■(2)政府与社会的关系 政府与社会的关系问题,既是一个重大的理论问题,也是各国公共管理改革中面临的一个重大 实践问题 ■无政府主义理论:就其实质而言,个人主义是无政府主义理论的出发点与归宿,个人之上是无 政府主义者衡量一切社会问题的惟一标准 ■国家主义理论 ■自由主义理论:自由主义理论是在反对专制、争取民主的斗争中形成的,其思想基础是理性 主义和个人主义 ■在看待政府与社会的关系方面,当代自由主义理论认为,政府对社会而言是必要的,政府应当 承担社会管理的职能,政府的主要作用是保护公众的个人自由和社会秩序;政府不能太多干预 社会,更不能取代社会,需要有相对独立的市民社会,以便市民阶层享受自由的空气:政府的 权力应有一定的界限,只能限定在保护个人自由的限度内,政府不能成为权力过分巨大的怪物 必须受到法律的限制;政府权力有被滥用的可能性,社会应对政府的权力进行制约 ■西方资本主义的发展经历了自由资本主义和垄断资本主义两个阶段,西方国家处理政府与社会 关系的实践在不同的阶段又有着很大的不同。 ■在早期自由资本主义时代,盛行的是自由主义的理论与政策,西方国家普遍信奉“最小的政府 就是最好的政府 ■随着资本主义的发展,西方各国政府已由较少承担社会管理只能转变为逐步扩大社会管理职 能,政府与社会的关系已由早期市民社会与政治社会的分离变为政府权力向市民社会的逐渐渗 ■历史跨入20世纪以后,政府在加强经济干预的同时,也加强对社会的管理,政府的角色己深 入到社会生活的方方面面。现代政府职能扩展的一个重要表现是“福利国家”的出现。 ■1980年代以后,各国开始对“福利国家”政策进行检讨与反思,在社会管理方面呈现出多元化、 分散化和民营化的趋势。 ■(3)政府与企业的关系 ■政府的经济作用归根结底表现为政府与企业的关系 ■政府与企业关系理论实际上是建筑在对政府与市场关系的理解之上 ■政府与私营企业 西方国家政府主要是通过法律与经济手段对私人企业实施规范与管制、促进与援助以及间接引 导,但在不同的国家中,政府对私营企业的影响程度不尽相同 ■政府与公共企业 ■理由:私营部门提供商品和服务的不足;挽救行将倒闭的、关系到公共利益的私营企业:改善 竞争环境:降低社会成本(如环境的外部性):甚至在某种程度上保护国家主权 ■当前西方各国政府一方面对公共企业实行分级所有、分类管理,采取多样化的管理形式和严格 的监督,另一方面通过出售、放松管制、签约外包等形式实施民营化,以改善政府与公共企业 的关系。 2、政府职能存在的必要性 市场失灵 Market failure)及其表现(P90) ■(1)公共产品( public goods ■产品属性理论 公共产品(消费与收益的非它他性、交易成本高) ■准公共产品( quasi-public goods
16 ◼（2）政府与社会的关系 ◼政府与社会的关系问题，既是一个重大的理论问题，也是各国公共管理改革中面临的一个重大 实践问题 ◼无政府主义理论：就其实质而言，个人主义是无政府主义理论的出发点与归宿，个人之上是无 政府主义者衡量一切社会问题的惟一标准 ◼国家主义理论 ◼自由主义理论 ：自由主义理论是在反对专制、争取民主的斗争中形成的，其思想基础是理性 主义和个人主义 ◼在看待政府与社会的关系方面，当代自由主义理论认为，政府对社会而言是必要的，政府应当 承担社会管理的职能，政府的主要作用是保护公众的个人自由和社会秩序；政府不能太多干预 社会，更不能取代社会，需要有相对独立的市民社会，以便市民阶层享受自由的空气；政府的 权力应有一定的界限，只能限定在保护个人自由的限度内，政府不能成为权力过分巨大的怪物， 必须受到法律的限制；政府权力有被滥用的可能性，社会应对政府的权力进行制约。 ◼西方资本主义的发展经历了自由资本主义和垄断资本主义两个阶段，西方国家处理政府与社会 关系的实践在不同的阶段又有着很大的不同。 ◼在早期自由资本主义时代，盛行的是自由主义的理论与政策，西方国家普遍信奉“最小的政府 就是最好的政府”。 ◼随着资本主义的发展，西方各国政府已由较少承担社会管理只能转变为逐步扩大社会管理职 能，政府与社会的关系已由早期市民社会与政治社会的分离变为政府权力向市民社会的逐渐渗 透。 ◼历史跨入 20 世纪以后，政府在加强经济干预的同时，也加强对社会的管理，政府的角色已深 入到社会生活的方方面面。现代政府职能扩展的一个重要表现是“福利国家”的出现。 ◼1980 年代以后，各国开始对“福利国家”政策进行检讨与反思，在社会管理方面呈现出多元化、 分散化和民营化的趋势。 ◼（3）政府与企业的关系 ◼政府的经济作用归根结底表现为政府与企业的关系 ◼政府与企业关系理论实际上是建筑在对政府与市场关系的理解之上 ◼政府与私营企业 ◼西方国家政府主要是通过法律与经济手段对私人企业实施规范与管制、促进与援助以及间接引 导，但在不同的国家中，政府对私营企业的影响程度不尽相同 ◼政府与公共企业 ◼理由：私营部门提供商品和服务的不足；挽救行将倒闭的、关系到公共利益的私营企业；改善 竞争环境；降低社会成本（如环境的外部性）；甚至在某种程度上保护国家主权 ◼当前西方各国政府一方面对公共企业实行分级所有、分类管理，采取多样化的管理形式和严格 的监督，另一方面通过出售、放松管制、签约外包等形式实施民营化，以改善政府与公共企业 的关系。 2、政府职能存在的必要性 ◼市场失灵(Market Failure)及其表现（P90） ◼（1）公共产品（public goods) ◼产品属性理论 ◼公共产品（消费与收益的非它他性、交易成本高） ◼准公共产品(quasi-public goods)
■私人产品( private goods 价值性与非价值性产品的存在 ■(2)外部性的存在( externalities ■消费行为的外部经济 ■消费行为的外部不经济 生产行为的外部经济 ■生产行为的外部不经济 ■(3)不对称信息( asymmetric information) ■道德障碍 ■逆向选择 ■(3)自然垄断 ■(4)收入不平等 ■(5)经济波动 ■两则案例 都是香蕉惹的祸 溯州大规模宰杀奶生 3、政府职能的范围与内容 ■世界银行在其1997年的世界发展报告中指出 ■每一个政府的核心使命”包含了五种基本的角色,这些角色是:建立法律基础:保持非扭曲性 的政策环境,包括宏观经济的稳定;投资于基本的社会服务和基础设施:保护承受力差的阶层 保护环境。 ■陈振明教授把现代市场经济的政府职能概括为五种角色: ■公共物品的提供者:宏观经济的调控者:外在效应的消除者:收入及财产的再分配者:市场秩 序的维护者 ■国内大多数学者: ■政治职能、经济职能、文化职能与社会职能 ■欧文休斯 提供经济基础 提供各种公共物品与服务 解决与调整团体冲突 维持竞争
17 ◼私人产品（private goods) ◼价值性与非价值性产品的存在 ◼（2）外部性的存在（externalities） ◼消费行为的外部经济 ◼消费行为的外部不经济 ◼生产行为的外部经济 ◼生产行为的外部不经济 ◼（3）不对称信息（asymmetric information） ◼道德障碍 ◼逆向选择 ◼（3）自然垄断 ◼（4）收入不平等 ◼（5）经济波动 ◼两则案例 ◼都是香蕉惹的祸 ◼溯州大规模宰杀奶牛 ◼ 3、政府职能的范围与内容 ◼世界银行在其 1997 年的世界发展报告中指出， ◼“每一个政府的核心使命”包含了五种基本的角色，这些角色是：建立法律基础；保持非扭曲性 的政策环境，包括宏观经济的稳定；投资于基本的社会服务和基础设施；保护承受力差的阶层； 保护环境。 ◼陈振明教授把现代市场经济的政府职能概括为五种角色： ◼公共物品的提供者；宏观经济的调控者；外在效应的消除者；收入及财产的再分配者；市场秩 序的维护者 ◼国内大多数学者： ◼政治职能、经济职能、文化职能与社会职能 ◼欧文·休斯： ◼提供经济基础 ◼提供各种公共物品与服务 ◼解决与调整团体冲突 ◼维持竞争
保护自然资源 收入与财产分配的调节 保持经济稳定 ■张金鉴 维护、保卫、扶助、管制、服务、发展 温家宝总理: ■经济调节 ■市场监管 ■社会管理 ■公共服务 4、政府失灵的表现与防范 ■政府失灵( government failure)是现代市场经济国家政府干预所产生的一种普遍现象,是一 个重大的理论与实践课题 ■公共选择与政策分析学者形成了颇为系统的“政府失灵理论”(布坎南与查尔斯沃尔夫) ■政府失灵的概念(P90) 是指由于政府机制存在的本质上的缺失,而无法使资源配置效率达到最佳的情形 新保守主义经济理论用产权理论来解释政府失效的原因,用经济学家弗里德曼的话就是 ■用自己的钱办别人的事,只讲节约不讲效率 用别人的钱办自己的事,只讲效率不讲节约 用别人的钱办别人的事,既不讲节约也不讲效率 ˉ用自己的钱办自己的事,既讲节约也讲效率
18 ◼保护自然资源 ◼收入与财产分配的调节 ◼保持经济稳定 ◼张金鉴： ◼维护、保卫、扶助、管制、服务、发展 温家宝总理： ◼经济调节 ◼市场监管 ◼社会管理 ◼公共服务 4、政府失灵的表现与防范 ◼政府失灵（government failure）是现代市场经济国家政府干预所产生的一种普遍现象，是一 个重大的理论与实践课题 ◼公共选择与政策分析学者形成了颇为系统的“政府失灵理论” （布坎南与查尔斯·沃尔夫 ） ◼政府失灵的概念（P90） ◼是指由于政府机制存在的本质上的缺失，而无法使资源配置效率达到最佳的情形 新保守主义经济理论用产权理论来解释政府失效的原因，用经济学家弗里德曼的话就是： ◼用自己的钱办别人的事，只讲节约不讲效率 ◼用别人的钱办自己的事，只讲效率不讲节约 ◼用别人的钱办别人的事，既不讲节约也不讲效率 ◼用自己的钱办自己的事，既讲节约也讲效率
■政府失灵的表现 ■成本和收益的分离:过剩和成本书 ■政策制定的复杂性和低质的政策 ■内在性问题( internalities)(预算、机构、信息、技术) ■政府行为的低效率 ■寻租行为(Rent- seeking) ■权力的稀缺性与租金 ■布坎南的定义租金是支付给资源所有者款项中超过那些资源在任何可替代的用途中所得款项 的那一部分是超过机会成本的收入 ■是指在某种政府保护的制度环境中人个寻求财富转移的活动,或者追求非生产性利润的活动 ■寻租与寻求利润不同,寻求利润是生产者通过自身的市场生产力而获得高于生产成本那部分 收入,而寻租则是政府干预的结果。在政府干预的情况下,寻租者从政府那里寻求到某种特权, 从而某项资源具有垄断权,或者任何其他方面的政府庇护以保证寻租者按自己的意愿生产 ■寻租的结果:为获取租金,寻租者需要花费时间、精力和金钱,这种对社会没有任何效率;如 果寻租得以实现,相关生产者和消费者将由于政府干预而付出代价,这种代价之和比寻租者所 得到的利润额还要高:整个社会也同样为此行为付出“道德的成本”,甚至于政治的成本。 ■“设租”与“抽租 ■形式:政府定货;政府特许;关税与进出口配额;价格双轨制;优惠政策 ■政府失灵的防范与纠正 ■改革公共决策体制与政治制度 ■进行立宪改革 对政府的财政过程尤其是公共支出加以约束 完善表达民主的方式以及发明新的政治技术 ■利用市场力量改进政府效率 在政府内部重新确定竞争机制 在高层管理者中恢复发挥个人积极性的制度 ■更多地依赖市场机制来生产公共物品或服务 四、西方国家政府职能的演变 ■前资本主义国家的政府职能 ■政府职能的重点在于维护政治统治,因而较多采取军事、暴力的手段行使职能,社会管理、经 济职能很少 ■自由资本主义时期的政府职能 在资本主义发展的上升阶段,当时政府以保障财产自由、平等、权利为目的,奉行“政府管得 越少越好”的政策,反对政府干预经济生活,主要依靠市场来调节和引导社会经济发展 ■亚当·斯密:把国家比喻为“守夜人”,明确地对政府职能作了三点限制:首先,保护社会免受 其他独立社会的暴力与侵犯的职责;其次,尽可能地保护每一个社会成员免受社会中其他成员 的不公平对待和压迫的职责,或者建立一套严密的司法制度:第三,建立并维护某种公共事务 和公共机构的职责,此种建立和维护从来不是为了任何个人或少数人的利益。 ■垄断资本主义时代的政府职能
19 ◼政府失灵的表现 ◼成本和收益的分离：过剩和成本提高 ◼政策制定的复杂性和低质的政策 ◼内在性问题（internalities ） （预算、机构、信息、技术） ◼政府行为的低效率 ◼寻租行为 （Rent-seeking ） ◼权力的稀缺性与租金 ◼布坎南的定义,租金是支付给资源所有者款项中超过那些资源在任何可替代的用途中所得款项 的那一部分,是超过机会成本的收入。 ◼是指在某种政府保护的制度环境中人个寻求财富转移的活动，或者追求非生产性利润的活动 ◼寻租与寻求利润不同，寻求利润是生产者通过自身的市场生产力而获得高于生产成本那部分 收入，而寻租则是政府干预的结果。在政府干预的情况下，寻租者从政府那里寻求到某种特权， 从而某项资源具有垄断权，或者任何其他方面的政府庇护以保证寻租者按自己的意愿生产。 ◼寻租的结果：为获取租金，寻租者需要花费时间、精力和金钱，这种对社会没有任何效率；如 果寻租得以实现，相关生产者和消费者将由于政府干预而付出代价，这种代价之和比寻租者所 得到的利润额还要高；整个社会也同样为此行为付出“道德的成本”，甚至于政治的成本。 ◼“设租”与“抽租” ◼形式：政府定货；政府特许；关税与进出口配额；价格双轨制；优惠政策 ◼政府失灵的防范与纠正 ◼改革公共决策体制与政治制度 ◼进行立宪改革 ◼对政府的财政过程尤其是公共支出加以约束 ◼完善表达民主的方式以及发明新的政治技术 ◼利用市场力量改进政府效率 ◼在政府内部重新确定竞争机制 ◼在高层管理者中恢复发挥个人积极性的制度 ◼更多地依赖市场机制来生产公共物品或服务 四、西方国家政府职能的演变 ◼前资本主义国家的政府职能 ◼政府职能的重点在于维护政治统治，因而较多采取军事、暴力的手段行使职能，社会管理、经 济职能很少 ◼自由资本主义时期的政府职能 ◼在资本主义发展的上升阶段，当时政府以保障财产自由、平等、权利为目的，奉行“政府管得 越少越好”的政策，反对政府干预经济生活，主要依靠市场来调节和引导社会经济发展 ◼亚当·斯密： 把国家比喻为“守夜人”，明确地对政府职能作了三点限制：首先，保护社会免受 其他独立社会的暴力与侵犯的职责；其次，尽可能地保护每一个社会成员免受社会中其他成员 的不公平对待和压迫的职责，或者建立一套严密的司法制度；第三，建立并维护某种公共事务 和公共机构的职责，此种建立和维护从来不是为了任何个人或少数人的利益。 ◼垄断资本主义时代的政府职能
由于解决资本主义经济危机的需要,政治统治职能强化,行政权力和职能不断扩大:强调政府 对社会经济的调节和干预,使得政府的经济、社会职能得到扩大和加强 ■当代西方国家的政府职能 ■主张政府有选择地干预市场活动。理由是,认为政府也存在失败,市场缺陷并不是政府干预经 济的原因,要使政府在改善市场中发挥作用,同时要利用市场改善政府的功能 当代西方国家政府职能发展的趋势 (1)行政职能逐渐扩大; (2)政治职能相对减弱 (3)公共管理职能社会化 (4)公共服务职能的市场化 5)宏调控、综合协调职能增强。 n北京崇文区革新西里社区在北京首次尝试,由居委会牵头,在人行道划出固定区域供商贩经营 商贩只需每月交纳20多元的保洁费。由居委会主导游商治理,此举开创了北京乃至全国城市治 理的先河。据悉,革新西里居委会做了三件事:一是要求摊贩们成立自治会,由自治会出面与 居委会沟通,商贩之间互相约束;第二,由摊贩自治会起草自律条例,条例中明确要求摊贩不 许缺斤少两、负责周围卫生等,摊贩如有违约,摆摊资格将可能取消;第三,为了规范形象, 居委会为摊贩们统一定制了柜台。然而遗憾的是,革新西里这项深得民心、惠及民生的“试验”, 其前景却不乐观。城管方面认为,居委会没有权力给摊贩们划区域经营,街道办表示,划定区 域的工作,革新西里居委会事前没和街道沟通,因此,那条划给摊贩经营的白线,很可能要取 志愿失灵问题 ■如果没有完善的宏观制度环境以及有效的组织内部制度保 证,容易发生偏离其“志愿性和公益性”等非营利性方向的情 形,即出现“志愿失灵”。 ■志愿失灵的表现: ■独立不足过度依赖政府 ■惑善不足—过度追求利润 政府规划或必要的投资减税供给者) (掌舵者、合同谈判者、合同监管者) 竞争性市场化运作(生产着) (通过合同竞标、特许经营、BOT、有偿承包经营、行政委托、市场融资、政府采购等方式负
20 ◼由于解决资本主义经济危机的需要，政治统治职能强化，行政权力和职能不断扩大；强调政府 对社会经济的调节和干预，使得政府的经济、社会职能得到扩大和加强 ◼当代西方国家的政府职能 ◼主张政府有选择地干预市场活动。理由是，认为政府也存在失败，市场缺陷并不是政府干预经 济的原因，要使政府在改善市场中发挥作用，同时要利用市场改善政府的功能 当代西方国家政府职能发展的趋势： （1）行政职能逐渐扩大； （2）政治职能相对减弱； （3）公共管理职能社会化； （4）公共服务职能的市场化 （5）宏观调控、综合协调职能增强。 ◼北京崇文区革新西里社区在北京首次尝试，由居委会牵头，在人行道划出固定区域供商贩经营， 商贩只需每月交纳 20 多元的保洁费。由居委会主导游商治理，此举开创了北京乃至全国城市治 理的先河。据悉，革新西里居委会做了三件事：一是要求摊贩们成立自治会，由自治会出面与 居委会沟通，商贩之间互相约束；第二，由摊贩自治会起草自律条例，条例中明确要求摊贩不 许缺斤少两、负责周围卫生等，摊贩如有违约，摆摊资格将可能取消；第三，为了规范形象， 居委会为摊贩们统一定制了柜台。然而遗憾的是，革新西里这项深得民心、惠及民生的“试验”， 其前景却不乐观。城管方面认为，居委会没有权力给摊贩们划区域经营，街道办表示，划定区 域的工作，革新西里居委会事前没和街道沟通，因此，那条划给摊贩经营的白线，很可能要取 消。 志愿失灵问题 ◼如果没有完善的宏观制度环境以及有效的组织内部制度保 证，容易发生偏离其“志愿性和公益性”等非营利性方向的情 形，即出现“志愿失灵”。 ◼ 志愿失灵的表现： ◼独立不足——过度依赖政府 ◼慈善不足——过度追求利润 政府规划或必要的投资减税(供给者) （掌舵者、合同谈判者、合同监管者） 竞争性市场化运作(生产者) （通过合同竞标、特许经营、BOT、有偿承包经营、行政委托、市场融资、政府采购等方式负