课程名称:公共管理学 主讲教师:王学栋博士 联系电话:8398080 E-mail: wangxdahdpu. edu.cn ■关于课程名称的说明 ■公共管理学、公共行政学、行政管理学、行政学实际上指的是同一门科学,英文中为: Public Administration ■公共管理学是随着我国MPA教育的兴起而出现的一种时髦叫法,仔细探究其内容,与传统的 行政管理学大同小异,只不过是公共管理的主体范围扩大了 教学与参考用书: 第一章绪论 ■主要讲授以下几个问题 ■公共管理学概说 ■公共管理学的历史演进 ■国家公共管理的基础 公共管理学概说 ■公共管理界说 ■管理 m管理成为人类社会的存在方式 中国古代,管与理是分开的 郑人使我掌其北门之管 王乃使玉人理其璞,乃得宝 在西方,人们对管理的认识不同 管理是一项活动、任务、职业 管理就是决策 管理是第四生产要素 ■行政(管理) ■英文是PA (1)美国学者A邓瑟( Unsure,1973)在《行政:词义与科学》中分析了它的的15种不同含 义 (2)菲利克斯A·尼格罗、劳埃德·G尼格罗(《公共行政学简明教程》,中共中央党校出版社1997 年版) ■尼格罗:“用一句话下定义常常是必要的,在教科书中尤其是这样,但是,在公共行政学的领 域中,情况证明并非如此。实际上,对公共行政学文献的考察表明,凡是作者试图用一句话下 定义的地方,他往往又在其后的段落中紧接着加以补充。” ■德怀持沃尔多( Dwight Wald。):“公共行政学中所有用一句话或一段话的定义的直接结果, 是精神麻痹远胜过启蒙和激励。这是由于术语的严肃定义.不可避免地含有一些抽象的单 或词组。简单地说,这些抽象的单词和词组只能用其他抽象的单词和词组所解释,在这个过程 中。‘它'的真实性和重要性就变得令人因惑和模糊不清了 西方学者有代表性的理解:
1 课程名称：公共管理学 主讲教师： 王学栋 博士 联系电话： 8398080 E-mail：wangxd@hdpu.edu.cn ◼关于课程名称的说明 ◼公共管理学、公共行政学、行政管理学、行政学实际上指的是同一门科学，英文中为：Public Administration ◼公共管理学是随着我国 MPA 教育的兴起而出现的一种时髦叫法，仔细探究其内容，与传统的 行政管理学大同小异，只不过是公共管理的主体范围扩大了 教学与参考用书： 第一章 绪 论 ◼主要讲授以下几个问题 ◼公共管理学概说 ◼公共管理学的历史演进 ◼国家公共管理的基础 一、公共管理学概说 ◼公共管理界说 ◼管理 ◼管理成为人类社会的存在方式 ◼中国古代，管与理是分开的 ◼郑人使我掌其北门之 管 ◼王乃使玉人 理 其璞，乃得宝焉 ◼在西方，人们对管理的认识不同 ◼管理是一项活动、任务、职业 ◼管理就是决策 ◼管理是第四生产要素 ◼行政（管理) ◼英文是 P.A (1)美国学者 A.邓瑟（Dunsire，1973）在《行政：词义与科学》中分析了它的的 15 种不同含 义。 (2)菲利克斯·A·尼格罗、劳埃德·G·尼格罗《公共行政学简明教程》，中共中央党校出版社 ( 1997 年版) ◼尼格罗：“用一句话下定义常常是必要的，在教科书中尤其是这样，但是，在公共行政学的领 域中，情况证明并非如此。实际上，对公共行政学文献的考察表明，凡是作者试图用一句话下 定义的地方，他往往又在其后的段落中紧接着加以补充。” ◼德怀持·沃尔多(Dwight Wald。) ：“公共行政学中所有用一句话或一段话的定义的直接结果， 是精神麻痹远胜过启蒙和激励。这是由于术语的严肃定义……不可避免地含有一些抽象的单词 或词组。简单地说，这些抽象的单词和词组只能用其他抽象的单词和词组所解释，在这个过程 中。‘它’的真实性和重要性就变得令人因惑和模糊不清了”。 西方学者有代表性的理解：
(1)从三权分立的角度:立法、行政、司法部门,行政是行政部门的活动(魏劳毕) (2)从政治与行政二分的角度:政治是国家意志的执行;行政是国家意志的执行(古德诺:《政 治与行政》,华夏出版社1989年版) (3)从管理学角度:运用组织、领导、计划、协调、控制等手段推行政务(怀特);行政是“一种 具有高度理性的人类合作努力”(沃尔多) (4)从公共政策的角度:制定和执行政策的活动(戈德特纳) (5)综合性角度:公共行政是采用管理的、政治的和法律的理论与过程,以实现立法的、行政 的和司法的政府命令,为整个社会或其某个部分提供管制和服务的职能 ■(6)公共行政 ■是在公共环境中共同合作的群体努力;包括所有三个部门—执行的、立法的相司法的它们的 相互作用:在制定政策方面有重要作用,因此是政治过程的一部分:明显不同于私营机构的行 政;在提供社会服务方面,与许多私人团体和个人有密切关系。 ■马克思:行政即“国家的组织活动”。 ■在我国 ■早期,“召公、周公行其政 ■当前,行政又称为行政管理、政府管理、公共行政、公共行政管理;严格意义上讲,应称为公 共行政 公共管理,是以国家行政机关为主体的公共组织行使国家行政权力,依法对国家事务、社会公 共事务和行政机关内部事务进行有效管理的活动 (1)公共管理的主体特定性(谁管理 (2)公共管理的客体是国家事务、社会公共事务和行政机关的内部事务。(管什么) (3)公共管理活动的根本原则是依法管理。(怎么管) (4)公共管理的主要目的是为了提高行政效率与实现社会公平。(为什么管) 公共管理的特点 ■(1)主体的特定性 行政机关 m法律、法规授权的组织 m相对于私人行政而言的 ■(2)职权的法定性 凡法无明文规定(授权)即禁止,否则违法” m行政权力是不能推定的
2 (1)从三权分立的角度：立法、行政、司法部门，行政是行政部门的活动（魏劳毕） (2)从政治与行政二分的角度：政治是国家意志的执行；行政是国家意志的执行（古德诺：《政 治与行政》，华夏出版社 1989 年版） (3)从管理学角度：运用组织、领导、计划、协调、控制等手段推行政务（怀特）；行政是“一种 具有高度理性的人类合作努力”（沃尔多） (4)从公共政策的角度：制定和执行政策的活动（戈德特纳） (5)综合性角度：公共行政是采用管理的、政治的和法律的理论与过程，以实现立法的、行政 的和司法的政府命令，为整个社会或其某个部分提供管制和服务的职能. ◼(6)公共行政： ◼是在公共环境中共同合作的群体努力；包括所有三个部门——执行的、立法的相司法的它们的 相互作用；在制定政策方面有重要作用，因此是政治过程的一部分；明显不同于私营机构的行 政；在提供社会服务方面，与许多私人团体和个人有密切关系。 ◼马克思：行政即“国家的组织活动”。 ◼在我国 ◼早期，“召公、周公行其政” ◼当前，行政又称为行政管理、政府管理、公共行政、公共行政管理；严格意义上讲，应称为公 共行政 公共管理，是以国家行政机关为主体的公共组织行使国家行政权力，依法对国家事务、社会公 共事务和行政机关内部事务进行有效管理的活动。 （1）公共管理的主体特定性（谁管理） （2）公共管理的客体是国家事务、社会公共事务和行政机关的内部事务。（管什么） （3）公共管理活动的根本原则是依法管理。（怎么管） （4）公共管理的主要目的是为了提高行政效率与实现社会公平。（为什么管） 公共管理的特点 ◼（1）主体的特定性 ◼行政机关 ◼法律、法规授权的组织 ◼相对于私人行政而言的 ◼（2）职权的法定性 ◼“凡法无明文规定（授权）即禁止，否则违法” ◼行政权力是不能推定的
m相对于私人行政而言的 ■行政权(公权)的运行规则( power) ■“凡法无明文规定(授权,即禁止,否则违法),即行政权力不得推定。 无法律既无行政 ■这是行政权力的来源与特点决定的 “主权在民”或“一切权力来自人民” 普遍性、单方性、主动性、优益性、强制性、不可自由处分性 ■私权利的运行规则( right) ■“凡法无明文禁止,即允许”,即权利可以推定 ■私权利的“约定与意思自治” ■“政府的一切权力都是人民赋予的,一切属于人民,一切为了人民,一切依靠人民,一切归 功于人民府工作人员除了当好人民的公仆以外,没有任何权力。”(2007年两会) r“老鼠过街,人人喊打 195年7月29日,四川省技术监督局查封了该省乐山市夹江县彩印厂未经彩虹公司合法授权 而印制的近二万个彩虹牌电热灭蚊药片包装盒(该种药片是彩虹公司产品).同时查封了有关的印 刷设备和厂房(查封过程中双方发生了冲突),并于10月上旬对该彩印厂及其法定代表人万建华 作出分别罚款5万元和4万元的处罚决定。8月8日,夹江县彩印厂向夹江县人民法院与成都 市中级人民法院提起行政诉讼,以技监局超越职杈为由,请求撤销该局作岀的封存财产的行政 强制措施,同时申请停止执行封存财产的决定 社会与媒体评论 ■代表与委员质询四川省高级人民法院院长,“法院是打假者的保护者、还是造假者的保护伞。 ■光明日报:“打假者竟然坐上了被告席” ■焦点访谈:“打假者走上了被告席 ■有的媒体:“恶人竟然先告状” ■有的媒体:“当地法院竟然受理如此荒唐的案件—一—制假者竟敢把打假者告上法庭成为被告 一夹江的地方保护主义何其严重! 法院判决 ■在判决书中,夹江县法院认为:“被告省技监局作为国家行政机关,发现原告县彩印厂的违法 行为,采取了强制措施,虽然其适用的法律有失误,但在庭审中已补正,本院予以认可。” ■关于省技监局是否越权的问题,判决认为:“根据《中华人民共和国产品质量法》第四十五条 的规定,涉及国家行政机关的职权划分尚不明确,应由有权机关作出解释。在未作出解释之前, 根据本案具体情况,本院确认被告省技监局在本案中所作出的具体行政行为是正确的,原告县 彩印厂由此而提起的诉讼请求不予支持。” ■郑州警车:“飞车抢劫、当场击毙”条幅 ■《中华人民共和国人民警察法》第10条、《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》 第9条规定: ■遇到放火、凶杀、强奸以及其他暴力犯罪,经警告无效的,可以使用武器 ■北京34岁的家庭主妇李女士在家中用视频与多人一起进行裸聊时,被警方抓获。李女士对事
3 ◼相对于私人行政而言的 ◼行政权（公权）的运行规则 (power) ◼“凡法无明文规定（授权），即禁止，否则违法），即行政权力不得推定。 ◼无法律既无行政 ◼这是行政权力的来源与特点决定的 ◼“主权在民”或“一切权力来自人民” ◼普遍性、单方性、主动性、优益性、强制性、不可自由处分性 ◼私权利的运行规则 (right) ◼“凡法无明文禁止，即允许”，即权利可以推定 ◼私权利的“约定与意思自治” ◼“政府的一切权力都是人民赋予的， 一切属于人民，一切为了人民，一切依靠人民，一切归 功于人民……政府工作人员除了当好人民的公仆以外，没有任何权力。” (2007 年两会） ◼“老鼠过街，人人喊打” ◼1995 年 7 月 29 日，四川省技术监督局查封了该省乐山市夹江县彩印厂未经彩虹公司合法授权 而印制的近二万个彩虹牌电热灭蚊药片包装盒(该种药片是彩虹公司产品),同时查封了有关的印 刷设备和厂房(查封过程中双方发生了冲突),并于 10 月上旬对该彩印厂及其法定代表人万建华 作出分别罚款 5 万元和 4 万元的处罚决定。8 月 8 日，夹江县彩印厂向夹江县人民法院与成都 市中级人民法院提起行政诉讼，以技监局超越职权为由，请求撤销该局作出的封存财产的行政 强制措施，同时申请停止执行封存财产的决定。 社会与媒体评论 ◼代表与委员质询四川省高级人民法院院长，“法院是打假者的保护者、还是造假者的保护伞。” ◼光明日报：“打假者竟然坐上了被告席” ◼焦点访谈：“打假者走上了被告席” ◼有的媒体：“恶人竟然先告状” ◼有的媒体：“当地法院竟然受理如此荒唐的案件——制假者竟敢把打假者告上法庭成为被告 ——夹江的地方保护主义何其严重！” 法院判决 ◼在判决书中，夹江县法院认为：“被告省技监局作为国家行政机关，发现原告县彩印厂的违法 行为，采取了强制措施，虽然其适用的法律有失误，但在庭审中已补正，本院予以认可。” ◼关于省技监局是否越权的问题，判决认为：“根据《中华人民共和国产品质量法》第四十五条 的规定，涉及国家行政机关的职权划分尚不明确，应由有权机关作出解释。在未作出解释之前， 根据本案具体情况，本院确认被告省技监局在本案中所作出的具体行政行为是正确的，原告县 彩印厂由此而提起的诉讼请求不予支持。” ◼郑州警车：“飞车抢劫、当场击毙”条幅 ◼《中华人民共和国人民警察法》第 10 条、《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》 第 9 条规定： ◼遇到放火、凶杀、强奸以及其他暴力犯罪，经警告无效的，可以使用武器。 ◼北京 34 岁的家庭主妇李女士在家中用视频与多人一起进行裸聊时，被警方抓获。李女士对事
实供认不讳。经请示上级检察机关,此案刚开始北京石景山区检察院以聚众淫乱罪提起公诉, 因难以定罪,日前,以刑法无相关罪名撤回起诉。 ■海南三亚出“奇招”:短金缺两摊点挂“黑心店”牌 进一步讨论的问题 ■“见死不救”与见义勇为问题 ■大学生在校期间结婚与生育问题 ■牙防组非法认证问题 ■(3)目的的公益性 ■行政机关不能搞盈利性活动,不能片面追求经济增长速度;也不能打着公共利益的名义行政 绩工程、形象工程之实 ■公职人员也不得从事营利性活动 m案例:官员卖菜:“与民争利”还是“为民谋利” 案例:政府点菜谁买单 ■理论上,行政处罚的积极性不能太高 ■现实中,收支两条线(《行政处罚法》)落实的不够好 一种新的产业的出现:“抛法产业” ■相对于私人行政而言的 ■2004年年底,湖北省公安厅交警总队下发《湖北省道路交通勤务管理暂行办法》,其中第22 条规定:“警务区和管段民警应不断提高管事率,做到见违必究、执法必严。大中城市交警每 纠正处罚的交通违法行为不得少于15起,其他交警每日不得少于10起 ■浙江省高速交警执法规定 每月上路执勤时间必须达到160小时,每人每月纠违70起,其中重点违法行为必须占到 40%。”每台移动测速仪每月必须查获2000起违法行为”。 ■湖南郴州:25公里49个限速牌为哪般 ■湖南长沙:大同第二小学附近限速5公里的警示牌 ■2006年2月,吉林省公主岭市公安局施行绩效考评制。该局规定 ■把罚款的10%作为奖金返还给个人,20%返还给执行罚款的基层单位;将罚款数额与绩效考评 挂钩,实行末位淘汰 ■2006年,公主岭市公安局罚款收入高达1600多万元,仅交警罚款就有1100多万元。财政部 门将罚没收入全额返还,局里在其中拿出110多万元作为罚款奖金下发,50多名一线交警人均 2万元,罚款最多者拿到了5万多元 ■(4)服务的无偿性 ■民事行为以等价有偿为原则,而行政行为则应以无偿为原则,以收费为例外 ■《行政许可法》第58条、59条 行政机关为全体公民、法人和其他组织提供一般公权力服务应是无偿的,不得收取任何费用 行政机关只有为特定相对人提供特定服务,方可收费。 收费主体、对象、范围、条件、标准、程序的法定性
4 实供认不讳。经请示上级检察机关，此案刚开始北京石景山区检察院以聚众淫乱罪提起公诉， 因难以定罪，日前，以刑法无相关罪名撤回起诉。 ◼海南三亚出“奇招”：短金缺两摊点挂 “黑心店”牌 进一步讨论的问题 ◼“见死不救”与见义勇为问题 ◼大学生在校期间结婚与生育问题 ◼牙防组非法认证问题 ◼（3）目的的公益性 ◼行政机关不能搞盈利性活动，不能片面追求经济增长速度；也不能打着公共利益的名义行政 绩工程、形象工程之实 ◼公职人员也不得从事营利性活动 ◼案例：官员卖菜：“与民争利”还是“为民谋利” ◼案例：政府点菜谁买单 ◼理论上，行政处罚的积极性不能太高 ◼现实中，收支两条线（《行政处罚法》）落实的不够好 ◼一种新的产业的出现：“执法产业” ◼相对于私人行政而言的 ◼2004 年年底，湖北省公安厅交警总队下发《湖北省道路交通勤务管理暂行办法》，其中第 22 条规定：“警务区和管段民警应不断提高管事率，做到见违必究、执法必严。大中城市交警每日 纠正处罚的交通违法行为不得少于 15 起，其他交警每日不得少于 10 起。” ◼浙江省高速交警执法规定 ◼“每月上路执勤时间必须达到 160 小时，每人每月纠违 70 起，其中重点违法行为必须占到 40%。”“每台移动测速仪每月必须查获 2000 起违法行为”。 ◼湖南郴州：25 公里 49 个限速牌为哪般 ◼湖南长沙：大同第二小学附近限速 5 公里的警示牌 ◼ 2006 年 2 月，吉林省公主岭市公安局施行绩效考评制。该局规定： ◼把罚款的 10%作为奖金返还给个人，20%返还给执行罚款的基层单位；将罚款数额与绩效考评 挂钩，实行末位淘汰。 ◼2006 年，公主岭市公安局罚款收入高达 1600 多万元，仅交警罚款就有 1100 多万元。财政部 门将罚没收入全额返还，局里在其中拿出 110 多万元作为罚款奖金下发，50 多名一线交警人均 2 万元，罚款最多者拿到了 5 万多元。 ◼（4）服务的无偿性 ◼民事行为以等价有偿为原则，而行政行为则应以无偿为原则，以收费为例外。 ◼《行政许可法》第 58 条、59 条 ◼行政机关为全体公民、法人和其他组织提供一般公权力服务应是无偿的，不得收取任何费用。 行政机关只有为特定相对人提供特定服务，方可收费。 ◼收费主体、对象、范围、条件、标准、程序的法定性
■相对于私人行政而言 ■第五十八条 ■行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查,不得收取任何费用。但是,法律、行 政法规另有规定的,依照其规定 行政机关提供行政许可申请书格式文本,不得收费 行政机关实施行政许可所需经费应当列入本行政机关的预算,由本级财政予以保障,按照 批准的预算予以核拨 ■第五十九条 ■行政机关实施行政许可,依照法律、行政法规收取费用的,应当按照公布的法定项目和标准收 费:所收取的费用必须全部上缴国库,任何机关或者个人不得以任何形式截留、挪用、私分或 者变相私分。财政部门不得以任何形式向行政机关返还或者变相返还实施行政许可所收取的费 ■在我国,行政乱收费是非常普遍的,并形成一种现象 ■“管理就是收费” 2005年全国行政事业性收费总额达4000多亿元 ■执法队伍往往以违法行为生存” ■(5)范围的普遍性 ■两种说法 西方:“从摇篮到坟墓 a中国:“上管天、下管地、中间还要管空气” 但是,政府的职能是有限度的 ■《读者》介绍了欧洲的犯人是如何被运到澳洲去做奴隶的 第一种方法是完全交给公权力,但发现途中死的很多,100个人大概只剩40多人。 ■第二种办法是制定规范进行规制,规定每个人每天要吃多少主食,要喝多少水,要配备多少医 生,并由政府派出官员进行监督,这种办法有些效果,100个人有60多人活下来,但成本大了 很多,后来发现死得又多了,原来是船长贿赂官员,监督官员睁一只眼,闭一只眼 ■第三种办法就是所有规制都取消,采取“对岸数人”的方法,这样一来,100人可活下来90多 个,成本也大量减少了,即对公权力由直接规制到间接规制、再到不规制。 山东威海的强制募捐行为 “今天你捐了吗?”最近,这句话成了山东威海人打招呼时的问候语。今年6月,山东威海市 委市政府发起“慈善月”活动,市考核办制定具体的考核办法,将各单位的捐助情况列入目标绩 效考核,逼得各单位把慈普募捐摆在了工作首位,一些官员更是把募捐当作“政治任务”逐级下 达。当地民政局说,这叫募捐工作出现“你追我赶的生动局面”。许多单位还制定了内部捐款指 标,局长三千,副局长1500,科长1000,市财政局一个水电维修工,被要求捐款500元,占他 月收入的1/3。以至于维修工的爱人,看到捐款指标后,头一句话是:你把我捐了吧。就这样 短短10天,募捐现金近2000万元,企业认捐超过10亿
5 ◼相对于私人行政而言 ◼第五十八条 ◼行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不得收取任何费用。但是，法律、行 政法规另有规定的，依照其规定。 行政机关提供行政许可申请书格式文本，不得收费。 行政机关实施行政许可所需经费应当列入本行政机关的预算，由本级财政予以保障，按照 批准的预算予以核拨。 ◼第五十九条 ◼行政机关实施行政许可，依照法律、行政法规收取费用的，应当按照公布的法定项目和标准收 费；所收取的费用必须全部上缴国库，任何机关或者个人不得以任何形式截留、挪用、私分或 者变相私分。财政部门不得以任何形式向行政机关返还或者变相返还实施行政许可所收取的费 用。 ◼在我国，行政乱收费是非常普遍的，并形成一种现象 ◼“管理就是收费” ◼2005 年全国行政事业性收费总额达 4000 多亿元。 ◼“执法队伍往往以违法行为生存” ◼（5）范围的普遍性 ◼两种说法 ◼西方：“从摇篮到坟墓” ◼中国：“上管天、下管地、中间还要管空气” ◼但是，政府的职能是有限度的 ◼《读者》介绍了欧洲的犯人是如何被运到澳洲去做奴隶的： ◼第一种方法是完全交给公权力，但发现途中死的很多，100 个人大概只剩 40 多人。 ◼第二种办法是制定规范进行规制，规定每个人每天要吃多少主食，要喝多少水，要配备多少医 生，并由政府派出官员进行监督，这种办法有些效果，100 个人有 60 多人活下来，但成本大了 很多，后来发现死得又多了，原来是船长贿赂官员，监督官员睁一只眼，闭一只眼。 ◼第三种办法就是所有规制都取消，采取“对岸数人”的方法，这样一来，100 人可活下来 90 多 个，成本也大量减少了，即对公权力由直接规制到间接规制、再到不规制。 山东威海的强制募捐行为 ◼“今天你捐了吗？” 最近，这句话成了山东威海人打招呼时的问候语。今年 6 月，山东威海市 委市政府发起“慈善月”活动，市考核办制定具体的考核办法，将各单位的捐助情况列入目标绩 效考核，逼得各单位把慈善募捐摆在了工作首位,一些官员更是把募捐当作“政治任务”逐级下 达。当地民政局说，这叫募捐工作出现“你追我赶的生动局面”。许多单位还制定了内部捐款指 标，局长三千，副局长 1500，科长 1000，市财政局一个水电维修工，被要求捐款 500 元，占他 月收入的 1/3。以至于维修工的爱人，看到捐款指标后，头一句话是：你把我捐了吧。就这样， 短短 10 天，募捐现金近 2000 万元，企业认捐超过 10 亿