《行政管理学》课程教学资源（电子教案）第一讲导论.doc

行政概念的另一种解释得益于科学管理运动的兴起。进入20世纪以后,西方工商企业界掀起科学管理运动,对科学管理运动做出重要贡献的是泰罗和法约尔。泰罗的名著《科学管理原理》(1911)和法约尔的名著《工业管理和一般管理》(1916),被公认为科学管理运动的代表作。他们的基本思想是,把企业活动中的与计划、组织、人事、指挥相关的行政性活动与其它业务性活动区分开来, 并围绕前者设定(行政)管理职责。在泰罗的科学管理理论中,劳资合作共创利润是其前提,时间研究和动作研究是其手段,标准动作、标准时间、标准条件、标准工资则是其重点。制定各种标准并创造相应条件使之施行,显然是与计划、组织、人事、指挥有关的行政性活动。法约尔明确把工业企业的活动区分为六类: 技术活动、商业活动、财政活动、安全活动、会计活动、行政活动。前五种活动与企业的资金筹措、技术选择、市场策略及其它环境条件密切相关,而行政活动则只影响到人员,它包括的要素是:计划( planning)、组织( organIzing)、指挥( commanding)、协调( coordinating)、控制( controlling) 科学管理运动的观念、原则和方法极大地影响到公共行政学的研究,从管理层面研究行政活动的结果之一是形成对行政概念的新的解释,即管理行政观的观点。有代表性的观点如美国学者怀特在《行政学导论》(1926)一书中认为,行政是“为完成或为实现某种目的对许多人所做的指挥、协调与控制”;还有的观点认为行政是如何使人民对政府的期望取得成功的各种方法;是完成或实现一个权力机关所宣布的政策而采取的一切运作;是运用各种方法达成既定目标的一种活动或程序;是通力完成共同目标的的团体行动;行政特别注意管理方法、程序具体操作,是研究政府做些什幺和如何做的理论:是经由集体合作实现共同目标的艺术。更引人注目的表述是依据管理的要素,把行政具体理解为,“有效处理公务或政务的方法和技术,运用组织、领导、计划、人事、协调、监督与财务等手段,以完成政府和公共团体的任务”。抽象掉表述上的差别,诸多管理行政观的观点的共同点是把行政理解为一个极为具体而广泛的运作过程,侧重于行政活动中的技术、方法、程序和手段,最大限度地寻求“技术的合理性”和工具的 “合理性”,这样一种思路拓宽了对行政的理解,行政概念的外延也扩展到包括政府、其它公共权力机关、工商企业和其它社会组织

2 行政概念的另一种解释得益于科学管理运动的兴起。进入 20 世纪以后，西方工商企业界掀起科学管理运动，对科学管理运动做出重要贡献的是泰罗和法约尔。泰罗的名著《科学管理原理》（1911）和法约尔的名著《工业管理和一般管理》（1916），被公认为科学管理运动的代表作。他们的基本思想是，把企业活动中的与计划、组织、人事、指挥相关的行政性活动与其它业务性活动区分开来，并围绕前者设定（行政）管理职责。在泰罗的科学管理理论中，劳资合作共创利润是其前提，时间研究和动作研究是其手段，标准动作、标准时间、标准条件、标准工资则是其重点。制定各种标准并创造相应条件使之施行，显然是与计划、组织、人事、指挥有关的行政性活动。法约尔明确把工业企业的活动区分为六类：技术活动、商业活动、财政活动、安全活动、会计活动、行政活动。前五种活动与企业的资金筹措、技术选择、市场策略及其它环境条件密切相关，而行政活动则只影响到人员，它包括的要素是：计划(planning)、组织(organizing )、指挥(commanding)、协调(coordinating)、控制(controlling)。科学管理运动的观念、原则和方法极大地影响到公共行政学的研究，从管理层面研究行政活动的结果之一是形成对行政概念的新的解释，即管理行政观的观点。有代表性的观点如美国学者怀特在《行政学导论》（1926）一书中认为，行政是“为完成或为实现某种目的对许多人所做的指挥、协调与控制”；还有的观点认为行政是如何使人民对政府的期望取得成功的各种方法；是完成或实现一个权力机关所宣布的政策而采取的一切运作；是运用各种方法达成既定目标的一种活动或程序；是通力完成共同目标的的团体行动；行政特别注意管理方法、程序、具体操作，是研究政府做些什幺和如何做的理论；是经由集体合作实现共同目标的艺术。更引人注目的表述是依据管理的要素，把行政具体理解为，“有效处理公务或政务的方法和技术，运用组织、领导、计划、人事、协调、监督与财务等手段，以完成政府和公共团体的任务”。抽象掉表述上的差别，诸多管理行政观的观点的共同点是把行政理解为一个极为具体而广泛的运作过程，侧重于行政活动中的技术、方法、程序和手段，最大限度地寻求“技术的合理性”和工具的 “合理性”，这样一种思路拓宽了对行政的理解，行政概念的外延也扩展到包括政府、其它公共权力机关、工商企业和其它社会组织

无论是从政治与行政的区分中提出政治行政观,还是引入企业管理的原则、技术和方法提出管理行政观,在理论上远非清晰无误,在实践上也远非切实可行可贵的是,它们恰好反映了19世纪末20世纪初社会变革所提出的重要问题,这就是国家公共职能的强化以及科学化问题。在很长时期内,国家的职能被理解为处置内部纷争和国际纷争,而很少涉及组织社会生活、维护社会秩序、提供社会保障等公共职能。被奉为经典的“三权分立”理论是这样来规定国家权力的:“(一)立法权力;(二)有关国际法事项的行政权力;(三)有关民政法规事项的行政权力。依据第一种权力,国王或执政官制定临时的或永久的法律,并修正或废除已制定的法律。根据第二种权力, 他们媾和或宣战,派遣或接受使节,防御侵略;依据第三种权力,他们惩罚或裁决私人诉讼。”对国家权力的这种规定隐含着对国家职能的基本理解。它重视的仅仅是国家的政治职能,基本不涉及公共职能。然而,18世纪60年代以来的工业化进程带来了大量诸如失业、贫困、灾荒、公共教育、人身安全、关税壁垒等社会性问题。这些问题往往涉及不同阶级、不同阶层之间的共同利益,单靠立法、司法程序去解决显然力不从心。必须在立法的框架下,通过有效的社会管理才有望消解问题,使国家政权稳定持续下去。政治与行政两分法实际上顺应了这种需要,它强调行政的“非政治性”,强调行政的“执行”职能,强调行政关注 “个别而细微的事项”,强调执行法律比制定法律困难。而管理行政观则强调行政的技术、程序和方法,两者均在一定程度上反映了强化国家公共职能和改革政府管理,提高政府效率的呼声 (二)政治行政观和管理行政观简析政治行政观和管理行政观的提出为公共行政学作为一门学科奠定了基础,但是两者又都有各自的偏颇之处就“两分法”的政治行政观而言,它强调行政活动主要是执行政策,指出其执行性特点,这对于把公共行政学从政治学中分离出来,成为一门独立的学科无疑有着积极意义。但是,它的明显缺陷是把行政看作不参与制定政策,不参与政治过程的非政治化的中性活动,抽去了政府活动的主动性和利益因素,包含着否定行政活动的价值取向的倾向。在威尔逊看来,“政治是政治家的特殊活动范围, 而行政管理则是技术性职员的事情”。古德诺则认为,“行政管理的很大一部分

3 无论是从政治与行政的区分中提出政治行政观，还是引入企业管理的原则、技术和方法提出管理行政观，在理论上远非清晰无误，在实践上也远非切实可行。可贵的是，它们恰好反映了 19 世纪末 20 世纪初社会变革所提出的重要问题，这就是国家公共职能的强化以及科学化问题。在很长时期内，国家的职能被理解为处置内部纷争和国际纷争，而很少涉及组织社会生活、维护社会秩序、提供社会保障等公共职能。被奉为经典的“三权分立”理论是这样来规定国家权力的：“（一）立法权力；（二）有关国际法事项的行政权力；（三）有关民政法规事项的行政权力。依据第一种权力，国王或执政官制定临时的或永久的法律，并修正或废除已制定的法律。根据第二种权力，他们媾和或宣战，派遣或接受使节，防御侵略；依据第三种权力，他们惩罚或裁决私人诉讼。” 对国家权力的这种规定隐含着对国家职能的基本理解。它重视的仅仅是国家的政治职能，基本不涉及公共职能。然而，18 世纪 60 年代以来的工业化进程带来了大量诸如失业、贫困、灾荒、公共教育、人身安全、关税壁垒等社会性问题。这些问题往往涉及不同阶级、不同阶层之间的共同利益，单靠立法、司法程序去解决显然力不从心。必须在立法的框架下，通过有效的社会管理才有望消解问题，使国家政权稳定持续下去。政治与行政两分法实际上顺应了这种需要，它强调行政的“非政治性”，强调行政的“执行”职能，强调行政关注 “个别而细微的事项”，强调执行法律比制定法律困难。而管理行政观则强调行政的技术、程序和方法，两者均在一定程度上反映了强化国家公共职能和改革政府管理，提高政府效率的呼声。（二）政治行政观和管理行政观简析政治行政观和管理行政观的提出为公共行政学作为一门学科奠定了基础，但是两者又都有各自的偏颇之处。就“两分法”的政治行政观而言，它强调行政活动主要是执行政策，指出其执行性特点，这对于把公共行政学从政治学中分离出来，成为一门独立的学科无疑有着积极意义。但是，它的明显缺陷是把行政看作不参与制定政策，不参与政治过程的非政治化的中性活动，抽去了政府活动的主动性和利益因素，包含着否定行政活动的价值取向的倾向。在威尔逊看来，“政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情”。古德诺则认为，“行政管理的很大一部分

与政治无关…应当把其中很大一部分从政治实体的控制下解脱出来。”两分法之所以排除掉行政中的政治因素,把行政活动视为技术职员的事情而主张行政的价值中立,是有其背景的,主要是为了扭转美国当时存在的政党分肥制造成的政治动荡、政治腐败的管理形式,使政府行政人员远离政治旋涡,以保证政府工作的稳定性、连续性和政治的清明。然而,随着社会实践的发展,“行政中立观点的偏颇日趋暴露出来。进入20世纪后,国家权力的重心发生转移,由议会为中心转向行政为中心,出现了所谓的“行政国家”现象,政府的权力迅速扩张并延伸和介入到立法与司法领域,“委托立法权“和委托司法权”的出现表明人类进入行政权统治的时代。20世纪20年代到30年代,在西方社会面临经济危机带来灭顶之灾的情况下,政府为解救经济危机,开始运用政策手段大规模干预经济和社会生活,政治与行政的关系越来越密切。“两分法”用割裂行政和政治的联系来取得行政独立性的局限性也愈来愈明显,它不能解释变化和发展着的公共管理的现实情况。此外,就国家功能的划分和运转的实际来分析,政治行政观也是有偏颇的。我们知道,政治实质上是一个利益(价值)的市场。历史唯物主义认为,政治是经济的集中体现,政治关系归根结底是一种利益关系;公共选择理论提出,政治过程实质上是一种利益交换过程;美国学者戴维·伊斯顿把政治看作是社会价值的权威性分配;美国政治学家阿尔蒙德则认为,政治过程实质是利益的表达与实现过程。他指出:“当某个集团或个人提出一项政治要求时,政治过程就开始了这种提出要求的过程称为利益表达。”什幺是利益?利益广义上讲是指人们的各种需求,既包括物质需求,也包括精神需求。人作为社会性的存在物,其需求的满足只有在社会关系中,通过社会性方式才能得以实现,需求满足的过程,就是对利益追求的过程。就人们获取利益的途径来讲是多方面的,许多利益要求是通过市场交换的方式来满足的,但是也有一些利益要求是通过政治途径来实现的。国家作为公共权力的载体,就是人们借助于社会公共权力来实现特定利益的一种制度安排。在国家的运转中,国家权力机构功能分化,职责相对独立既是民主进步的产物,也是政治文明的结果。立法机构作为公民意志的表达机构,其基本职能是将政治共同体中大量存在的各种要求和利益,通过符合特定国情的选择机制及程序,确定国家政策目标顺序,并通过政治体制的运转去实现它们。据此

4 与政治无关……应当把其中很大一部分从政治实体的控制下解脱出来。” 两分法之所以排除掉行政中的政治因素，把行政活动视为技术职员的事情而主张行政的价值中立，是有其背景的，主要是为了扭转美国当时存在的政党分肥制造成的政治动荡、政治腐败的管理形式，使政府行政人员远离政治旋涡，以保证政府工作的稳定性、连续性和政治的清明。然而，随着社会实践的发展，“行政中立” 观点的偏颇日趋暴露出来。进入 20 世纪后，国家权力的重心发生转移，由议会为中心转向行政为中心，出现了所谓的“行政国家”现象，政府的权力迅速扩张并延伸和介入到立法与司法领域，“委托立法权“和委托司法权”的出现表明，人类进入行政权统治的时代。20 世纪 20 年代到 30 年代，在西方社会面临经济危机带来灭顶之灾的情况下，政府为解救经济危机，开始运用政策手段大规模干预经济和社会生活，政治与行政的关系越来越密切。“两分法”用割裂行政和政治的联系来取得行政独立性的局限性也愈来愈明显，它不能解释变化和发展着的公共管理的现实情况。此外，就国家功能的划分和运转的实际来分析，政治行政观也是有偏颇的。我们知道，政治实质上是一个利益（价值）的市场。历史唯物主义认为，政治是经济的集中体现，政治关系归根结底是一种利益关系；公共选择理论提出，政治过程实质上是一种利益交换过程；美国学者戴维·伊斯顿把政治看作是社会价值的权威性分配；美国政治学家阿尔蒙德则认为，政治过程实质是利益的表达与实现过程。他指出：“当某个集团或个人提出一项政治要求时，政治过程就开始了。这种提出要求的过程称为利益表达。” 什幺是利益？利益广义上讲是指人们的各种需求，既包括物质需求，也包括精神需求。人作为社会性的存在物，其需求的满足只有在社会关系中，通过社会性方式才能得以实现，需求满足的过程，就是对利益追求的过程。就人们获取利益的途径来讲是多方面的，许多利益要求是通过市场交换的方式来满足的，但是也有一些利益要求是通过政治途径来实现的。国家作为公共权力的载体，就是人们借助于社会公共权力来实现特定利益的一种制度安排。在国家的运转中，国家权力机构功能分化，职责相对独立既是民主进步的产物，也是政治文明的结果。立法机构作为公民意志的表达机构，其基本职能是将政治共同体中大量存在的各种要求和利益，通过符合特定国情的选择机制及程序，确定国家政策目标顺序，并通过政治体制的运转去实现它们。据此

不难理解,立法机构作为政治博弈的中心,属全社会价值判断的最高载体,设立立法机构是全社会确定各种利益格局及优先顺序的制度安排。立法机构的工作结果是吸纳来自社会各方面的利益要求,协调和综合相互间冲突的利益,最终向社会输出体现利益格局的价值判断,即以国家的名义和信息的形式昭示社会的总纲领一一宪法、法律、政策等。因而,立法机构处于全社会政治领导的地位,立法机构的职责主要在于“议”而不在于“行”。行政机构作为立法机构的执行机构,其职责在于,通过行政决策,将立法机构确立的根本纲领和原则具体化为可操作的政府政策,并通过相应政府机构的运作加以推行和实施,否则,立法的决议只能是纸上谈兵。据此,行政是政治的分工,是维护特定制度安排和政治过程的一部分,它属于政治过程的后半截,是以实施和操作为特征,因而行政的要害在于“行”而不在于“议”。如果认为行政活动和政治活动等量齐观地接纳政治输入,输出公共政策,从事各种决策,行政与政治的区别也就消失了但是,行政并非是一个毫无主动性的、被动的中性活动,在政治过程的政治决策阶段,行政机构要辅助立法机构进行决策,包括提岀议案,制定立法草案等, 在政策实施阶段,又不可避免地要加入新的价值取向,制定调节利益的各种执行性政策,使政治决策成为可行的行动准则,并通过行政机构的运转加以落实。因此,行政概念只有通过政治概念与利益问题发生联系之后,才获得自身存在的必要性和合理性,也才有了实实在在的内容就管理行政观而言,由于强调了行政活动的管理特征,借助科学手段去分析行政,使公共行政学向着可操作的应用领域发展,其实际意义是不容忽视的。但是,管理行政观并非无懈可击,较为突出的问题是,它对行政作纯技术意义的概括,很难揭示与行政活动相关的政治价值因素,也无法将管理层次最高、管理范围最广、公共事务最繁重的政府管理与企业管理、以及政府与企业之外的其它管理活动区分开来。因为所有管理活动都有一个提高效率和科学化的问题。基于此, 管理行政观视野下的行政概念包容了政府和政府之外的其它诸组织的管理活动不仅包括立法机构、司法机构,也包括企业和社团组织等,因为所有组织都存在有公共事务,都需要管理,也都有行政活动。由此,管理行政观形成了对行政概念的广义理解,而政治行政观因其对行政概念的界定限于政府的管理活动,因而

5 不难理解，立法机构作为政治博弈的中心，属全社会价值判断的最高载体，设立立法机构是全社会确定各种利益格局及优先顺序的制度安排。立法机构的工作结果是吸纳来自社会各方面的利益要求，协调和综合相互间冲突的利益，最终向社会输出体现利益格局的价值判断，即以国家的名义和信息的形式昭示社会的总纲领——宪法、法律、政策等。因而，立法机构处于全社会政治领导的地位，立法机构的职责主要在于“议”而不在于“行”。行政机构作为立法机构的执行机构，其职责在于，通过行政决策，将立法机构确立的根本纲领和原则具体化为可操作的政府政策，并通过相应政府机构的运作加以推行和实施，否则，立法的决议只能是纸上谈兵。据此，行政是政治的分工，是维护特定制度安排和政治过程的一部分，它属于政治过程的后半截，是以实施和操作为特征，因而行政的要害在于“行”而不在于“议”。如果认为行政活动和政治活动等量齐观地接纳政治输入，输出公共政策，从事各种决策，行政与政治的区别也就消失了。但是，行政并非是一个毫无主动性的、被动的中性活动，在政治过程的政治决策阶段，行政机构要辅助立法机构进行决策，包括提出议案，制定立法草案等，在政策实施阶段，又不可避免地要加入新的价值取向，制定调节利益的各种执行性政策，使政治决策成为可行的行动准则，并通过行政机构的运转加以落实。因此，行政概念只有通过政治概念与利益问题发生联系之后，才获得自身存在的必要性和合理性，也才有了实实在在的内容。就管理行政观而言，由于强调了行政活动的管理特征，借助科学手段去分析行政，使公共行政学向着可操作的应用领域发展，其实际意义是不容忽视的。但是，管理行政观并非无懈可击，较为突出的问题是，它对行政作纯技术意义的概括，很难揭示与行政活动相关的政治价值因素，也无法将管理层次最高、管理范围最广、公共事务最繁重的政府管理与企业管理、以及政府与企业之外的其它管理活动区分开来。因为所有管理活动都有一个提高效率和科学化的问题。基于此，管理行政观视野下的行政概念包容了政府和政府之外的其它诸组织的管理活动，不仅包括立法机构、司法机构，也包括企业和社团组织等，因为所有组织都存在有公共事务，都需要管理，也都有行政活动。由此，管理行政观形成了对行政概念的广义理解，而政治行政观因其对行政概念的界定限于政府的管理活动，因而

《行政管理学》课程教学资源（电子教案）第一讲 导论

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