第十一讲行政监督 学习要求: 1、了解行政监督的概念、构成要素、特点、作用和理论, 2、掌握行政监督的原则、体制和机制。 学习重点: 2、行政监督的原则和理论。 3、行政监督机制的改革和完善。 行政监督概述 (一)行政监督的概念 “监督”一词,在汉语中大体有两层意思:一是监察和督促。《后汉书.荀 彧传》:“古之遣将,上设监督之重,下建副二之任。”意思是说,古代派兵打 仗,一般在最髙统帅旁边设若干官员,负责监察和督促元帅按皇帝的命令用兵 二是古代官名。如清代设十三仓监督,崇文门左右门翼监督等等。在英语中,“监 督”一词“ supervision”是一个复合词,其中“ super”,是“在上”的意思, “ vISion”,是“看”的意思,二者合起来就是上对下的观察、指导和控制的意 思,与汉语中“监督”的含义大体差不多 所谓行政监督是指在公共行政管理过程中所进行的监察、督促和控制活动, 是各类监督主体依法对国家行政机关及国家公务员在执行公务和履行职责时各 种行政行为所实施的监察、督促和控制活动。 按照监督主体的不同,行政监督有广义和狭义之分。 所谓狭义的行政监督,是指以行政机关为主体的监督,即行政机关内部自身 的相互监督,包括上级行政机关和行政领导者对下级行政机关及其国家公务员行 政行为的监察、督促和控制;下级行政机关和国家公务员对上级行政机关和行政 领导者行政行为的观察、批评和建议:还包括行政监察部门对所有行政机关及国 家公务员的监察和督促、审计部门对行政机关财政财务运行情况的审计等等。 所谓广义的行政监督,是指以行政机关为客体的监督,即除了行政机关内部 223
223 第十一讲 行政监督 学习要求： 1、了解行政监督的概念、构成要素、特点、作用和理论。 2、掌握行政监督的原则、体制和机制。 学习重点： 2、行政监督的原则和理论。 3、行政监督机制的改革和完善。 一、行政监督概述 （一）行政监督的概念 “监督”一词，在汉语中大体有两层意思：一是监察和督促。《后汉书﹒荀 彧传》：“古之遣将，上设监督之重，下建副二之任。”意思是说，古代派兵打 仗，一般在最高统帅旁边设若干官员，负责监察和督促元帅按皇帝的命令用兵； 二是古代官名。如清代设十三仓监督，崇文门左右门翼监督等等。在英语中，“监 督”一词“supervision”是一个复合词，其中“super”，是“在上”的意思， “vision”，是“看”的意思，二者合起来就是上对下的观察、指导和控制的意 思，与汉语中“监督”的含义大体差不多。 所谓行政监督是指在公共行政管理过程中所进行的监察、督促和控制活动， 是各类监督主体依法对国家行政机关及国家公务员在执行公务和履行职责时各 种行政行为所实施的监察、督促和控制活动。 按照监督主体的不同，行政监督有广义和狭义之分。 所谓狭义的行政监督，是指以行政机关为主体的监督，即行政机关内部自身 的相互监督，包括上级行政机关和行政领导者对下级行政机关及其国家公务员行 政行为的监察、督促和控制；下级行政机关和国家公务员对上级行政机关和行政 领导者行政行为的观察、批评和建议；还包括行政监察部门对所有行政机关及国 家公务员的监察和督促、审计部门对行政机关财政财务运行情况的审计等等。 所谓广义的行政监督，是指以行政机关为客体的监督，即除了行政机关内部
监督之外,还包括执政党、国家权力机关、国家司法机关、社会团体、人民群众 和新闻舆论等方面通过各种渠道和途径,对国家行政机关及其国家公务员的各种 行政行为所进行的监察、督促和控制 (二)行政监督的构成要素 行政监督的构成要素包括监督的主体、客体、内容和标准等四个方面。 1.行政监督主体 如果离开真实的主体,没有有效的制度和完善的机构作为载体,那幺,对行 政机关及其行政人员的监督就成为一句空话。当然,不同的历史时期和不同性质 的国家,具有不同的行政监督主体。从某种意义上说,对行政监督主体地位的确 立体现了民主程度的差异。中国现阶段的行政监督主体,包括国家的行政监督和 社会的行政监督两个方面。其中国家的行政监督有立法机关、司法机关以及行政 机关、行政监察和审计部门等。社会的行政监督包括各种社会力量,如政党组织、 社会团体、公民和新闻媒体等 2.行政监督客体 行政监督主要是针对行政行为和行政权力的监督,而行政行为和行政权力的 载体是国家行政机关及其国家公务员,所以行政监督的指向和客体应当是国家行 政杋关及其国家公务员。依法拥有行政管理权力、行使行政管理职能的非行政组 织及其工作人员,也属于行政监督的客体。 3.行政监督内容 行政监督主体不是对国家行政机关及其国家公务员的任何行为进行监督,而 只是对国家行政机关及其国家公务员在执行公务和履行职责时的失范行为和失 效行为进行监督。所谓失范行为是指行政权力的使用者违反了法律的有关规定; 失效行为是指在行政权力的运行过程中,尽管投入了相当多的人力、物力和财力 但仍然没有达到既定目标,行政效率低下等等。政府的违法行为和效率状态构成 了行政监督的基本内容。 4.行政监督标准 行政监督内容的广泛性决定了监督标准的多维性。综观古今中外的行政监 督,其标准主要来源于以下几个方面: 224
224 监督之外，还包括执政党、国家权力机关、国家司法机关、社会团体、人民群众 和新闻舆论等方面通过各种渠道和途径，对国家行政机关及其国家公务员的各种 行政行为所进行的监察、督促和控制。 （二）行政监督的构成要素 行政监督的构成要素包括监督的主体、客体、内容和标准等四个方面。 1．行政监督主体 如果离开真实的主体，没有有效的制度和完善的机构作为载体，那幺，对行 政机关及其行政人员的监督就成为一句空话。当然，不同的历史时期和不同性质 的国家，具有不同的行政监督主体。从某种意义上说，对行政监督主体地位的确 立体现了民主程度的差异。中国现阶段的行政监督主体，包括国家的行政监督和 社会的行政监督两个方面。其中国家的行政监督有立法机关、司法机关以及行政 机关、行政监察和审计部门等。社会的行政监督包括各种社会力量，如政党组织、 社会团体、公民和新闻媒体等。 2．行政监督客体 行政监督主要是针对行政行为和行政权力的监督，而行政行为和行政权力的 载体是国家行政机关及其国家公务员，所以行政监督的指向和客体应当是国家行 政机关及其国家公务员。依法拥有行政管理权力、行使行政管理职能的非行政组 织及其工作人员，也属于行政监督的客体。 3．行政监督内容 行政监督主体不是对国家行政机关及其国家公务员的任何行为进行监督，而 只是对国家行政机关及其国家公务员在执行公务和履行职责时的失范行为和失 效行为进行监督。所谓失范行为是指行政权力的使用者违反了法律的有关规定； 失效行为是指在行政权力的运行过程中，尽管投入了相当多的人力、物力和财力， 但仍然没有达到既定目标，行政效率低下等等。政府的违法行为和效率状态构成 了行政监督的基本内容。 4．行政监督标准 行政监督内容的广泛性决定了监督标准的多维性。综观古今中外的行政监 督，其标准主要来源于以下几个方面：
(1)宪法标准。以国家宪法为标准,监督行政机关及其国家公务员制定的 规章、制度、命令是否符合宪法的基本精神和有关规定,以及行政机关及其国家 公务员的行政行为是否符合宪法精神,是否同宪法的规定相抵触 (2)法律标准。以国家权力机关制定的各类法律为准绳,监督国家行政机 关及其国家公务员遵循和执行法律的情况。 (3)纪律标准。为了保证行政机关的有效运转,不仅需要一定的宪法和相 关法律规定,而且还需要大量的针对具体政府部门的纪律和制度。如《国家公务 员暂行条例》中规定的国家公务员的纪律及行为规范,以及政府有关部门制定的 工作纪律和规章制度等,所有这些纪律和制度无疑也是对国家行政机关和国家公 务员进行监督的重要依据 (4)公共政策标准。公共政策是政府制定的调节社会利益关系,推动社会 经济发展,规范社会成员行为的规定、准则和策略等。执行政策是国家公务员的 基本职责,违反政策行为必须受到追究和制裁。此外,还有职业道德标准、合理 性标准等等 监督的主体、客体、内容和标准四个方面相互联系、相互影响,共同构成行 政监督的有机统一体。如果四个要素,缺少其中任何一个,行政监督活动都会难 以顺利进行。 (三)行政监督的特点 行政监督建立的国情背景不同,制度基础各异,所起作用有别,但作为现代 的、科学的、有效的行政监督,一般具有以下特点: 第一,权威性。在公共利益和私人利益存在差异的情况下,在权力所有者和 行使者相对分离的情况下,监督就意味着一种权力对另一种权力的监控和制约。 如果没有权力,监督只能是一种摆设,不会有任何约束力。国家宪法和法律赋予 行政监督主体相应的监督杈力,这是行政监督最重要的权威基础。没有这种法定 的监督权,或者这种权力被空泛化,行政监督就会呈现出“气不足,力不够”的 失效或无效状态。 第二,强制性。行政监督行为不同于其它的经济行为和交往行为,它不是建 立在被监督者自愿的基础之上的。依据的不是温情脉脉的亲情伦理,而是条款如 铁的法律规章。行政监督权在本质上是一种法权,而法律的强制性则来源于国家 225
225 （1）宪法标准。以国家宪法为标准，监督行政机关及其国家公务员制定的 规章、制度、命令是否符合宪法的基本精神和有关规定，以及行政机关及其国家 公务员的行政行为是否符合宪法精神，是否同宪法的规定相抵触。 （2）法律标准。以国家权力机关制定的各类法律为准绳，监督国家行政机 关及其国家公务员遵循和执行法律的情况。 （3）纪律标准。为了保证行政机关的有效运转，不仅需要一定的宪法和相 关法律规定，而且还需要大量的针对具体政府部门的纪律和制度。如《国家公务 员暂行条例》中规定的国家公务员的纪律及行为规范，以及政府有关部门制定的 工作纪律和规章制度等，所有这些纪律和制度无疑也是对国家行政机关和国家公 务员进行监督的重要依据； （4）公共政策标准。公共政策是政府制定的调节社会利益关系，推动社会 经济发展，规范社会成员行为的规定、准则和策略等。执行政策是国家公务员的 基本职责，违反政策行为必须受到追究和制裁。此外，还有职业道德标准、合理 性标准等等。 监督的主体、客体、内容和标准四个方面相互联系、相互影响，共同构成行 政监督的有机统一体。如果四个要素，缺少其中任何一个，行政监督活动都会难 以顺利进行。 （三）行政监督的特点 行政监督建立的国情背景不同，制度基础各异，所起作用有别，但作为现代 的、科学的、有效的行政监督，一般具有以下特点： 第一，权威性。在公共利益和私人利益存在差异的情况下，在权力所有者和 行使者相对分离的情况下，监督就意味着一种权力对另一种权力的监控和制约。 如果没有权力，监督只能是一种摆设，不会有任何约束力。国家宪法和法律赋予 行政监督主体相应的监督权力，这是行政监督最重要的权威基础。没有这种法定 的监督权，或者这种权力被空泛化，行政监督就会呈现出“气不足，力不够”的 失效或无效状态。 第二，强制性。行政监督行为不同于其它的经济行为和交往行为，它不是建 立在被监督者自愿的基础之上的。依据的不是温情脉脉的亲情伦理，而是条款如 铁的法律规章。行政监督权在本质上是一种法权，而法律的强制性则来源于国家
所具有的“暴力潜能”。在现代社会,为了增强行政监督的有效性,许多国家 都赋予行政监督主体一定的处置权,其强制性色彩就更加浓厚。即使有的行政监 督主体并不直接惩罚或纠正行政系统的不当行为,但它却能够在社会上形成一种 氛围,可以引起拥有相应处置权的主体的重视或注意,在客观上促使问题的解决 如中央电视台“焦点访谈”的新闻舆论监督,一度在社会上影响巨大,形成了“违 法违纪者闻之色变,人民群众听之高兴”的强大的舆论氛围。 第三,独立性。从行政监督的本身要求来看,行政监督是监督主体对客体的 种限制性活动。因此,监督主体和监督客体决不能两位一体,更不能让监督主 体依附或受制于监督客体,而是必须具有相对的独立性。与此同时,现代行政监 督是建立在民主和法制的基础之上的。而民主和法制的本质要求行政监督的主体 必须具有一定的独立性。因为,一方面,民主政治的发展带来了人的主体性意识 的高涨,对于一个负有重大使命的行政监督机构来说,同样也赋予了它相对独立 的特征;另一方面,法制意识的张扬则为行政监督主体的相对独立,提供了法律 保障。在此情况下,行政监督主体只有向赋予它监督权的组织和人们负责,才能 体现本身所具有的权威性和约束力。 第四,多样性。随着民主浪潮的不断推进,社会经济和文化水平的不断提高, 社会公众参与意识的增强,行政监督主体不再象传统社会那样单一,而是越来越 多样化,尤其越来越向广大民众拓展和渗透,公民监督政府,甚至运用“行政诉 讼法”等法律武器,可以与政府机关及国家公务员直接“对簿公堂”。特别值得 注意的是,在现代社会里,社会监督、舆论监督、个人监督和权力监督、司法监 督并驾齐驱,构成了多样化、多极化的行政监督主体网络体系 第五,广泛性。行政监督涵盖了所有的行政行为,从运作过程到运作方式, 从实体到程序,从合法性、合理性到有效性,几乎无所不包,不所不及。正是这 些多角度、多层次、多元化的监督活动,才能对行政领域的治理形成了一个相互 联系、相互作用的监督系统,才能真正体现出行政监督的民主性、科学性和合理 性,才能使公共权力的运作真正指向公共利益,从而大大降低公共领域内违法、 违纪和腐败现象的发生率。 第六,整体性。尽管各种监督主体具有自己的独立性,但从其运行过程和运 行功能来看,它们又彼此联系,相互衔接,相互照应、相互补充,形成一个具有 226
226 所具有的“暴力潜能”。 在现代社会，为了增强行政监督的有效性，许多国家 都赋予行政监督主体一定的处置权，其强制性色彩就更加浓厚。即使有的行政监 督主体并不直接惩罚或纠正行政系统的不当行为，但它却能够在社会上形成一种 氛围，可以引起拥有相应处置权的主体的重视或注意，在客观上促使问题的解决。 如中央电视台“焦点访谈”的新闻舆论监督，一度在社会上影响巨大，形成了“违 法违纪者闻之色变，人民群众听之高兴”的强大的舆论氛围。 第三，独立性。从行政监督的本身要求来看，行政监督是监督主体对客体的 一种限制性活动。因此，监督主体和监督客体决不能两位一体，更不能让监督主 体依附或受制于监督客体，而是必须具有相对的独立性。与此同时，现代行政监 督是建立在民主和法制的基础之上的。而民主和法制的本质要求行政监督的主体 必须具有一定的独立性。因为，一方面，民主政治的发展带来了人的主体性意识 的高涨，对于一个负有重大使命的行政监督机构来说，同样也赋予了它相对独立 的特征；另一方面，法制意识的张扬则为行政监督主体的相对独立，提供了法律 保障。在此情况下，行政监督主体只有向赋予它监督权的组织和人们负责，才能 体现本身所具有的权威性和约束力。 第四，多样性。随着民主浪潮的不断推进，社会经济和文化水平的不断提高， 社会公众参与意识的增强，行政监督主体不再象传统社会那样单一，而是越来越 多样化，尤其越来越向广大民众拓展和渗透，公民监督政府，甚至运用“行政诉 讼法”等法律武器，可以与政府机关及国家公务员直接“对簿公堂”。特别值得 注意的是，在现代社会里，社会监督、舆论监督、个人监督和权力监督、司法监 督并驾齐驱，构成了多样化、多极化的行政监督主体网络体系。 第五，广泛性。行政监督涵盖了所有的行政行为，从运作过程到运作方式， 从实体到程序，从合法性、合理性到有效性，几乎无所不包，不所不及。正是这 些多角度、多层次、多元化的监督活动，才能对行政领域的治理形成了一个相互 联系、相互作用的监督系统，才能真正体现出行政监督的民主性、科学性和合理 性，才能使公共权力的运作真正指向公共利益，从而大大降低公共领域内违法、 违纪和腐败现象的发生率。 第六，整体性。尽管各种监督主体具有自己的独立性，但从其运行过程和运 行功能来看，它们又彼此联系，相互衔接，相互照应、相互补充，形成一个具有
某些共同特征的、完备的行政监督体系。因此,在行政监督主体多样性和监督内 容广泛性的情况下,要取得良好的监督成效,不仅要充分发挥各种监督主体的功 能和作用,而且更要注意各种监督主体之间的协调互补,发挥好行政监督主体之 间的整体合力。如果各种监督主体各自为政,单干运作,互不协调,势必分散力 量,加大行政监督成本,影响行政监督效果。 (四)、行政监督的作用 行政监督是对国家行政机关及其国家公务员行政行为的合法性、合理性和有 效性的监督。它并不干预行政系统的正常工作秩序,而是通过一定的程序和方式, 对行政行为的合法性、合理性和有效性进行督导和检查,从而促进行政机关及其 国家公务员的行政活动维持合法性,增强合理性,保证有效性。行政监督的作用 具体表现在以下几个方面: (1)预防作用。通过事前监督,可以提前发现在行政系统中存在的各种潜 在的或显现的弊端,从而达到防患于未然的目的。因此,行政监督不仅要通过各 种监督方式和途径及时发现各种已经发生的失范或或违法的行政行为,而且更为 重要的是,要通过各种行政监督制度的设立,增强行政行为的可预见性,使人们 对某种行政行为有可能带来的后果和问题有比较清醒的认识,并采取相应的防范 措施。 (2)矫正作用。行政监督通过决策系统、社会系统和行政系统的交流和互 动,通过行政系统内部的自上而下和自下而上的直线监督和控制,能够及时发现 公共行政管理中的各种过失、错误和违法现象,促进有关部门采取措施,加以纠 正和改进,从而发挥矫正作用。例如各级人民代表大会对各级政府进行控制和监 督,可以撤消政府制定的、不符合宪法和法律的有关规定,可以对其机关及其负 责人员进行质询和询问,要求他们停止或改正某些不合法、不合理的行政措施和 行为等等 (3)反馈作用。行政监督主体通过各种途径和方式,对监督对象的活动过 程及其结果的真实性、准确性和可靠性做出评价,不仅为决策者,而且为执行者 提供改进工作的科学依据。具体来说,行政监督的有效运行,即通过日益广泛的 各种行政监督主体对行政机关及其国家公务员实行有效的监督,并将行政权力在 运行中所产生的有关信息,尤其是结果输入到决策系统、社会系统或行政系统本 227
227 某些共同特征的、完备的行政监督体系。因此，在行政监督主体多样性和监督内 容广泛性的情况下，要取得良好的监督成效，不仅要充分发挥各种监督主体的功 能和作用，而且更要注意各种监督主体之间的协调互补，发挥好行政监督主体之 间的整体合力。如果各种监督主体各自为政，单干运作，互不协调，势必分散力 量，加大行政监督成本，影响行政监督效果。 （四）、行政监督的作用 行政监督是对国家行政机关及其国家公务员行政行为的合法性、合理性和有 效性的监督。它并不干预行政系统的正常工作秩序，而是通过一定的程序和方式， 对行政行为的合法性、合理性和有效性进行督导和检查，从而促进行政机关及其 国家公务员的行政活动维持合法性，增强合理性，保证有效性。行政监督的作用 具体表现在以下几个方面： （1）预防作用。通过事前监督，可以提前发现在行政系统中存在的各种潜 在的或显现的弊端，从而达到防患于未然的目的。因此，行政监督不仅要通过各 种监督方式和途径及时发现各种已经发生的失范或或违法的行政行为，而且更为 重要的是，要通过各种行政监督制度的设立，增强行政行为的可预见性，使人们 对某种行政行为有可能带来的后果和问题有比较清醒的认识，并采取相应的防范 措施。 （2）矫正作用。行政监督通过决策系统、社会系统和行政系统的交流和互 动，通过行政系统内部的自上而下和自下而上的直线监督和控制，能够及时发现 公共行政管理中的各种过失、错误和违法现象，促进有关部门采取措施，加以纠 正和改进，从而发挥矫正作用。例如各级人民代表大会对各级政府进行控制和监 督，可以撤消政府制定的、不符合宪法和法律的有关规定，可以对其机关及其负 责人员进行质询和询问，要求他们停止或改正某些不合法、不合理的行政措施和 行为等等。 （3）反馈作用。行政监督主体通过各种途径和方式，对监督对象的活动过 程及其结果的真实性、准确性和可靠性做出评价，不仅为决策者，而且为执行者 提供改进工作的科学依据。具体来说，行政监督的有效运行，即通过日益广泛的 各种行政监督主体对行政机关及其国家公务员实行有效的监督，并将行政权力在 运行中所产生的有关信息，尤其是结果输入到决策系统、社会系统或行政系统本