接受的。否则,就有可能导致强制执行,违反者或拒不接受者将会受到相 应的制裁。行政权力行使的强制性也是行政机关执行公务的保障条件,否则,国 家行政机关发布的政令和作出的具体决定就难以落实和实现。当然,行政权力行 使的强制性并不排除行政权力在行使中也会存在某些具体的非强制性的行政方 式,例如行政指导、行政合同等。即便如此,强制力也是作为一种后盾力量而经 常性地起作用的 第四,单方面性。从行政权力行使主体的意志来看,行政权力具有单方面性 行政权力的行使目的是为了国家利益和公共利益,因此,作为国家利益和公共利 益的代表的行政主体在行使行政权力的过程中一般不必征得相对方的同意。这也 就是说,相对方是否应当承担某种社会义务,能否使用或利用某种公共资源,其 行为是否侵犯了公共利益,都是由实施行政权力的行政主体的意志所决定的,并 不需要征得相对方的认可或同意。尽管随着行政民主化的发展,现代社会中的行
79 权力时，必须是以为社会公众提供服务为指导，以实现社会公共利益为宗旨。如 果以权谋私，那就偏离了行政权力行使的目的。 第二，优益性。从行政权力行使的保障条件来看，行政权力具有优益性。由 于行政权力的行使以实现公共利益为目标，因此国家为行政权力的有效行使设定 了一系列的保障条件，使得行政机关在行使行政权力时，依法享有一定的行政优 先权和受益权。行政优先权和受益权统称优益权，指国家为确保行政机关有效地 行使职权，履行职责，而以法律、法规等形式赋予行政机关享有的各种职务上和 物质上的特权。职务上的特权叫行政优先权，指行政权与其它社会组织及公民个 人的权利在同一领域或范围相遇时，行政权具有优先行使与实现的能力。物质上 的特权叫行政受益权，指行政机关为行使职权所拥有的享有各种资财上和物质上 的便利条件的资格。行政优益权本身不是行政权力，但它与行政权力具有密切联 系，是行政权力有效行使的保障条件。 第三，强制性。从行政权力行使的方式来看，行政权力具有强制性。国家行 政机关为了社会公共利益的实现，必须要让体现公共利益的国家法律、法规、政 策等得到落实，这使得行政权力的行使方式主要表现为强制性地推行政令，强制 性成了行政权力有效地执行国家意志的显着特征。行政权力行使的强制性表现在 以国家强制力或暴力的威慑为后盾，其所推行的法律、法规、政策等都是行政客 体必须接受的。否则，就有可能导致强制执行，违反者或拒不接受者将会受到相 应的制裁。行政权力行使的强制性也是行政机关执行公务的保障条件，否则，国 家行政机关发布的政令和作出的具体决定就难以落实和实现。当然，行政权力行 使的强制性并不排除行政权力在行使中也会存在某些具体的非强制性的行政方 式，例如行政指导、行政合同等。即便如此，强制力也是作为一种后盾力量而经 常性地起作用的。 第四，单方面性。从行政权力行使主体的意志来看，行政权力具有单方面性。 行政权力的行使目的是为了国家利益和公共利益，因此，作为国家利益和公共利 益的代表的行政主体在行使行政权力的过程中一般不必征得相对方的同意。这也 就是说，相对方是否应当承担某种社会义务，能否使用或利用某种公共资源，其 行为是否侵犯了公共利益，都是由实施行政权力的行政主体的意志所决定的，并 不需要征得相对方的认可或同意。尽管随着行政民主化的发展，现代社会中的行
政相对方已经有机会广泛地参与行政决策以及行政行为的实施,但这种参与仍然 主要是起一种建议的作用,这种建议是否被采纳或被接受将取决于行政主体的意 志。并且,即使公众的建议被采纳或被接受,其最终结果仍然被视为是行政主体 的意志的体现。因此,行政权力的行使是行政主体的单方面意志的鲜明体现。 第五,不可处分性。从行政权力行使的自由度来看,行政权力具有不可处分 性。行政权力既是一种权力,表现为一种可以支配或迫使他人服从的力量,同时 也是一种职责,表现为行政机关必须履行的义务和必须完成的任务。因此,行政 权力是权力与职责的统一。行政权力的这种权力与职责的统一性决定了行政权力 是不能自由处分的。作为行政权力行使主体的行政机关必须严格按照法律、法规 的规定来行使行政权力,没有法律上的依据,行政机关不能随意增加、减少或者 转让对行政权力的行使,更不能放弃对行政权力的行使 第六,广泛性。从行政权力行使的客体来看,行政权力具有范围上的广泛性 传统的行政权力行使的范围也许只涉及治安、税务、外交、军事等为数有限的事 务,但是现代行政权力行使的范围却极为广泛,除上述事项外,可以说还包括经 济、科技、文化教育、卫生、社会福利、环境保护等,几乎涉及社会生活的所有 领域。一个人的一生可以不和立法机关打交道,可以不和司法机关打交道,但不 可能不和行政机关打交道,现代社会中行政机关的行政权所能管辖的范围几乎涉 及到了公民从摇篮到坟墓的一生的所有事务。对于其它国家权力来说,其所涉及 的客体都或多或少只局限于某一特定领域,惟独行政权力涉及的客体遍及全社 会,范围最为广泛。 (二)行政权力的基础 行政权力之所以受到服从,乃是因为行政权力背后的力量。行政权力背后的 这种力量构成了行政权力的基础。行政权力的基础指行政权力受到服从的正当性 或合理性因素。在不同的历史时期,行政权力的基础是不一样的。德国学者马克 斯·韦伯曾对历史上的正当统治的类型进行概括,提出了三种不同的正当统治的 类型,其实也就是行政权力的三种不同的基础。 1.传统型的正当统治 行政权力的第一种基础是传统型的正当统治。这种正当统治的权威的效力来 自于对古老规则以及权力的神圣性的宣称和信仰。在这种正当统治权威类型中
80 政相对方已经有机会广泛地参与行政决策以及行政行为的实施，但这种参与仍然 主要是起一种建议的作用，这种建议是否被采纳或被接受将取决于行政主体的意 志。并且，即使公众的建议被采纳或被接受，其最终结果仍然被视为是行政主体 的意志的体现。因此，行政权力的行使是行政主体的单方面意志的鲜明体现。 第五，不可处分性。从行政权力行使的自由度来看，行政权力具有不可处分 性。行政权力既是一种权力，表现为一种可以支配或迫使他人服从的力量，同时 也是一种职责，表现为行政机关必须履行的义务和必须完成的任务。因此，行政 权力是权力与职责的统一。行政权力的这种权力与职责的统一性决定了行政权力 是不能自由处分的。作为行政权力行使主体的行政机关必须严格按照法律、法规 的规定来行使行政权力，没有法律上的依据，行政机关不能随意增加、减少或者 转让对行政权力的行使，更不能放弃对行政权力的行使。 第六，广泛性。从行政权力行使的客体来看，行政权力具有范围上的广泛性。 传统的行政权力行使的范围也许只涉及治安、税务、外交、军事等为数有限的事 务，但是现代行政权力行使的范围却极为广泛，除上述事项外，可以说还包括经 济、科技、文化教育、卫生、社会福利、环境保护等，几乎涉及社会生活的所有 领域。一个人的一生可以不和立法机关打交道，可以不和司法机关打交道，但不 可能不和行政机关打交道，现代社会中行政机关的行政权所能管辖的范围几乎涉 及到了公民从摇篮到坟墓的一生的所有事务。对于其它国家权力来说，其所涉及 的客体都或多或少只局限于某一特定领域，惟独行政权力涉及的客体遍及全社 会，范围最为广泛。 （二）行政权力的基础 行政权力之所以受到服从，乃是因为行政权力背后的力量。行政权力背后的 这种力量构成了行政权力的基础。行政权力的基础指行政权力受到服从的正当性 或合理性因素。在不同的历史时期，行政权力的基础是不一样的。德国学者马克 斯·韦伯曾对历史上的正当统治的类型进行概括，提出了三种不同的正当统治的 类型，其实也就是行政权力的三种不同的基础。 1．传统型的正当统治 行政权力的第一种基础是传统型的正当统治。这种正当统治的权威的效力来 自于对古老规则以及权力的神圣性的宣称和信仰。在这种正当统治权威类型中
行政权力的行使者以及接受者都承认一套古老的,来自于代代相传的行为方式 由于这种祖传的性质,这套行为方式便具有了一种习惯性的力量,从而产生了权 威性。当一个人按照传统和规则正当地取得了行政权力时,这种行政权力便具有 了正当统治的权威 以传统型的正当统治权威为基础的行政权力的特征是 (1)统治者与服从者之间一般存在某种自然的亲缘关系,统治者之所以能 够获得支配性的行政权力,通常是因为其具有某种特定的身份。继承制是这种行 政权力正当存在的典型。 (2)这种统治方式与自给自足的自然经济有着密切的联系 (3)这种统治方式多少都带有一些宗教特性,有一套借以使传统不可怀疑、 不可动摇的崇拜仪式体系 与传统型的正当统治所对应的通常是家长式的统治方式。 2.个人魅力型正当统治 个人魅力型正当统治也叫克里斯玛型( Charismatic)正当统治。这种正当统 治的权威来自于对某个非凡人物以及他所规定或发现的某种规范模式或秩序的 崇拜和效忠。韦伯用“克里斯玛”一词来表示这些非凡人物或天才人物的人格特 征:他们被认为具有超自然、超人的力量或品质,因而具有超凡的“个人魅力”。 在早期的社会中,这些超凡的个人魅力通常来自于巫术、宗教先知、能驱邪治病 的神医、精通律法的智者、狩猎能手或战斗勇士等。这些非凡人物便被称为克里 斯玛式人物。韦伯总结出四种不同类型的“个人魅力”。他借每一种“个人魅力 形态的主要体现者来说明其特征:第一种个人魅力体现在北欧神话中的“熊皮武 士”身上,其特征是勇武的意志和战斗力:第二种个人魅力的体现者则是“萨满 教”的女巫,其特征是能够“通灵”,因此被视为神灵在人间的信使;第三种形 态的代表者是摩门教的创始人史密斯,他自称受到天使的宣谕,并在自己的住处 附近找到了以象形文字记述的救世福音全文:第四种个人魅力型人物是“文人” 或“知识分子”,他们凭借生花之笔或如簧之舌来鼓动或引导群众。 以个人魅力型正当统治权威为基础的行政权力的特征是: (1)这种统治“特别反对经济上的考虑”,因为任何功利性的考虑都会破 坏对领袖个人魅力的崇拜。同时,它也反对任何个人或阶层取得经济上的优势
81 行政权力的行使者以及接受者都承认一套古老的，来自于代代相传的行为方式。 由于这种祖传的性质，这套行为方式便具有了一种习惯性的力量，从而产生了权 威性。当一个人按照传统和规则正当地取得了行政权力时，这种行政权力便具有 了正当统治的权威。 以传统型的正当统治权威为基础的行政权力的特征是： （1）统治者与服从者之间一般存在某种自然的亲缘关系，统治者之所以能 够获得支配性的行政权力，通常是因为其具有某种特定的身份。继承制是这种行 政权力正当存在的典型。 （2）这种统治方式与自给自足的自然经济有着密切的联系。 （3）这种统治方式多少都带有一些宗教特性，有一套借以使传统不可怀疑、 不可动摇的崇拜仪式体系。 与传统型的正当统治所对应的通常是家长式的统治方式。 2．个人魅力型正当统治 个人魅力型正当统治也叫克里斯玛型（Chrismatic）正当统治。这种正当统 治的权威来自于对某个非凡人物以及他所规定或发现的某种规范模式或秩序的 崇拜和效忠。韦伯用“克里斯玛”一词来表示这些非凡人物或天才人物的人格特 征：他们被认为具有超自然、超人的力量或品质，因而具有超凡的“个人魅力”。 在早期的社会中，这些超凡的个人魅力通常来自于巫术、宗教先知、能驱邪治病 的神医、精通律法的智者、狩猎能手或战斗勇士等。这些非凡人物便被称为克里 斯玛式人物。韦伯总结出四种不同类型的“个人魅力”。他借每一种“个人魅力” 形态的主要体现者来说明其特征：第一种个人魅力体现在北欧神话中的“熊皮武 士”身上，其特征是勇武的意志和战斗力；第二种个人魅力的体现者则是“萨满 教”的女巫，其特征是能够“通灵”，因此被视为神灵在人间的信使；第三种形 态的代表者是摩门教的创始人史密斯，他自称受到天使的宣谕，并在自己的住处 附近找到了以象形文字记述的救世福音全文；第四种个人魅力型人物是“文人” 或“知识分子”，他们凭借生花之笔或如簧之舌来鼓动或引导群众。 以个人魅力型正当统治权威为基础的行政权力的特征是： （1）这种统治“特别反对经济上的考虑”，因为任何功利性的考虑都会破 坏对领袖个人魅力的崇拜。同时，它也反对任何个人或阶层取得经济上的优势
因为这样会导致以经济地位来取代个人魅力的后果。这样,个人魅力型统治所允 许的经济组织形态必定是以平均主义为特点的。 (2)由于个人魅力型统治的基础是“独一无二的、短暂易逝的天赋”,这 必然导致它的内在不稳定性。韦伯认为,个人魅力型的统治基本上是属于一种过 渡型的统治方式。在人类历史的一些转折点上,具有特殊个人魅力的人物往往能 够打破社会生活的常规,创造出新的社会生活方式。但是,这种统治方式并不能 持久,随着个人魅力型人物生命的终结,新的较为稳定的常规型统治方式必然取 而代之。 与个人魅力型正当统治所对应的通常是领袖集权式统治方式。 3.法理型的正当统治 法理型统治的基础是一套内部逻辑一致的法律规则以及得到法律授权的行 政管理人员所发布的命令。这种统治方式与前两种统治方式有着根本的不同,因 为它不依赖于与个人有关的身份或属性,是一种“非人格化”的统治。这种统治 形式在现代西方社会已经取得了支配性的地位,它的最明显体现就是所谓的“法 治国”理想。使法治得以有效维持的是这样一套相互关联的信念 (1)适用于某一特定社会的法律体系或是经由全体社会成员的同意而产生 的,或是由一个为社会成员所认可的权威机构发布的,这套理性的法律体系会得 到全体社会成员的服从; (2)任何法律都具有抽象的、一般化的特性,并不指涉具体的个人或群体。 社会管理围绕着法律的制定、维护和执行而展开。立法机构负责制定适用于整个 社会群体的一般性规范,为社会成员的行为和社会关系的建构提供一种基本的导 向;司法机构负责在具体案件中纠正偏离法律秩序的行为,从而使基于法律的社 会秩序得以保持稳定;而行政机构则依照一套既定的规则在实施对社会的日常管 (3)法律成为一个高度分化的社会系统,独立于政治、宗教和其它社会领 域。法律职业者受过专门的职业训练,组成自治的职业共同体;法律知识高度抽 象化和概括化,成为一种只有专家才能掌握的专门知识;法律实践必须由专家来 进行,非专业人士受到资格条件和知识本身的双重限制,无法涉足法律实践活动;
82 因为这样会导致以经济地位来取代个人魅力的后果。这样，个人魅力型统治所允 许的经济组织形态必定是以平均主义为特点的。 （2）由于个人魅力型统治的基础是“独一无二的、短暂易逝的天赋”，这 必然导致它的内在不稳定性。韦伯认为，个人魅力型的统治基本上是属于一种过 渡型的统治方式。在人类历史的一些转折点上，具有特殊个人魅力的人物往往能 够打破社会生活的常规，创造出新的社会生活方式。但是，这种统治方式并不能 持久，随着个人魅力型人物生命的终结，新的较为稳定的常规型统治方式必然取 而代之。 与个人魅力型正当统治所对应的通常是领袖集权式统治方式。 3．法理型的正当统治 法理型统治的基础是一套内部逻辑一致的法律规则以及得到法律授权的行 政管理人员所发布的命令。这种统治方式与前两种统治方式有着根本的不同，因 为它不依赖于与个人有关的身份或属性，是一种“非人格化”的统治。这种统治 形式在现代西方社会已经取得了支配性的地位，它的最明显体现就是所谓的“法 治国”理想。使法治得以有效维持的是这样一套相互关联的信念： （1）适用于某一特定社会的法律体系或是经由全体社会成员的同意而产生 的，或是由一个为社会成员所认可的权威机构发布的，这套理性的法律体系会得 到全体社会成员的服从； （2）任何法律都具有抽象的、一般化的特性，并不指涉具体的个人或群体。 社会管理围绕着法律的制定、维护和执行而展开。立法机构负责制定适用于整个 社会群体的一般性规范，为社会成员的行为和社会关系的建构提供一种基本的导 向；司法机构负责在具体案件中纠正偏离法律秩序的行为，从而使基于法律的社 会秩序得以保持稳定；而行政机构则依照一套既定的规则在实施对社会的日常管 理； （3）法律成为一个高度分化的社会系统，独立于政治、宗教和其它社会领 域。法律职业者受过专门的职业训练，组成自治的职业共同体；法律知识高度抽 象化和概括化，成为一种只有专家才能掌握的专门知识；法律实践必须由专家来 进行，非专业人士受到资格条件和知识本身的双重限制，无法涉足法律实践活动；