第七讲行政决策学时) 学习要求: 1、了解行政决策的概念和特点 2、明确行政决策的过程和理论模式 3、懂得现代行政决策体制构架。 4、掌握行政决策的基本要求和条件。 学习重点: 1、行政决策过程和理论模式 2、行政决策科学化和民主化 行政决策概述 (一)、决策概念的阐释 我国早在先秦时期,就出现了决策一词,《韩非子孤愤》中有“智者决策 于愚人”的说法;楚汉相争时代,韩信就战争战略问题提出过有名的“决策向东, 争权天下”的思想。然而,决策作为现代管理学中的一个术语,首先出自于美国 “决策”一词的英语表述为 Decision- making,意思就是作出决定或选择。时至 今日,对决策概念的界定不下上百种,但仍未形成统一的看法,诸多界定归纳起 来,基本有以下三种理解:一是把决策看作是一个包括提出问题、确立目标、 设计和选择方案的过程。这是广义的理解。二是把决策看作是从几种备选的行动 方案中作出最终抉择,是决策者的拍板定案。这是狭义的理解。三是认为决策是 对不确定条件下发生的偶发事件所做的处理决定。这类事件既无先例,又没有可 遵循的规律,做出选择要冒一定的风险。也就是说,只有冒一定的风险的选择才 是决策。这是对决策概念最狭义的理解。以上对决策概念的解释是从不同的角度 作出的,要科学地理解决策概念,有必要考察决策专家西蒙在决策理论中对决策 内涵的看法
161 第七讲 行政决策（4 学时） 学习要求： 1、了解行政决策的概念和特点。 2、 明确行政决策的过程和理论模式。 3、 懂得现代行政决策体制构架。 4、 掌握行政决策的基本要求和条件。 学习重点： 1、 行政决策过程和理论模式。 2、 行政决策科学化和民主化 一、行政决策概述 （一）、决策概念的阐释 我国早在先秦时期，就出现了决策一词，《韩非子 孤愤》中有“智者决策 于愚人”的说法；楚汉相争时代，韩信就战争战略问题提出过有名的“决策向东， 争权天下”的思想。然而，决策作为现代管理学中的一个术语，首先出自于美国。 “决策”一词的英语表述为 Decision-making，意思就是作出决定或选择。时至 今日，对决策概念的界定不下上百种，但仍未形成统一的看法，诸多界定归纳起 来，基本有以下三种理解： 一是把决策看作是一个包括提出问题、确立目标、 设计和选择方案的过程。这是广义的理解。二是把决策看作是从几种备选的行动 方案中作出最终抉择，是决策者的拍板定案。这是狭义的理解。三是认为决策是 对不确定条件下发生的偶发事件所做的处理决定。这类事件既无先例，又没有可 遵循的规律，做出选择要冒一定的风险。也就是说，只有冒一定的风险的选择才 是决策。这是对决策概念最狭义的理解。以上对决策概念的解释是从不同的角度 作出的，要科学地理解决策概念，有必要考察决策专家西蒙在决策理论中对决策 内涵的看法
西蒙曾从主体行为选择的意义上界说决策概念。他认为,抉择和决策是“两 个可以互替的术语,”即决策是对未来行动方案的选择。把决策看成对行动方 案的选择是从最广泛的意义上理解决策,它表现着决策在人类生活中的普遍性。 人的任何有意识、有目的行为的途径、方式不是单一的,往往是多样的,这就需 要在多种可能的情况下做出决定或选择。因而决策是人的行为的基本特征,只要 人们欲求组织和控制自己的行为,就必须进行决策。从这种意义上说,大到国家 的大政方针,小到个人的饮食起居,无一不包括对行动方案的选择,也无一不需 要进行决策。但是选择往往是在不同的境况下通过不同的方式进行的,既可以能 是条件反射、习惯反应或本能反应的非理性行为,比如打字员在打字时不会为选 哪个按键废脑筋;司机在遇到紧急情况下会下意识地紧刹制动阀。选择也可能是 经过思考的理性的行为,是主体从需要出发,对以往的经验和拥有的信息进行分 析、判断,以致于经过构思行动方案并选择方案等思维过程而做出的选择。显然, 理性行为的决策应当是决策理论主要研究的内容。从西蒙对决策概念的分析可以 看出决策的如下涵义:决策首先是一个过程,而不能仅仅理解为一瞬间的“拍板”。 如果没有“拍板”前的一系列思维活动,选择就没有基础,即使做出决策,也只 能是主观武断。其次,决策的核心是选择,没有在多种方案中“择一而行”的选 择,谈不上决策。再次,决策过程可以是理性的,也可以是非理性的。据此,决 策就是指为实现一定目标对未来行动方案的选择 (二)行政决策的特点 行政决策是管理决策的一种,是指国家行政机关为履行行政职能,依据既定 政策和法律,对面临要解决的问题,拟定并选择行动方案的过程。行政决策具有 企业决策、社团决策等其它组织决策的共性,同时也有自身的特点: 第一、决策的权威性。行政决策的主体是政府各级行政机构,由于其决策依 据的是公共权威的意志,表现出一定的权威性。 第二、决策主体的合法性。行政决策的依据是政策和法律,行政决策主体只 能根据自身的法律地位和法律关系,依照法定的决策程序进行合理、合法的决策 第三、决策内容的广泛性。行政决策的客体是管辖区内的国家与社会的公共 事务,涉及社会生活的政治、经济、科技文化、外交、国防等,决策涉及面之广, 影响之大,是其它组织决策无法相比的
162 西蒙曾从主体行为选择的意义上界说决策概念。他认为，抉择和决策是“两 个可以互替的术语，” 即决策是对未来行动方案的选择。把决策看成对行动方 案的选择是从最广泛的意义上理解决策，它表现着决策在人类生活中的普遍性。 人的任何有意识、有目的行为的途径、方式不是单一的，往往是多样的，这就需 要在多种可能的情况下做出决定或选择。因而决策是人的行为的基本特征，只要 人们欲求组织和控制自己的行为，就必须进行决策。从这种意义上说，大到国家 的大政方针，小到个人的饮食起居，无一不包括对行动方案的选择，也无一不需 要进行决策。但是选择往往是在不同的境况下通过不同的方式进行的，既可以能 是条件反射、习惯反应或本能反应的非理性行为，比如打字员在打字时不会为选 哪个按键废脑筋；司机在遇到紧急情况下会下意识地紧刹制动阀。选择也可能是 经过思考的理性的行为，是主体从需要出发，对以往的经验和拥有的信息进行分 析、判断，以致于经过构思行动方案并选择方案等思维过程而做出的选择。显然， 理性行为的决策应当是决策理论主要研究的内容。从西蒙对决策概念的分析可以 看出决策的如下涵义：决策首先是一个过程，而不能仅仅理解为一瞬间的“拍板”。 如果没有“拍板”前的一系列思维活动，选择就没有基础，即使做出决策，也只 能是主观武断。其次，决策的核心是选择，没有在多种方案中“择一而行”的选 择，谈不上决策。再次，决策过程可以是理性的，也可以是非理性的。据此，决 策就是指为实现一定目标对未来行动方案的选择。 （二）行政决策的特点 行政决策是管理决策的一种，是指国家行政机关为履行行政职能，依据既定 政策和法律，对面临要解决的问题，拟定并选择行动方案的过程。行政决策具有 企业决策、社团决策等其它组织决策的共性，同时也有自身的特点： 第一、决策的权威性。行政决策的主体是政府各级行政机构，由于其决策依 据的是公共权威的意志，表现出一定的权威性。 第二、决策主体的合法性。行政决策的依据是政策和法律，行政决策主体只 能根据自身的法律地位和法律关系，依照法定的决策程序进行合理、合法的决策。 第三、决策内容的广泛性。行政决策的客体是管辖区内的国家与社会的公共 事务，涉及社会生活的政治、经济、科技文化、外交、国防等，决策涉及面之广， 影响之大，是其它组织决策无法相比的
第四、代表利益的公共性。政府组织是以全社会利益代表的身份制定和推行 公共政策,这就决定了行政决策利益上的中立性,其出发点和归宿都应指向公共 利益,而不是倒向个别私利或受局部利益的操纵。 第五、决策的非赢利性。任何决策都有其追求的价值目标,都有一个“应该 如何”的问题。如果说企业决策以赢利为主要目标,行政决策则是以追求公共利 益最大化为目标。当然,非赢利性并不是说行政决策无须考虑经济效益,而是在 经济效益与社会效益之间作权衡时,要始终把社会效益摆在首位。 二、行政决策过程 自从西蒙首先把“过程”观念引入决策研究之中后,许多管理学者在决策 理论研究中构建了各种决策过程的分析模型。迄今为止,对决策过程所做的最有 影响的分析模型,依然是西蒙提出的四阶段论 西蒙指出,如果把决策视为那种完成于瞬间的“拍板”定案,就对决策作了 歪曲的描绘。决策是一个完整的过程,它包括最后抉择之前的复杂的了解、调查、 分析以及抉择之后的评价。以此为前提,西蒙提出了完整的决策过程所包括的四 个主要阶段 (1)找出决策的理由,即“情报活动”。 (2)找到可能的行动方案,即“设计活动” (3)在诸行动方案中进行选择,即“抉择活动” (4)对已进行的抉择进行评价,即“审查活动”。 显然,四阶段论从过程的角度为抉择限定了相当严格的条件:只有以情报信 息为基础、以多种方案为前提、以审査修正为后续的抉择才谈得上是科学的决策。 四阶段论从整体上揭示了科学决策的过程序列,但是现实中的决策活动比四 阶段的递进循环要复杂得多。一方面,决策中的每一个后续阶段都有对先前活动 成果进行检验乃至修正的问题,这就使决策阶段呈现出反复,通过这种反复,把 决策中可能出现的失误抑制在最初阶段上。另一方面,决策中的每个特定阶段又 会产生新问题,需要新的决策。虽然这些问题属该阶段问题中的次要问题,但是 163
163 第四、代表利益的公共性。政府组织是以全社会利益代表的身份制定和推行 公共政策，这就决定了行政决策利益上的中立性，其出发点和归宿都应指向公共 利益，而不是倒向个别私利或受局部利益的操纵。 第五、决策的非赢利性。任何决策都有其追求的价值目标，都有一个“应该 如何”的问题。如果说企业决策以赢利为主要目标，行政决策则是以追求公共利 益最大化为目标。当然，非赢利性并不是说行政决策无须考虑经济效益，而是在 经济效益与社会效益之间作权衡时，要始终把社会效益摆在首位。 二、行政决策过程 自从西蒙首先把“过程” 观念引入决策研究之中后，许多管理学者在决策 理论研究中构建了各种决策过程的分析模型。迄今为止，对决策过程所做的最有 影响的分析模型，依然是西蒙提出的四阶段论。 西蒙指出，如果把决策视为那种完成于瞬间的“拍板”定案，就对决策作了 歪曲的描绘。决策是一个完整的过程，它包括最后抉择之前的复杂的了解、调查、 分析以及抉择之后的评价。以此为前提，西蒙提出了完整的决策过程所包括的四 个主要阶段： （1）找出决策的理由，即“情报活动”。 （2）找到可能的行动方案，即“设计活动”。 （3）在诸行动方案中进行选择，即“抉择活动”。 （4）对已进行的抉择进行评价，即“审查活动”。 显然，四阶段论从过程的角度为抉择限定了相当严格的条件：只有以情报信 息为基础、以多种方案为前提、以审查修正为后续的抉择才谈得上是科学的决策。 四阶段论从整体上揭示了科学决策的过程序列，但是现实中的决策活动比四 阶段的递进循环要复杂得多。一方面，决策中的每一个后续阶段都有对先前活动 成果进行检验乃至修正的问题，这就使决策阶段呈现出反复，通过这种反复，把 决策中可能出现的失误抑制在最初阶段上。另一方面，决策中的每个特定阶段又 会产生新问题，需要新的决策。虽然这些问题属该阶段问题中的次要问题，但是
这些次要问题又有各自的情报、设计和抉择阶段。这样,在决策大的循环圈中包 含小的循环圈,从而使决策阶段呈现相似嵌套的形式。 尽管现实决策过程中存在着阶段性反复和过程嵌套现象,科学决策过程从整 体上看,依然是按四个阶段步步深入,其顺序不能颠倒。因此,顺序讨论以上阶 段是分析决策过程的基本方法 1.情报活动阶段 情报活动阶段是决策的起点。这一阶段包括着两个相互联系的环节:发现问 题和设计决策目标。发现问题就是要找出行政活动中迫切需要缩小或消灭的现实 状况与可能达到的状况之间的差距,即找到制定行政决策的理由,否则谈不上决 策。对决策主体来讲,期望与现实之间总有数不清的差距,只有具有特殊规定性 的差距才是现实的决策问题。这些规定性主要有 (1)非常规性。即决策问题首先是指那些以往未遇到的、用常规办法无法 消除的差距。比如信息化引出的网络安全问题。一般来讲,当某一社会状况为多 数社会成员所关注并要求加以解决时,这个问题往往就成为需要决策的公共问 题,比如区域经济发展不平衡带来地区间的贫富差距拉大、人才流失等影响到国 家整体的发展,就成为需要通过制定相关政策加以调节和解决的问题。 (2)指向性。决策问题是指那些急需解决又具有一定求解目标的差距。如 果一种差距并不为决策者迫切焦虑从而也未提出解决目标,则不能构成现实的决 策问题。生态平衡和环境恶化的差距已成为全球性问题,但真正作为决策问题硏 究却不多,因为许多国家的决策者仅从自身利益出发,找不到合适的解决目标。 (3)可解性。即决策问题是指那些具有解决条件的差距。那种不具备解决 条件的差距无法转化为决策问题。 发现问题的过程也是调査研究的过程,只有通过调查研究才能界定和确认问 题,才能弄清楚问题的范围、程度、特征、性质、产生的原因、发展的趋势以及 问题的社会价值和政治影响。决策问题和原因找出后,就可根据客观需要和现实 可能来初步确定决策目标。 所谓决策目标是决策者基于自身需要和社会提供的可能而设想出的一种希 望状态。目标是政策方案的灵魂。目标确定下来,既为选择决策方案提供了衡量 标准,又为控制决策的实施提供了依据。确定行政决策目标,首先需要确定目标
164 这些次要问题又有各自的情报、设计和抉择阶段。这样，在决策大的循环圈中包 含小的循环圈，从而使决策阶段呈现相似嵌套的形式。 尽管现实决策过程中存在着阶段性反复和过程嵌套现象，科学决策过程从整 体上看，依然是按四个阶段步步深入，其顺序不能颠倒。因此，顺序讨论以上阶 段是分析决策过程的基本方法。 1．情报活动阶段 情报活动阶段是决策的起点。这一阶段包括着两个相互联系的环节：发现问 题和设计决策目标。发现问题就是要找出行政活动中迫切需要缩小或消灭的现实 状况与可能达到的状况之间的差距，即找到制定行政决策的理由，否则谈不上决 策。对决策主体来讲，期望与现实之间总有数不清的差距，只有具有特殊规定性 的差距才是现实的决策问题。这些规定性主要有 （1）非常规性。即决策问题首先是指那些以往未遇到的、用常规办法无法 消除的差距。比如信息化引出的网络安全问题。一般来讲，当某一社会状况为多 数社会成员所关注并要求加以解决时，这个问题往往就成为需要决策的公共问 题，比如区域经济发展不平衡带来地区间的贫富差距拉大、人才流失等影响到国 家整体的发展，就成为需要通过制定相关政策加以调节和解决的问题。 （2）指向性。决策问题是指那些急需解决又具有一定求解目标的差距。如 果一种差距并不为决策者迫切焦虑从而也未提出解决目标，则不能构成现实的决 策问题。生态平衡和环境恶化的差距已成为全球性问题，但真正作为决策问题研 究却不多，因为许多国家的决策者仅从自身利益出发，找不到合适的解决目标。 （3）可解性。即决策问题是指那些具有解决条件的差距。那种不具备解决 条件的差距无法转化为决策问题。 发现问题的过程也是调查研究的过程，只有通过调查研究才能界定和确认问 题，才能弄清楚问题的范围、程度、特征、性质、产生的原因、发展的趋势以及 问题的社会价值和政治影响。决策问题和原因找出后，就可根据客观需要和现实 可能来初步确定决策目标。 所谓决策目标是决策者基于自身需要和社会提供的可能而设想出的一种希 望状态。目标是政策方案的灵魂。目标确定下来，既为选择决策方案提供了衡量 标准，又为控制决策的实施提供了依据。确定行政决策目标，首先需要确定目标
的层次。稍微复杂的决策问题往往可分解为许多大大小小的目标,各目标之间相 互影响、制约,构成有层级结构的目标丛。纵向看,总目标由各分目标递阶分解 为不同层级,低层次的目标往往是实现总目标的手段。横向看,不同层级又由相 互独立的各分目标构成,分目标之间以一定的协调方式保证上一层次总目标的实 现。制定决策目标就是在综合分析各目标相互关系的基础上,寻找目标结构的优 化组和过程,它涉及到几个主要的方法技术性问题: (1)目标归并。即通过目标归并减少单个目标数目,以实现主要目标。由 于决策目标的确立需要考虑多方面因素,必然会提出一系列具体要求,这些具体 目标不可能都以目标形式出现,须进行适当归并。如明确各目标重要性差异,分 清主次,把主要的列为目标,次要的列为约束条件,将目标与约束加以区分;剔 除一些从属目标,合并一些目标以尽可能减少目标的数量,将分散的目标容纳到 目标函数之中 (2)目标协调。归并后的目标难免出现矛盾,发生冲突,需要以协调方式 解决目标冲突。其具体途径有:兼顾冲突各方需要,寻求冲突目标得以共存的条 件,把决策目标限制在这类条件允许的范围内。比如教育部门以科教兴国、发展 教育事业为目标,普及义务教育和发展髙等教育两目标间就有冲突,不能厚此薄 彼,需要协调发展。按照轻重缓急程度排除引起冲突的相对次要原因也是目标协 调的方式。 (3)目标明确化。即目标要以明确而无歧义的形式表达出来,以免引起争 论。另外,决策目标包括一定的数量概念、时间概念和约束条件,也有助于目标 的明确化 2.设计活动阶段一一拟定备选方案 设计活动是决策的第二阶段,决策目标确定后,就要设计决策方案,以实现 这些目标。决策方案是基于对错综复杂的社会因素、社会关系的分析而获得的实 现决策目标的途径和办法。 任何备选方案都是由决策目标、环境参量和决策变量三个基本部分构成。其 中,决策目标由情报活动阶段确定,环境参量和决策变量则由设计阶段给出。环 境参量是指那些虽然影响决策目标实现,但无法对之施加控制作用的因素,它对 行为后果影响重大,需要充分考虑。如对一项社会政策而言,文化价值观的变化
165 的层次。稍微复杂的决策问题往往可分解为许多大大小小的目标，各目标之间相 互影响、制约，构成有层级结构的目标丛。纵向看，总目标由各分目标递阶分解 为不同层级，低层次的目标往往是实现总目标的手段。横向看，不同层级又由相 互独立的各分目标构成，分目标之间以一定的协调方式保证上一层次总目标的实 现。制定决策目标就是在综合分析各目标相互关系的基础上，寻找目标结构的优 化组和过程，它涉及到几个主要的方法技术性问题： （1）目标归并。即通过目标归并减少单个目标数目，以实现主要目标。由 于决策目标的确立需要考虑多方面因素，必然会提出一系列具体要求，这些具体 目标不可能都以目标形式出现，须进行适当归并。如明确各目标重要性差异，分 清主次，把主要的列为目标，次要的列为约束条件，将目标与约束加以区分；剔 除一些从属目标，合并一些目标以尽可能减少目标的数量，将分散的目标容纳到 目标函数之中。 （2）目标协调。归并后的目标难免出现矛盾，发生冲突，需要以协调方式 解决目标冲突。其具体途径有：兼顾冲突各方需要，寻求冲突目标得以共存的条 件，把决策目标限制在这类条件允许的范围内。比如教育部门以科教兴国、发展 教育事业为目标，普及义务教育和发展高等教育两目标间就有冲突，不能厚此薄 彼，需要协调发展。按照轻重缓急程度排除引起冲突的相对次要原因也是目标协 调的方式。 （3）目标明确化。即目标要以明确而无歧义的形式表达出来，以免引起争 论。另外，决策目标包括一定的数量概念、时间概念和约束条件，也有助于目标 的明确化。 2．设计活动阶段——拟定备选方案 设计活动是决策的第二阶段，决策目标确定后，就要设计决策方案，以实现 这些目标。决策方案是基于对错综复杂的社会因素、社会关系的分析而获得的实 现决策目标的途径和办法。 任何备选方案都是由决策目标、环境参量和决策变量三个基本部分构成。其 中，决策目标由情报活动阶段确定，环境参量和决策变量则由设计阶段给出。环 境参量是指那些虽然影响决策目标实现，但无法对之施加控制作用的因素，它对 行为后果影响重大，需要充分考虑。如对一项社会政策而言，文化价值观的变化