《行政管理学》课程教学资源（电子教案）第六讲行政领导.doc

作的发动者,是行政决策和发展战略的制订者,他们的品德、学识、能力、魄力、方法等,在很大程度上决定着决策和战略质量的高低,决定着行政领导活动的成败。因此,行政领导者不仅要树立正确的领导理念和良好的思想品德,而且要有运筹帷幄、多谋善断的学识和能力,还要有发动和鼓励广大国家公务员的方法和技巧。第二,被领导者,即国家公务员是行政领导的制约性因素。国家公务员尽管处于执行计划和决策的从属地位,但是,他们执行的自愿程度和积极程度,在某种程度上制约着行政领导效能的髙低和影响着行政目标的实现。他们既可以赞同和接受行政领导者的决策和设想,并为之努力奋斗;也可以抵制行政领导者的指令和设想,并破坏其意图的实现。因此,行政领导者必须把被领导者当作是一种能够不断挖掘和扩大的资源,积极加强与国家公务员之间的相互沟通,切实建立起一种同心同德、和衷共济的良好关系,以提高领导效能,实现行政目标。第三,行政目标是行政领导的灵魂性因素。行政领导活动的终极目的是实现行政目标。在实现行政目标的过程中,决不是行政领导者自身的单一化受益,而是使行政组织价值、国家公务员个体价值和行政领导者自身价值三个方面都获得社会的肯定。因此,行政领导者必须善于引导被领导者走上一条能够使群体成员和行政组织双方都满意和收益的道路,为实现科学合理、切实可行的行政目标而努力。第四,行政环境是行政领导的保障性因素。任何行政领导活动都必然处在定的行政环境之中,行政领导活动的开展,只有在主动适应或有效改造外在环境的前提下,才能获得成功。因此,行政领导者要善于根据行政组织内、外部环境的变化,及时调整领导战略和领导手段,不断提高行政组织抵御和抗击各种风险的能力。 2.行政领导的特点行政领导是人类领导活动的一种类型。它既具有一般领导活动的共同性,又具有自身的特殊性,即不同于其它类型领导活动的特点。 (1)政治性。行政领导是国家出现以后为适应行政管理活动的需要而产生的一种领导行为,其活动必然要反映统治阶级的意志和利益,具有鲜明的政治性。例如封建社会的清官,尽管在和平年代,能够锄暴安良,为民办事。但当统治阶

139 作的发动者，是行政决策和发展战略的制订者，他们的品德、学识、能力、魄力、方法等，在很大程度上决定着决策和战略质量的高低，决定着行政领导活动的成败。因此，行政领导者不仅要树立正确的领导理念和良好的思想品德，而且要有运筹帷幄、多谋善断的学识和能力，还要有发动和鼓励广大国家公务员的方法和技巧。第二，被领导者，即国家公务员是行政领导的制约性因素。国家公务员尽管处于执行计划和决策的从属地位，但是，他们执行的自愿程度和积极程度，在某种程度上制约着行政领导效能的高低和影响着行政目标的实现。他们既可以赞同和接受行政领导者的决策和设想，并为之努力奋斗；也可以抵制行政领导者的指令和设想，并破坏其意图的实现。因此，行政领导者必须把被领导者当作是一种能够不断挖掘和扩大的资源，积极加强与国家公务员之间的相互沟通，切实建立起一种同心同德、和衷共济的良好关系，以提高领导效能，实现行政目标。第三，行政目标是行政领导的灵魂性因素。行政领导活动的终极目的是实现行政目标。在实现行政目标的过程中，决不是行政领导者自身的单一化受益，而是使行政组织价值、国家公务员个体价值和行政领导者自身价值三个方面都获得社会的肯定。因此，行政领导者必须善于引导被领导者走上一条能够使群体成员和行政组织双方都满意和收益的道路，为实现科学合理、切实可行的行政目标而努力。第四，行政环境是行政领导的保障性因素。任何行政领导活动都必然处在一定的行政环境之中，行政领导活动的开展，只有在主动适应或有效改造外在环境的前提下，才能获得成功。因此，行政领导者要善于根据行政组织内、外部环境的变化，及时调整领导战略和领导手段，不断提高行政组织抵御和抗击各种风险的能力。 2．行政领导的特点行政领导是人类领导活动的一种类型。它既具有一般领导活动的共同性，又具有自身的特殊性，即不同于其它类型领导活动的特点。（1）政治性。行政领导是国家出现以后为适应行政管理活动的需要而产生的一种领导行为，其活动必然要反映统治阶级的意志和利益，具有鲜明的政治性。例如封建社会的清官，尽管在和平年代，能够锄暴安良，为民办事。但当统治阶

级和人民发生严重冲突时,他们便会毫无疑问地站在统治阶级一边,镇压人民的反抗斗争。而在社会主义社会,行政领导不仅是权力的象征,而且是人民公仆的体现,要自觉代表先进生产力的发展要求,代表先进文化的前进方向,代表广大人民群众的根本利益,努力为人民服务。 (2)权威性。领导实质上是一种影响力,即具有影响和改变他人或组织行为的能力。而这种影响力源于领导的权威性。行政领导的权威性,一方面来自于法定的地位和职权。行政领导是依据国家法律,行使行政权力来组织和管理社会公共事务的,法律和职权的威严性,决定了这种影响力的外在性和强制性;另方面来自于行政领导者自身的品德、智能、能力、资历、经验以及人际关系等因素所产生的威信,这种影响力是行政领导者在实际领导活动过程中自然形成的, 是建立在心悦诚服的基础上的,带有内在性和感召力。在现实生活中,一个有较髙权威的行政领导者,不仅要靠他的职位权力,更重要的是要靠他的优秀品德、渊博知识、超群能力、丰富经验和崇高威望去做好领导工作, (3)等级性。行政领导活动是在特定的行政组织结构和体制框架中进行的, 而行政组织则是按照以权力分层为基础的科层制构建的。所以,行政领导活动与其它组织中的领导活动相比较,带有更明显的等级性,即决策与计划总是遵循着从高层向底层贯通这一特定的路径运行。另外,行政组织的科层结构决定了行政领导者总是处在一定的行政职位上,拥有权力的多少和活动范围的大小,往往是由职位的高低决定的,这就导致了人们总是在行政组织的科层结构中扮演着有等级差异的“职位角色”,从而形成行政领导在形式上的等级性 (4)综合性。公共行政管理活动涉及国家政治、经济、文化、科技、教育以及社会生活各个领域,是一种全方位的管理活动,贯穿整个公共行政管理始终的行政领导,其综合性之强是不言而喻的。尤其值得注意的是,随着科学技术的迅猛发展,一方面,现代社会的劳动分工越来越高度分工和高度专业化,作为掌握和运用公共权力的行政领导,涉及的领域更加宽泛,管理的对象更加广泛;另一方面,利益多元化趋势更加突出,各种群体的利益表达必然给行政领导造成较大的压力。行政领导活动的一项重要内容,就是要将不同的劳动分工和不同的利益进行综合,在整体性的基础上进行有效地整合和协调。 (5)依法性。依法行政是现代行政管理的突出特点。从某种意义上讲,没

140 级和人民发生严重冲突时，他们便会毫无疑问地站在统治阶级一边，镇压人民的反抗斗争。而在社会主义社会，行政领导不仅是权力的象征，而且是人民公仆的体现，要自觉代表先进生产力的发展要求，代表先进文化的前进方向，代表广大人民群众的根本利益，努力为人民服务。（2）权威性。领导实质上是一种影响力，即具有影响和改变他人或组织行为的能力。而这种影响力源于领导的权威性。行政领导的权威性，一方面来自于法定的地位和职权。行政领导是依据国家法律，行使行政权力来组织和管理社会公共事务的，法律和职权的威严性，决定了这种影响力的外在性和强制性；另一方面来自于行政领导者自身的品德、智能、能力、资历、经验以及人际关系等因素所产生的威信，这种影响力是行政领导者在实际领导活动过程中自然形成的，是建立在心悦诚服的基础上的，带有内在性和感召力。在现实生活中，一个有较高权威的行政领导者，不仅要靠他的职位权力，更重要的是要靠他的优秀品德、渊博知识、超群能力、丰富经验和崇高威望去做好领导工作。（3）等级性。行政领导活动是在特定的行政组织结构和体制框架中进行的，而行政组织则是按照以权力分层为基础的科层制构建的。所以，行政领导活动与其它组织中的领导活动相比较，带有更明显的等级性，即决策与计划总是遵循着从高层向底层贯通这一特定的路径运行。另外，行政组织的科层结构决定了行政领导者总是处在一定的行政职位上，拥有权力的多少和活动范围的大小，往往是由职位的高低决定的，这就导致了人们总是在行政组织的科层结构中扮演着有等级差异的“职位角色”，从而形成行政领导在形式上的等级性。（4）综合性。公共行政管理活动涉及国家政治、经济、文化、科技、教育以及社会生活各个领域，是一种全方位的管理活动，贯穿整个公共行政管理始终的行政领导，其综合性之强是不言而喻的。尤其值得注意的是，随着科学技术的迅猛发展，一方面，现代社会的劳动分工越来越高度分工和高度专业化，作为掌握和运用公共权力的行政领导，涉及的领域更加宽泛，管理的对象更加广泛；另一方面，利益多元化趋势更加突出，各种群体的利益表达必然给行政领导造成较大的压力。行政领导活动的一项重要内容，就是要将不同的劳动分工和不同的利益进行综合，在整体性的基础上进行有效地整合和协调。（5）依法性。依法行政是现代行政管理的突出特点。从某种意义上讲，没

有法律,就没有现代行政管理。现代行政领导的权力、职责在国家的宪法、政府组织法和有关的法律中都有明确的规定,行政领导必须依据国家法律和政府政策执行公务,不得超越法律规定,不得违背政府政策,否则,就是违法乱纪行为。与此同时,行政领导在职权范围内依法行政,必然会受到国家法律的有效保护 (6)服务性。服务性是现代社会对行政领导的必然要求。在传统社会里, 行政领导是行政权力的象征,例如奴隶社会的君臣士卿,封建社会的将相王侯, 无不以权力主宰一切、控制一切。而现代社会,尤其是社会主义社会,要求行政领导必须以服务为根本宗旨。马克思的“社会公仆”学说、毛泽东的“当好人民勤务员”思想、邓小平的“领导就是服务”理论等正是这一要求的具体反映。社会主义行政领导管理社会公共事务,从目的上讲,不是为了“统治”,而是为了服务于人民大众。尽管权力依然是实施管理的工具,但真正有效的领导效能,则主要是靠行政领导者的知识、才能和奉献精神 (⑦)变革性。随着社会经济、政治的不断进步和科学技术的飞速发展,行政领导的方式、内容,总是处在不断的变革之中。尤其值得注意的是,在人类进入知识经济和网络技术的大背景下,我国行政领导方式正在发生着以下几个方面的变化:即由权力型领导向服务型领导转变,由管制型领导向参与型领导转变, 由一般型领导向专业型领导转变,由人治型领导向法治型领导转变,由经验性领导向专业性领导转变。 (二)行政领导职能和方式 1.行政领导职能行政领导职能,是指行政领导者所应履行的职责和发挥的功能,它是行政领导本质的具体表现。尽管行政领导层次不同,服务领域各异,工作内容有别,但他们的行为过程和活动方式具有一些共同的基本职能,这些职能具体表现为: (1)制定规划。制定发展规划,确立行政目标,是行政领导工作的基础。任何行政领导者都必须根据自己的职责范围,在深入调查研究的基础上,按照国家的法律、法规和政府的方针、政策以及上级领导机关的统一部署,主持制定本地区、本部门的发展规划和奋斗目标,只有有了切实可行的发展规划和明确清楚的行政目标,才能心中有数,实施正确有效的领导

141 有法律，就没有现代行政管理。现代行政领导的权力、职责在国家的宪法、政府组织法和有关的法律中都有明确的规定，行政领导必须依据国家法律和政府政策执行公务，不得超越法律规定，不得违背政府政策，否则，就是违法乱纪行为。与此同时，行政领导在职权范围内依法行政，必然会受到国家法律的有效保护。（6）服务性。服务性是现代社会对行政领导的必然要求。在传统社会里，行政领导是行政权力的象征，例如奴隶社会的君臣士卿，封建社会的将相王侯，无不以权力主宰一切、控制一切。而现代社会，尤其是社会主义社会，要求行政领导必须以服务为根本宗旨。马克思的“社会公仆”学说、毛泽东的“当好人民勤务员”思想、邓小平的“领导就是服务”理论等正是这一要求的具体反映。社会主义行政领导管理社会公共事务，从目的上讲，不是为了“统治”，而是为了服务于人民大众。尽管权力依然是实施管理的工具，但真正有效的领导效能，则主要是靠行政领导者的知识、才能和奉献精神。（7）变革性。随着社会经济、政治的不断进步和科学技术的飞速发展，行政领导的方式、内容，总是处在不断的变革之中。尤其值得注意的是，在人类进入知识经济和网络技术的大背景下，我国行政领导方式正在发生着以下几个方面的变化：即由权力型领导向服务型领导转变，由管制型领导向参与型领导转变，由一般型领导向专业型领导转变，由人治型领导向法治型领导转变，由经验性领导向专业性领导转变。（二）行政领导职能和方式 1．行政领导职能行政领导职能，是指行政领导者所应履行的职责和发挥的功能，它是行政领导本质的具体表现。尽管行政领导层次不同，服务领域各异，工作内容有别，但他们的行为过程和活动方式具有一些共同的基本职能，这些职能具体表现为：（1）制定规划。制定发展规划，确立行政目标，是行政领导工作的基础。任何行政领导者都必须根据自己的职责范围，在深入调查研究的基础上，按照国家的法律、法规和政府的方针、政策以及上级领导机关的统一部署，主持制定本地区、本部门的发展规划和奋斗目标，只有有了切实可行的发展规划和明确清楚的行政目标，才能心中有数，实施正确有效的领导

(2)科学决策。决策是行政领导工作的中心内容,也是别人无法代替的重要职责。行政领导者要善于在复杂多变的情况下,及时迅速地发现问题、分析形势、把握要害,对自己职权范围内的重大事情准确判断,大胆决策,并落实具体实施计划,引导行政管理活动朝着既定的目标前进。 (3)建立规范。行政管理活动如同任何实践活动一样,必须受一定的行为规范的约束。建立各种行为规范,特别是带有全局性的法律、法规和规章、制度, 是保证行政目标和决策方案实施的重要措施。各级行政领导者要根据客观形势的变化和职责任务的要求,遵循法定程序,不断完善法律法规,充实管理制度,修订办事规程,使整个行政管理活动有法可依,有章可循,有矩可蹈。 (4)正确用人。正确用人是行政领导工作的重要内容之一。人是行政管理工作中最能动、最活跃的因素,行政管理工作的成败关键在于行政领导能否正确用人。行政领导者首先要有识才之眼,育才之方,举才之德,用才之能,容才之量,护才之胆,善于发现人才,培养人才,用好人才。与此同时,行政领导还要善于用好平凡的人,进行人力资源开发,使平凡的人在平凡的岗位上能够创造不平凡的业绩。为此,行政领导者要深入群众,了解部属,善于与普通人、平凡人交朋友,平等待人,以诚相见,尽可能把每一个人都安排在合适的工作岗位上, 做到因能而用,适才适所 (5)组织协调。在执行公共政策、实施决策方案活动的过程中,行政领导负有责无旁贷的组织协调职能。所谓组织协调就是从实现公共政策目标和决策方案的整体需要出发,科学合理地组织安排好人力、物力和财力,及时妥善地协调好各部门、各地区、各单位以及行政工作人员之间的关系和利益,成功有效地解决管理过程中出现的新情况和新问题,排除各种矛盾和障碍,使整个行政管理系统密切配合,协调运转,高效工作。 (6)监督控制。监督控制是保证决策计划及各项公共政策得以正确实施的重要手段,也是行政领导工作的组成部分。在公共政策出台和行政决策指令下达后,行政领导必须及时对下级组织和人员的贯彻实施情况进行检査监督,纠正偏差,严明奖惩,保证各项任务的顺利完成。 (⑦)思想工作。行政管理工作要搞好,必须发挥每个人的积极性和聪明才智。为此,行政领导还要善于做好扎实细致的思想政治工作,实行正确的激励引

142 （2）科学决策。决策是行政领导工作的中心内容，也是别人无法代替的重要职责。行政领导者要善于在复杂多变的情况下，及时迅速地发现问题、分析形势、把握要害，对自己职权范围内的重大事情准确判断，大胆决策，并落实具体实施计划，引导行政管理活动朝着既定的目标前进。（3）建立规范。行政管理活动如同任何实践活动一样，必须受一定的行为规范的约束。建立各种行为规范，特别是带有全局性的法律、法规和规章、制度，是保证行政目标和决策方案实施的重要措施。各级行政领导者要根据客观形势的变化和职责任务的要求，遵循法定程序，不断完善法律法规，充实管理制度，修订办事规程，使整个行政管理活动有法可依，有章可循，有矩可蹈。（4）正确用人。正确用人是行政领导工作的重要内容之一。人是行政管理工作中最能动、最活跃的因素，行政管理工作的成败关键在于行政领导能否正确用人。行政领导者首先要有识才之眼，育才之方，举才之德，用才之能，容才之量，护才之胆，善于发现人才，培养人才，用好人才。与此同时，行政领导还要善于用好平凡的人，进行人力资源开发，使平凡的人在平凡的岗位上能够创造不平凡的业绩。为此，行政领导者要深入群众，了解部属，善于与普通人、平凡人交朋友，平等待人，以诚相见，尽可能把每一个人都安排在合适的工作岗位上，做到因能而用，适才适所。（5）组织协调。在执行公共政策、实施决策方案活动的过程中，行政领导负有责无旁贷的组织协调职能。所谓组织协调就是从实现公共政策目标和决策方案的整体需要出发，科学合理地组织安排好人力、物力和财力，及时妥善地协调好各部门、各地区、各单位以及行政工作人员之间的关系和利益，成功有效地解决管理过程中出现的新情况和新问题，排除各种矛盾和障碍，使整个行政管理系统密切配合，协调运转，高效工作。（6）监督控制。监督控制是保证决策计划及各项公共政策得以正确实施的重要手段，也是行政领导工作的组成部分。在公共政策出台和行政决策指令下达后，行政领导必须及时对下级组织和人员的贯彻实施情况进行检查监督，纠正偏差，严明奖惩，保证各项任务的顺利完成。（7）思想工作。行政管理工作要搞好，必须发挥每个人的积极性和聪明才智。为此，行政领导还要善于做好扎实细致的思想政治工作，实行正确的激励引

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