第九讲公共财政管理 学习要求: 1、了解公共财政管理的概念、总体目标和地位;公共预算的模式和编制 2、掌握公共财政收入管理和公共财政支出的内容和要求 学习重点: 公共预算、税收管理、政府采购。 、公共财政管理概述 (一)、公共财政管理的概念 要了解公共财政管理的概念,首先必须研究什幺是公共财政。所谓公共财政, 是指为市场经济提供公共服务的政府分配行为,是国家财政的一种具体存在形 态,是与市场经济相适应的财政类型 在人类社会历史上,国家财政产生很早。如封建社会的赋税征收、政府官员 俸禄、组织大型治水工程等,但这种国家财政往往与君主个人收支是混合不分的, 因此这种财政只能称为国家财政,而并非公共财政。在计划经济体制下,国家具 有政治权利行使折和生产资料所有者的双重身份,财政收入活动是计划性的,直 接服务于公有制经济,并通过国有企业从事着大量的营利性活动,这就决定了计 划经济体制下的财政也不是真正意义上的公共财政。总之,公共财政是与市场经 济相适应的财政类型,是市场经济国家创立后才产生的管理活动。在非市场经济 的体制下,不存在公共财政,自然也不存在公共财政管理。 对公共财政管理的概念,中外学者作出了不同的界定。美国学者B?J?里德 和约翰?W?斯旺在《公共财政管理》一书中指出:“公共财政管理是指处理公共 资产与债务,并向公共官员提供有用的相关信息与观点以使他们能够做出相应的 决策。”“公共财政管理考虑的是如何花钱做事,这也是公共组织管理的核心。” 另一位美国学者约翰.L.迈克赛尔在《财政管理一一在公共部门的分析与应用》 书也指出:公共财政管理是采用企业财务管理相类似的分析方法、技术和管理 工具来进行资源配置与控制的活动的,但政府所具有的独有的征税权、禁止权和
187 第九讲 公共财政管理 学习要求： 1、 了解公共财政管理的概念、总体目标和地位；公共预算的模式和编制。 2、掌握公共财政收入管理和公共财政支出的内容和要求。 学习重点： 公共预算、税收管理、政府采购。 一、公共财政管理概述 （一）、公共财政管理的概念 要了解公共财政管理的概念，首先必须研究什幺是公共财政。所谓公共财政， 是指为市场经济提供公共服务的政府分配行为，是国家财政的一种具体存在形 态，是与市场经济相适应的财政类型。 在人类社会历史上，国家财政产生很早。如封建社会的赋税征收、政府官员 俸禄、组织大型治水工程等，但这种国家财政往往与君主个人收支是混合不分的， 因此这种财政只能称为国家财政，而并非公共财政。在计划经济体制下，国家具 有政治权利行使折和生产资料所有者的双重身份，财政收入活动是计划性的，直 接服务于公有制经济，并通过国有企业从事着大量的营利性活动，这就决定了计 划经济体制下的财政也不是真正意义上的公共财政。总之，公共财政是与市场经 济相适应的财政类型，是市场经济国家创立后才产生的管理活动。在非市场经济 的体制下，不存在公共财政，自然也不存在公共财政管理。 对公共财政管理的概念，中外学者作出了不同的界定。美国学者 B?J?里德 和约翰?W?斯旺在《公共财政管理》一书中指出：“公共财政管理是指处理公共 资产与债务，并向公共官员提供有用的相关信息与观点以使他们能够做出相应的 决策。”“公共财政管理考虑的是如何花钱做事，这也是公共组织管理的核心。” 另一位美国学者约翰.L.迈克赛尔在《财政管理——在公共部门的分析与应用》 一书也指出：公共财政管理是采用企业财务管理相类似的分析方法、技术和管理 工具来进行资源配置与控制的活动的，但政府所具有的独有的征税权、禁止权和
惩罚权使公共财政管理远不同于企业财务管理。我国学者陈振明等人认为,公共 财政管理是指“公共部门为保证公共财政职能的履行,而对财政收支所进行的决 策、管理、监督等活动的总称。” 综合中外学者的观点,我们认为,所谓公共财政管理,是指公共组织为保证 公共管理职能的有效履行,采用财务管理的一系列分析方法、技术和管理工具 对公共管理活动过程中所发生的公共财政收支情况所进行的分配、决策、管理和 监督等一系列技术性行为的总和。 理解公共财政管理,应注意以下基本内涵:1.公共财政管理的主体是公共 组织,且以政府部门为核心。2.公共财政发生在公共管理活动之中,是对公共 管理过程中发生的财政收、支情况的分配、决策、管理和监督。3.公共财政管 理采用公共财政管理的一系列分析方法、技术和管理工具,具有较强的技术性 4.公共财政管理的目的是保证公共管理职能的有效履行。 (二)、公共财政管理的内容 公共财政管理主要包括3大部分:即公共预算管理、公共收入管理和公共支 出管理。除此之外特别需要指出,公共部门会计也是一个非常重要的领域。公 共部门会计是为公共财政决策控制和监督提供信息的系统之一。公共部门会计与 私人部门会计最重要差别在于私人部门会计信息用于计算净价值和利润,而公共 部门会计信息用于非营利组织,反映公共资金的流动及与预算拨款数的变化情 (三)、公共财政管理的总体目标 公共财政管理的总体目标是追求效率、实现公平和保持稳定。 首先,通过公共财政管理,旨在向公众提供一视同仁的服务,满足社会公共 的需求,实现政府支配资源的有效配置和市场效率损失最小化的有机结合,进而 保证国民经济的持续均衡发展。 其次,通过公共财政管理,旨在有效地对国民收入、社会财富和社会福利进 行再分配,从而缩小人们在个人收入、财富积累上的分化和差距,为社会最贫困 阶层提供基本的生活保障,实现社会的基本公平。 再次,通过公共财政管理,有效地保持社会总供求的基本平衡,实现充分就 业、物价稳定及国际收支平衡,维持经济景气,避免经济波动
188 惩罚权使公共财政管理远不同于企业财务管理。我国学者陈振明等人认为，公共 财政管理是指“公共部门为保证公共财政职能的履行，而对财政收支所进行的决 策、管理、监督等活动的总称。” 综合中外学者的观点，我们认为，所谓公共财政管理，是指公共组织为保证 公共管理职能的有效履行，采用财务管理的一系列分析方法、技术和管理工具， 对公共管理活动过程中所发生的公共财政收支情况所进行的分配、决策、管理和 监督等一系列技术性行为的总和。 理解公共财政管理，应注意以下基本内涵：1．公共财政管理的主体是公共 组织，且以政府部门为核心。2．公共财政发生在公共管理活动之中，是对公共 管理过程中发生的财政收、支情况的分配、决策、管理和监督。3．公共财政管 理采用公共财政管理的一系列分析方法、技术和管理工具，具有较强的技术性。 4．公共财政管理的目的是保证公共管理职能的有效履行。 （二）、公共财政管理的内容 公共财政管理主要包括 3 大部分：即公共预算管理、公共收入管理和公共支 出管理。除此之外 特别需要指出，公共部门会计也是一个非常重要的领域。公 共部门会计是为公共财政决策控制和监督提供信息的系统之一。公共部门会计与 私人部门会计最重要差别在于私人部门会计信息用于计算净价值和利润，而公共 部门会计信息用于非营利组织，反映公共资金的流动及与预算拨款数的变化情 况。 （三）、公共财政管理的总体目标 公共财政管理的总体目标是追求效率、实现公平和保持稳定。 首先，通过公共财政管理，旨在向公众提供一视同仁的服务，满足社会公共 的需求，实现政府支配资源的有效配置和市场效率损失最小化的有机结合，进而 保证国民经济的持续均衡发展。 其次，通过公共财政管理，旨在有效地对国民收入、社会财富和社会福利进 行再分配，从而缩小人们在个人收入、财富积累上的分化和差距，为社会最贫困 阶层提供基本的生活保障，实现社会的基本公平。 再次，通过公共财政管理，有效地保持社会总供求的基本平衡，实现充分就 业、物价稳定及国际收支平衡，维持经济景气，避免经济波动
(四)、公共财政管理的地位 公共财政管理在公共管理中处于十分重要的地位。在欧美各国,财政管理部 门是政府机构中最引人注目的部门,往往处于核心的地位。财政管理部门的首长 被认为是最有实权的官员之一。在各大学中,公共财政管理( public finance administration)几乎都被列为MPA项目的核心课程。公共财政管理的地位和作 用的重要性是显而易见的 首先,公共财政管理是公共资源的直接管理,这就必然决定了它在政府管理 中的核心地位。众所周知,现代政府的经济职能之一,就是解决市场失灵的问题 和促进社会公平,而这只有通过对社会资源的重新配置和社会财富的再分配才能 实现。因此,公共财政管理的方式、水平如何,将直接关系到政府职能实现程度 的高低。 其次,任何公共财政管理活动都离不开经费的支持,经费预算的是否合理, 对公共管理的效能将会产生直接的影响。与此同时,资金分配者的角色,也是公 共财政管理部门处于公共组织权利的交汇点上,成为公共权利体系中最引人注目 的部分。例如,在西方国家,公共财政管理往往成为立法部门与行政部门斗争的 “竞技场”。 再次,公共财政管理是一个制度创新、技术创新潜力最大的领域。公共财政 管理是一个变动性很大的领域,不管哪个财政年度,财政收支都不会完全相同, 公共财政管理方式、力度也不会完全一致,实现财政收支平衡的政策措施往往千 姿百态,多种多样,这就使得公共财政管理领域存在着更多的制度创新、技术创 新的需求,并以一系列创新成果显现出它的活力 最后,公共财政的变革往往成为公共管理重大变革的先导。综观近三、四十 年公共管理产生和发展的历史,公共财政管理是其中最富活力的领域,几乎它的 每一次变革都会给公共管理领域里带来深刻的影响。例如,风靡20世纪60年代 的“规划一计划一预算制度”(PPBS)的运动,使得系统理论、运筹学、经济学 方法、政策分析等在公共管理领域获得了全面应用,促使公共管理发生了重大的 思维变革。20世纪70年代以来,绩效管理的推广,直接引起了方兴未艾的新公 共管理运动,对公共财政支出的绩效要求带来了公共组织行为市场化的重大变
189 （四）、公共财政管理的地位 公共财政管理在公共管理中处于十分重要的地位。在欧美各国，财政管理部 门是政府机构中最引人注目的部门，往往处于核心的地位。财政管理部门的首长， 被认为是最有实权的官员之一。在各大学中，公共财政管理（public finance administration）几乎都被列为 MPA 项目的核心课程。公共财政管理的地位和作 用的重要性是显而易见的。 首先，公共财政管理是公共资源的直接管理，这就必然决定了它在政府管理 中的核心地位。众所周知，现代政府的经济职能之一，就是解决市场失灵的问题 和促进社会公平，而这只有通过对社会资源的重新配置和社会财富的再分配才能 实现。因此，公共财政管理的方式、水平如何，将直接关系到政府职能实现程度 的高低。 其次，任何公共财政管理活动都离不开经费的支持，经费预算的是否合理， 对公共管理的效能将会产生直接的影响。与此同时，资金分配者的角色，也是公 共财政管理部门处于公共组织权利的交汇点上，成为公共权利体系中最引人注目 的部分。例如，在西方国家，公共财政管理往往成为立法部门与行政部门斗争的 “竞技场”。 再次，公共财政管理是一个制度创新、技术创新潜力最大的领域。公共财政 管理是一个变动性很大的领域，不管哪个财政年度，财政收支都不会完全相同， 公共财政管理方式、力度也不会完全一致，实现财政收支平衡的政策措施往往千 姿百态，多种多样，这就使得公共财政管理领域存在着更多的制度创新、技术创 新的需求，并以一系列创新成果显现出它的活力。 最后，公共财政的变革往往成为公共管理重大变革的先导。综观近三、四十 年公共管理产生和发展的历史，公共财政管理是其中最富活力的领域，几乎它的 每一次变革都会给公共管理领域里带来深刻的影响。例如，风靡 20 世纪 60 年代 的“规划—计划—预算制度”（PPBS）的运动，使得系统理论、运筹学、经济学 方法、政策分析等在公共管理领域获得了全面应用，促使公共管理发生了重大的 思维变革。20 世纪 70 年代以来，绩效管理的推广，直接引起了方兴未艾的新公 共管理运动，对公共财政支出的绩效要求带来了公共组织行为市场化的重大变 革
公共预算与决算 (一)、公共预算的形成 公共预算与决算是公共财政管理的主要组成部分。在现代社会条件下,几乎 全部政府收支活动都在公共预算的框架下进行。公共预算由政府提出,经过立法 机关审议批准,是立法机关控制公共管理的重要工具。 公共预算制度萌芽于13世纪,发祥地在英国,是在立法权力与行政权力相 互斗争中产生和发展的。1215年英国的《大宪章》,使议会获得了赋税的立法 权。资产阶级革命后,议会进而控制了政府的支出。旋即又获得审计监督权。787 年,在首相威廉·皮梯任职期间,议会通过总基金法案,将所有基金合并为一项 联合王国总汇基金。规定此基金的原则是:除特殊情况外,所有公共收入皆纳入 此基金,而所有政府支出都出自这一基金。19世纪中叶,立法部门对财政的控 制权确立,议会具有经费核准、拨款、审査的权利。至此,预算制度对财政不仅 拥有严密的控制权,而且成为指导、监督、批评、调控行政活动的最有效的工具。 (二)、公共预算的模式 公共预算是一个多要素、多层次组合的复杂系统,且具有多种不同分类。根 据收支管理范围可分为总预算和单位预算;根据预算主体的性质可分为中央预算 和地方预算;根据预算计划的时效性可分为年度预算和中长期预算等等。但从管 理的角度看,公共预算管理主要有以下几种基本模式 1、分项排列预算模式 分项排列预算是一种产生时间早、管理方式较简单的摸式。它以预算支出的 若干特定目标为核心,采用分项排列的方法依次列出特定目标的预算资金,由拨 款机构加以拨付。 分项排列预算在会计上具有着清晰、简便的优势,可以按照总科目、科目 二级科目、明晰科目等分类清晰地看出预算资金在不同项目中的分配情况。故而, 些地方仍在采用这种分项排列预算的模式。但是,分项排列预算管理的效率主 要取决于拨款机构能够不折不扣地执行拨款计划,因而,要求其必须具有特殊制 度基础。在财政大权集中于立法机关的制度下,分项排列预算能较好地服务于立
190 二、 公共预算与决算 （一）、公共预算的形成 公共预算与决算是公共财政管理的主要组成部分。在现代社会条件下，几乎 全部政府收支活动都在公共预算的框架下进行。公共预算由政府提出，经过立法 机关审议批准，是立法机关控制公共管理的重要工具。 公共预算制度萌芽于 13 世纪，发祥地在英国，是在立法权力与行政权力相 互斗争中产生和发展的。1215 年英国的《大宪章》，使议会获得了赋税的立法 权。资产阶级革命后，议会进而控制了政府的支出。旋即又获得审计监督权。1787 年，在首相威廉·皮梯任职期间，议会通过总基金法案，将所有基金合并为一项 联合王国总汇基金。规定此基金的原则是：除特殊情况外，所有公共收入皆纳入 此基金，而所有政府支出都出自这一基金。19 世纪中叶，立法部门对财政的控 制权确立，议会具有经费核准、拨款、审查的权利。至此，预算制度对财政不仅 拥有严密的控制权，而且成为指导、监督、批评、调控行政活动的最有效的工具。 （二）、公共预算的模式 公共预算是一个多要素、多层次组合的复杂系统，且具有多种不同分类。根 据收支管理范围可分为总预算和单位预算；根据预算主体的性质可分为中央预算 和地方预算；根据预算计划的时效性可分为年度预算和中长期预算等等。但从管 理的角度看，公共预算管理主要有以下几种基本模式： 1、分项排列预算模式 分项排列预算是一种产生时间早、管理方式较简单的摸式。它以预算支出的 若干特定目标为核心，采用分项排列的方法依次列出特定目标的预算资金，由拨 款机构加以拨付。 分项排列预算在会计上具有着清晰、简便的优势，可以按照总科目、科目、 二级科目、明晰科目等分类清晰地看出预算资金在不同项目中的分配情况。故而， 一些地方仍在采用这种分项排列预算的模式。但是，分项排列预算管理的效率主 要取决于拨款机构能够不折不扣地执行拨款计划，因而，要求其必须具有特殊制 度基础。在财政大权集中于立法机关的制度下，分项排列预算能较好地服务于立
法机关对预算的控制与监督。随着公共管理复杂性、多变性的不断増加,特别是 行政机关预算裁量权的膨胀,分项排列预算便越来越显示出其不科学性,越来越 不适应当代公共管理预算的需要。 2、设计计划预算模式 设计计划预算(PPBS)是20世纪60年代在美国发展起来的一种新型的预算 管理模式。公共管理理论的日益成熟和信息技术的迅猛发展为设计计划预算模式 的问世奠定了理论基础和技术条件。与此同时,美国政府谋求预算控制权的强烈 愿望也促成了设计计划预算模式的迅速运用。1961年,美国国防部长罗伯特·麦 克纳马拉在五角大楼首先使用了这一模式。 设计计划预算模式,是指审视一国长期的政策目标与机会,以及国家当前所 达成之目标预可运用之资源,利用一切分析工具,评估各种公共计划书的成本与 效益,协助国家最高当局拟定最佳决策,以利国家资源的合理分配的预算制度 该预算模式包括目标的设计、计划的拟定与预算的筹编等,其基本思路是“要将 年度预算程序同长期计划相挂钩,而不是要与随意性要求相联系” 设计计划预算模式的基本内容包括: (1)确定预算项目目标; (2)从众多目标中选择最紧迫的目标; (3)运用成本收益分析设计实现各自目标的备选方案; (4)说明实施这些方案的以后各年度成本; (5)对这些方案的实施效果做出长期评价衡量。 与分项排列预算不同,设计计划预算模式不再按支出科目,而是按方案进行 预算,融设计、计划、预算三者为一体,预先设计数年间的政策成本与效益,便 于政府资源做最佳运用,注重资源配置的效率,体现了公共管理公开负责的精神。 3、目标管理预算模式 目标管理预算模式是美国政府1971年在尼克松总统当政期间倡导实行的。 该预算的基本点包括以下方面: (1)说明单位的基本任务; (2)确定预算主次目标;(3)设定可供考核的指标,管理者与下级交换意 见,以确保可行性
191 法机关对预算的控制与监督。随着公共管理复杂性、多变性的不断增加，特别是 行政机关预算裁量权的膨胀，分项排列预算便越来越显示出其不科学性，越来越 不适应当代公共管理预算的需要。 2、设计计划预算模式 设计计划预算（PPBS）是 20 世纪 60 年代在美国发展起来的一种新型的预算 管理模式。公共管理理论的日益成熟和信息技术的迅猛发展为设计计划预算模式 的问世奠定了理论基础和技术条件。与此同时，美国政府谋求预算控制权的强烈 愿望也促成了设计计划预算模式的迅速运用。1961 年，美国国防部长罗伯特·麦 克纳马拉在五角大楼首先使用了这一模式。 设计计划预算模式，是指审视一国长期的政策目标与机会，以及国家当前所 达成之目标预可运用之资源，利用一切分析工具，评估各种公共计划书的成本与 效益，协助国家最高当局拟定最佳决策，以利国家资源的合理分配的预算制度。 该预算模式包括目标的设计、计划的拟定与预算的筹编等，其基本思路是“要将 年度预算程序同长期计划相挂钩，而不是要与随意性要求相联系” 。 设计计划预算模式的基本内容包括： （1）确定预算项目目标； （2）从众多目标中选择最紧迫的目标； （3）运用成本收益分析设计实现各自目标的备选方案； （4）说明实施这些方案的以后各年度成本； （5）对这些方案的实施效果做出长期评价衡量。 与分项排列预算不同，设计计划预算模式不再按支出科目，而是按方案进行 预算，融设计、计划、预算三者为一体，预先设计数年间的政策成本与效益，便 于政府资源做最佳运用，注重资源配置的效率，体现了公共管理公开负责的精神。 3、目标管理预算模式 目标管理预算模式是美国政府 1971 年在尼克松总统当政期间倡导实行的。 该预算的基本点包括以下方面： （1）说明单位的基本任务； （2）确定预算主次目标；（3）设定可供考核的指标，管理者与下级交换意 见，以确保可行性；