第二讲行政职能学时 学习要求: 1、理解行政职能的概念、特征及其基本内容。 2、了解西方关于国家行政职能的演变及趋势 3、中国政府职能转变的内容和途径。 学习重点: 1、行政职能的概念和基本内容。 2、中国政府职能转变的内容、关键与制约因素 、行政职能的基本内容 (一)行政职能的概念及构成 行政职能也称政府职能,是指政府在社会中的职责与功能。其核心的价值在 于回答政府“应该做什幺”、“不应该做什幺”的问题 行政职能可以从不同的角度去考察,从政府职责的领域看,有政治职能、经 济职能、文化职能、社会职能等;从政府职责所起作用的属性看,有保卫功能、 扶持功能、管理功能、服务功能等。也有学者从职能结构的角度,将政府职能区 分为政治统治、社会管理、社会服务和社会平衡四大职能。从管理过程的角度 看,政府管理的不同类型的公共事务又有管理功能的相似性,如决策性功能、执 行性功能、控制性功能、辅助性功能等。在这里,我们主要从前两个角度加以考 察,这样能够更好地理解政府扮演的社会角色 (二)行政职能的历史演进 自从政府登上历史舞台后,行政职能随社会发展不断拓展自己的内容和范 围,呈现出动态发展的过程。古代社会政府职能简单且具综合性,历史上,各国 行政官吏主要做三件事情,一是收税,二是组织军队,三是维持皇(王)权机构 日常运转。在相对发达的国家,官吏们还有限地负责维持地方治安,处理民事纠 纷,监督官方意识形态的传播(包括教育管理)。相比较而言,古代东方社会政 府的经济职能要相对发达一些。古代东方社会大都是以村社为组织形式的农耕型
25 第二讲 行政职能（5 学时） 学习要求： 1、 理解行政职能的概念、特征及其基本内容。 2、 了解西方关于国家行政职能的演变及趋势。 3、 中国政府职能转变的内容和途径。 学习重点： 1、行政职能的概念和基本内容。 2、中国政府职能转变的内容、关键与制约因素 一、行政职能的基本内容 （一）行政职能的概念及构成 行政职能也称政府职能，是指政府在社会中的职责与功能。其核心的价值在 于回答政府“应该做什幺”、“不应该做什幺”的问题。 行政职能可以从不同的角度去考察，从政府职责的领域看，有政治职能、经 济职能、文化职能、社会职能等；从政府职责所起作用的属性看，有保卫功能、 扶持功能、管理功能、服务功能等。也有学者从职能结构的角度，将政府职能区 分为政治统治、社会管理、社会服务和社会平衡四大职能。 从管理过程的角度 看，政府管理的不同类型的公共事务又有管理功能的相似性，如决策性功能、执 行性功能、控制性功能、辅助性功能等。在这里，我们主要从前两个角度加以考 察，这样能够更好地理解政府扮演的社会角色。 （二）行政职能的历史演进 自从政府登上历史舞台后，行政职能随社会发展不断拓展自己的内容和范 围，呈现出动态发展的过程。古代社会政府职能简单且具综合性，历史上，各国 行政官吏主要做三件事情，一是收税，二是组织军队，三是维持皇（王）权机构 日常运转。在相对发达的国家，官吏们还有限地负责维持地方治安，处理民事纠 纷，监督官方意识形态的传播（包括教育管理）。相比较而言，古代东方社会政 府的经济职能要相对发达一些。古代东方社会大都是以村社为组织形式的农耕型
经济。我们知道,水利是农业的命脉,农业生产离不开水利,需要兴建、管理水 利工程,而分散的小生产者无论是在人力、财力和物力上,都无法承担这项任务, 这就需要皇(王)权的力量,运用国家的权威,集中社会资源,统一组织和管理 全国的水利灌溉事业和其它公共工程,如中国古代建造的都江堰、大运河等水利 工程都是依靠国家力量组织和修建的。在古代埃及、印度还设有专门维护水利的 “护渠官”,而西方古代的政府职能中则无此项经济职能。经济职能反过来又强 化了政治上的中央集权,政府社会管理的权力和动员社会的力量也比较强大。与 东方政府不同,古代西方政府由于受到社会和公民(古希腊)或地方的制约而 直很有限,因而政府的社会动员能力和政治强制力不如东方专制政府。但是与东 方政府相比,西方政府的社会服务职能较为突出。从古希腊、罗马、中世纪直到 封建专制时代,西方政府用于公共服务设施和支付年金(只限于贵族阶级内部) 等社会服务项目的开支是巨大的。但是总体上讲,古代政府的职能尚未分化, 统治职能和社会管理职能处于一种浑然一体的状态,管理手段也比较单调。这与 当时社会生产力发展水平不高,自然经济中人际间社会交往不多,公共事务简单 等状况是直接相关的。 工业化是推动政府职能的不断丰富和发展的直接动力。同古代相比,现代社 会的政府职能已大大丰富,涉及社会生活方方面面。它的显着特点是公共事务的 外延大大深化了公共事务的内涵,随着行政职能的分化又进一步推动外延的拓 展。政府职能的扩展既是一种世界现象,也是历史的必然。新的生产力出现带来 新问题、新领域、新行业、新需求;分工的精细化给人们带来的社会角色意识; 全社会实践理性水平及公民对权利与义务的认识程度;信息的数量和传播范 “这些变化既大大提高了为解决新问题而协调社会行动的需要,又大大 增加了社会成员扩大政治参与和广泛表达政治要求的可能性。”不难理解,正 是社会生产力水平的极大提高,导致了这些变量的变化,使行政职能的具体内容 大大丰富起来,这也是一个社会不断发展和有序运转所不可缺少的因素。工业社 会中政府职能的迅速膨胀,可从各国政府公共支出的猛增中得到说明。1930 前,世界各国公共支出的相对规模上升比较缓慢,以后开始加快。从20世纪以 来,无论是绝对额还是占国民生产总值的比重,都呈上升态势。有关统计资料表 明,英国1890年的公共支出为2.8亿英镑,1995年已经达到2927亿英镑;而
26 经济。我们知道，水利是农业的命脉，农业生产离不开水利，需要兴建、管理水 利工程，而分散的小生产者无论是在人力、财力和物力上，都无法承担这项任务， 这就需要皇（王）权的力量，运用国家的权威，集中社会资源，统一组织和管理 全国的水利灌溉事业和其它公共工程，如中国古代建造的都江堰、大运河等水利 工程都是依靠国家力量组织和修建的。在古代埃及、印度还设有专门维护水利的 “护渠官”，而西方古代的政府职能中则无此项经济职能。经济职能反过来又强 化了政治上的中央集权，政府社会管理的权力和动员社会的力量也比较强大。与 东方政府不同，古代西方政府由于受到社会和公民（古希腊）或地方的制约而一 直很有限，因而政府的社会动员能力和政治强制力不如东方专制政府。但是与东 方政府相比，西方政府的社会服务职能较为突出。从古希腊、罗马、中世纪直到 封建专制时代，西方政府用于公共服务设施和支付年金（只限于贵族阶级内部） 等社会服务项目的开支是巨大的。 但是总体上讲，古代政府的职能尚未分化， 统治职能和社会管理职能处于一种浑然一体的状态，管理手段也比较单调。这与 当时社会生产力发展水平不高，自然经济中人际间社会交往不多，公共事务简单 等状况是直接相关的。 工业化是推动政府职能的不断丰富和发展的直接动力。同古代相比，现代社 会的政府职能已大大丰富，涉及社会生活方方面面。它的显着特点是公共事务的 外延大大深化了公共事务的内涵，随着行政职能的分化又进一步推动外延的拓 展。政府职能的扩展既是一种世界现象，也是历史的必然。新的生产力出现带来 新问题、新领域、新行业、新需求；分工的精细化给人们带来的社会角色意识； 全社会实践理性水平及公民对权利与义务的认识程度；信息的数量和传播范 围；……“这些变化既大大提高了为解决新问题而协调社会行动的需要，又大大 增加了社会成员扩大政治参与和广泛表达政治要求的可能性。” 不难理解，正 是社会生产力水平的极大提高，导致了这些变量的变化，使行政职能的具体内容 大大丰富起来，这也是一个社会不断发展和有序运转所不可缺少的因素。工业社 会中政府职能的迅速膨胀，可从各国政府公共支出的猛增中得到说明。1930 以 前，世界各国公共支出的相对规模上升比较缓慢，以后开始加快。从 20 世纪以 来，无论是绝对额还是占国民生产总值的比重，都呈上升态势。有关统计资料表 明，英国 1890 年的公共支出为 2.8 亿英镑，1995 年已经达到 2927 亿英镑；而
美国的公共支出由1890年的8亿美元上升到1995年的15907亿美元。德国经济 学家瓦格纳在一百多年前就提出随着工业化的到来,政府职能将呈现为极度扩张 的趋势,以后的实践验证了他的预言,被称之为“瓦格纳定理”。 (三)政府基本职能。 国内外关于政府职能的理论纷繁多样。有的侧重于政治学视角的界定,有的 主要围绕政府与市场的关系来界定。世界银行在其1997年的世界发展报告中将 每一个政府的核心使命概括为五项最基本的责任,大体上反映了现代政府所行使 的职能,这就是: (1)确定法律基础 2)保持一个未被破坏的政策环境,包括保持宏观经济的稳定; (3)投资于基本的社会服务和社会基础设施; (4)保护弱势群体; (5)保护环境 从理论研究的角度讲,迄今为止,革命导师马克思、恩格斯对政府作用所作 的科学论述,仍然是我们理解政府职能的基础并起着重要的指导意义。恩格斯指 出,“一切政治权力起先总是以某种经济的、社会的职能为基础的”,“政府统 治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”据此,政府的基本职 能从宏观上划分为两个方面,即政治职能和社会职能,前者体现了政府职能的阶 级性,后者体现了政府职能的社会性。但是也应看到,由于马克思、恩格斯所处 的时代中阶级矛盾尖锐,无产阶级面临的主要任务是夺取政权。加之当时政府的 社会职能十分有限,革命导师更强调政府的阶级统治职能而非社会职能,同时对 政府社会职能的论述也比较简单 在政府职能极大拓展的当代社会,政府的社会职能进一步分化为相对独立的 不同领域,以此为基础,政府的基本职能可概括为政治职能、经济职能、文化职 能和一般社会职能。 1.政治职能 政治职能是由政府在社会政治体系中的作用决定的。除了传统上的对外防御 外敌入侵,保卫国家的独立和主权,对内镇压被统治阶级反抗,保护公民的生命
27 美国的公共支出由 1890 年的 8 亿美元上升到 1995 年的 15907 亿美元。德国经济 学家瓦格纳在一百多年前就提出随着工业化的到来，政府职能将呈现为极度扩张 的趋势，以后的实践验证了他的预言，被称之为“瓦格纳定理”。 （三）政府基本职能。 国内外关于政府职能的理论纷繁多样。有的侧重于政治学视角的界定，有的 主要围绕政府与市场的关系来界定。世界银行在其 1997 年的世界发展报告中将 每一个政府的核心使命概括为五项最基本的责任，大体上反映了现代政府所行使 的职能，这就是： （1）确定法律基础； （2）保持一个未被破坏的政策环境，包括保持宏观经济的稳定； （3）投资于基本的社会服务和社会基础设施； （4）保护弱势群体； （5）保护环境。 从理论研究的角度讲，迄今为止，革命导师马克思、恩格斯对政府作用所作 的科学论述，仍然是我们理解政府职能的基础并起着重要的指导意义。恩格斯指 出，“一切政治权力起先总是以某种经济的、社会的职能为基础的”，“政府统 治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。” 据此，政府的基本职 能从宏观上划分为两个方面，即政治职能和社会职能，前者体现了政府职能的阶 级性，后者体现了政府职能的社会性。但是也应看到，由于马克思、恩格斯所处 的时代中阶级矛盾尖锐，无产阶级面临的主要任务是夺取政权。加之当时政府的 社会职能十分有限，革命导师更强调政府的阶级统治职能而非社会职能，同时对 政府社会职能的论述也比较简单。 在政府职能极大拓展的当代社会，政府的社会职能进一步分化为相对独立的 不同领域，以此为基础，政府的基本职能可概括为政治职能、经济职能、文化职 能和一般社会职能。 1．政治职能 政治职能是由政府在社会政治体系中的作用决定的。除了传统上的对外防御 外敌入侵，保卫国家的独立和主权，对内镇压被统治阶级反抗，保护公民的生命
财产安全,维护政治秩序和社会秩序,以及组织军事力量的保卫职能、镇压职能 军事职能等职能外,现代社会中政府还有着更为广泛的政治职能 首先,保护产权。保护产权是政府的首要职能。所谓“产权”,不仅仅局限 于生产资料所有权,也不同于法律意义上的财产权,而是一个具有更广泛意义的 概念。产权是对各种权利的一种总称,指在不同财产所有权(广义的财产权,包 括知识产权、劳动力所有权等)之间对各自权利与义务之间的进一步划分与界定, 其实质是向社会上一切合法利益集团与个人提供利益保障。从最一般的意义上 讲,产权是权利主体与权利对象之间形成的权利关系,具体包括权利主体对权利 对象所拥有的使用权、转让权和享用权。排他性、可转让性是衡量产权是否完整 的标准。界定产权的核心问题是人与人之间权利与责任的划分。在市场经济条件 下,明确界定产权是市场机制有效运作的首要前提。“如果没有这种权利的初始 界定,就不存在权利转让和重新组合的市场交易。”产权界定得越清楚,每个 行为主体的责、权、利就越明确。政府是掌握国家公共权力的公共管理机关,唯 有它才有能力借助其权威性地位和拥有的强制性手段界定和维护产权。一方面去 维护明晰的产权,另一方面则是去干预产权不易界定的领域,以尽可能地减少交 易费用。在产权明确界定的领域,公民的利益能够得到有效保护,市场能够使资 源得到最优配置。早在18世纪,洛克就提出国家的职责是保护产权的思想,他 在其自然法和社会契约理论中强调指出,人们建立国家的“重大的和主要的目 的,是保护他们的财产。”财产权是人的最基本的权利,保护财产权是国家的 根本职能。不过,在现代社会中,政府界定和保护产权职责的内涵有了扩展,包 含着与社会要求相一致的更为丰富的内容 其次,制定公共政策。传统理论将政府看作被动执行政策的观点早已不合时 宜。在现代社会,政府广泛介入社会生活诸领域并发挥积极作用,政府作为公共 政策制定者的角色日益明显。政府通过制定政治、经济、文化和社会政策为社会 发展选择目标,引导社会健康有序和协调发展;运用政策调整各种社会关系,使 之有利于社会发展的目标 再次,调节各种利益关系。在某种意义上,社会就是人们为实现自身利益而 相互协作的结合体。社会的发展必然要产生人们之间、行业之间、地区之间的利 益分化,形成不同的利益群体、阶层和集团,随之而来的利益矛盾和利益冲突在
28 财产安全，维护政治秩序和社会秩序，以及组织军事力量的保卫职能、镇压职能、 军事职能等职能外，现代社会中政府还有着更为广泛的政治职能。 首先，保护产权。保护产权是政府的首要职能。所谓“产权”，不仅仅局限 于生产资料所有权，也不同于法律意义上的财产权，而是一个具有更广泛意义的 概念。产权是对各种权利的一种总称，指在不同财产所有权（广义的财产权，包 括知识产权、劳动力所有权等）之间对各自权利与义务之间的进一步划分与界定， 其实质是向社会上一切合法利益集团与个人提供利益保障。 从最一般的意义上 讲，产权是权利主体与权利对象之间形成的权利关系，具体包括权利主体对权利 对象所拥有的使用权、转让权和享用权。排他性、可转让性是衡量产权是否完整 的标准。界定产权的核心问题是人与人之间权利与责任的划分。在市场经济条件 下，明确界定产权是市场机制有效运作的首要前提。“如果没有这种权利的初始 界定，就不存在权利转让和重新组合的市场交易。” 产权界定得越清楚，每个 行为主体的责、权、利就越明确。政府是掌握国家公共权力的公共管理机关，唯 有它才有能力借助其权威性地位和拥有的强制性手段界定和维护产权。一方面去 维护明晰的产权，另一方面则是去干预产权不易界定的领域，以尽可能地减少交 易费用。在产权明确界定的领域，公民的利益能够得到有效保护，市场能够使资 源得到最优配置。早在 18 世纪，洛克就提出国家的职责是保护产权的思想，他 在其自然法和社会契约理论中强调指出，人们建立国家的“重大的和主要的目 的，是保护他们的财产。” 财产权是人的最基本的权利，保护财产权是国家的 根本职能。不过，在现代社会中，政府界定和保护产权职责的内涵有了扩展，包 含着与社会要求相一致的更为丰富的内容。 其次，制定公共政策。传统理论将政府看作被动执行政策的观点早已不合时 宜。在现代社会，政府广泛介入社会生活诸领域并发挥积极作用，政府作为公共 政策制定者的角色日益明显。政府通过制定政治、经济、文化和社会政策为社会 发展选择目标，引导社会健康有序和协调发展；运用政策调整各种社会关系，使 之有利于社会发展的目标。 再次，调节各种利益关系。在某种意义上，社会就是人们为实现自身利益而 相互协作的结合体。社会的发展必然要产生人们之间、行业之间、地区之间的利 益分化，形成不同的利益群体、阶层和集团，随之而来的利益矛盾和利益冲突在
所难免。政府管理在一定程度上讲,就是通过各种手段调节利益矛盾和冲突,维 护正义、秩序和稳定的过程。政府作为利益的调节者,其主要职责就是运用政策 手段协调各种利益矛盾,在政策制定中尽可能平衡整体利益、局部利益和个人利 益,即兼顾国家、集体和个人的利益,使三种利益之间能够协调和统一。当然, 由于不可排除的阶级属性,使得政府在利益协调中始终是以经济上占统治地位的 阶级的利益为基础进行利益协调的 2.经济职能 随着经济在社会发展中的地位日益重要,经济职能已分化为一项独立的职能 并居于政府职能的核心地位。现代社会,政府的经济职能已从农业社会中的财政 活动(税收及开支)扩展到管理经济,引导国民经济持续、稳定和协调发展。由 于国民经济划分为微观和宏观两个领域,政府的经济职能也分为对微观经济的管 理和对宏观经济的管理。微观经济髙效率,宏观经济稳定是政府管理经济的目标。 微观经济是以经济个体为主体进行的经济活动,由于经济个体的行为主要以 追求自身利益为目标,是在市场的自发调节下进行的自主决策,如果没有一定的 限制,追求个人利益的行为就有可能带来损害他人和社会利益的结果。对此宏观 调控是管不到的,这就需要政府运用强有力的法律和制度对微观经济进行管理, 以保证微观经济有秩序地运行,促进微观经济的发展。政府对微观经济管理既要 放开搞活,又要限制其消极作用,主要的职责有以下几方面: (1)为市场经济的有效运行提供必要的制度、规则安排。当人们在谈论市 场经济的效率和功能时,实际暗含着一个前提,即在市场之外有一个精致的制度 体系来保证市场机制的发挥。自愿交易不会发生在“制度真空”中,市场经济也 不能离开由国家维持的有效的法律、法规和制度而存在。现代经济社会也是政治 社会,离开政治体系为其制定的游戏规则和经济活动框架,市场机制就不能有效 发挥作用,经济体制也就无法正常运行。为此,政府要为诸如合同的执行,为货 币、度量衡、公司章程、破产、专利、版权等提供标准,并通过国家的强制力来 保障实施。 (2)价格管制。在市场经济条件下,虽然大部分商品的价格由供求关系所 决定,但是市场自发调节的价格又有盲目性,对经济不一定最有利,也不一定符 合社会的长远利益。例如当农产品过剩时,农产品的价格会大幅度下降,这种下
29 所难免。政府管理在一定程度上讲，就是通过各种手段调节利益矛盾和冲突，维 护正义、秩序和稳定的过程。政府作为利益的调节者，其主要职责就是运用政策 手段协调各种利益矛盾，在政策制定中尽可能平衡整体利益、局部利益和个人利 益，即兼顾国家、集体和个人的利益，使三种利益之间能够协调和统一。当然， 由于不可排除的阶级属性，使得政府在利益协调中始终是以经济上占统治地位的 阶级的利益为基础进行利益协调的。 2．经济职能 随着经济在社会发展中的地位日益重要，经济职能已分化为一项独立的职能 并居于政府职能的核心地位。现代社会，政府的经济职能已从农业社会中的财政 活动（税收及开支）扩展到管理经济，引导国民经济持续、稳定和协调发展。由 于国民经济划分为微观和宏观两个领域，政府的经济职能也分为对微观经济的管 理和对宏观经济的管理。微观经济高效率，宏观经济稳定是政府管理经济的目标。 微观经济是以经济个体为主体进行的经济活动，由于经济个体的行为主要以 追求自身利益为目标，是在市场的自发调节下进行的自主决策，如果没有一定的 限制，追求个人利益的行为就有可能带来损害他人和社会利益的结果。对此宏观 调控是管不到的，这就需要政府运用强有力的法律和制度对微观经济进行管理， 以保证微观经济有秩序地运行，促进微观经济的发展。政府对微观经济管理既要 放开搞活，又要限制其消极作用，主要的职责有以下几方面： （1）为市场经济的有效运行提供必要的制度、规则安排。当人们在谈论市 场经济的效率和功能时，实际暗含着一个前提，即在市场之外有一个精致的制度 体系来保证市场机制的发挥。自愿交易不会发生在“制度真空”中，市场经济也 不能离开由国家维持的有效的法律、法规和制度而存在。现代经济社会也是政治 社会，离开政治体系为其制定的游戏规则和经济活动框架，市场机制就不能有效 发挥作用，经济体制也就无法正常运行。为此，政府要为诸如合同的执行，为货 币、度量衡、公司章程、破产、专利、版权等提供标准，并通过国家的强制力来 保障实施。 （2）价格管制。在市场经济条件下，虽然大部分商品的价格由供求关系所 决定，但是市场自发调节的价格又有盲目性，对经济不一定最有利，也不一定符 合社会的长远利益。例如当农产品过剩时，农产品的价格会大幅度下降，这种下