郑州市的馒头办、西瓜办 ■河南省郑州人喜欢吃馒头,所以馒头业比较发达。1998年,为了规范市场和加强馒头市场管 理,郑州市政府成立了6个馒头管理办公室(市政府1个,各区政府5个)。对所有加工经营馒 头的集体和个人,一律采取许可审批制度。每个许可证,要交纳1100元的办证费。并下文规定: 不办许可证擅自加工经营的单位和个人,可罚款3000至2万元。并规定加工者每天必须在馒头 办指定的面粉经营部门购买不少于60袋面粉(面粉经营部门每袋面粉给馒头办提成5角)。2001 年3月,群众举报一家馒头厂非法生产,市“馒头办”到场处罚,馒头厂忙打电话到区“馒头办” 求援,最后,两级“馒头办”在现场僵持几个小时,甚至互相辱骂..最后,以郑州市政府发文 撤销两级“馒头办”了事。 ■《行政许可法》: ■公民、法人或者其他组织能够自主决定的 ■市场竞争机制能够有效调节的 ■行业组织或者中介机构能够自律管理的 ■行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。 ■(6)行为的单方性 ■公共行政更多是行政主体单方意思的表示,行为的作出无需以相对人的同意为前提 ■公共行政发展的新趋势:行政指导与行政合同 ■民事行为的双方 ■强调主体双方的合意与意思自治 ■(7)过程中的公开性 ■公开是原则,保密是另外 公权力运行规则的必然要求,与私权利运行规则相反 ■政务公开的必要性 ■公开,这是公民知情权( The right to know)的需要 ■公开,政府是最大的信息中心 ■公开,是保证政府权力不被滥用的一个途径 阳光是最好的防腐剂 路灯是最好的警察 ■(8)作用的直接性 m相对于立法行为而言的 ■(9)活动的主动性 相对于司法行为而言的 ■(10)行为的程序性 ■相对于民事行为、犯罪行为而言的 r“民不告、官不究” n河北省一父亲在酒后将自己不满14岁的亲生女强奸致其怀孕,此事在村里乃至全镇人人皆知 当地派出所却对这个禽兽父亲不闻不问。记者采访时,派出所说,没有人来报案,这叫民不举 官不究 行政与政治 政治与行政的关系成为公共行政发展的一条主线
6 郑州市的馒头办、西瓜办 ◼河南省郑州人喜欢吃馒头，所以馒头业比较发达。1998 年，为了规范市场和加强馒头市场管 理，郑州市政府成立了 6 个馒头管理办公室(市政府 1 个，各区政府 5 个)。对所有加工经营馒 头的集体和个人，一律采取许可审批制度。每个许可证，要交纳 1100 元的办证费。并下文规定： 不办许可证擅自加工经营的单位和个人，可罚款 3000 至 2 万元。并规定加工者每天必须在馒头 办指定的面粉经营部门购买不少于 60 袋面粉(面粉经营部门每袋面粉给馒头办提成 5 角)。2001 年 3 月，群众举报一家馒头厂非法生产，市“馒头办”到场处罚，馒头厂忙打电话到区“馒头办” 求援，最后，两级“馒头办”在现场僵持几个小时，甚至互相辱骂……最后，以郑州市政府发文 撤销两级“馒头办”了事。 ◼《行政许可法》： ◼公民、法人或者其他组织能够自主决定的； ◼市场竞争机制能够有效调节的； ◼行业组织或者中介机构能够自律管理的； ◼行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。 ◼（6）行为的单方性 ◼公共行政更多是行政主体单方意思的表示，行为的作出无需以相对人的同意为前提 ◼公共行政发展的新趋势：行政指导与行政合同 ◼民事行为的双方性 ◼强调主体双方的合意与意思自治 ◼（7）过程中的公开性 ◼公开是原则，保密是另外 ◼公权力运行规则的必然要求，与私权利运行规则相反 ◼政务公开的必要性 ◼公开，这是公民知情权（The right to know）的需要 ◼公开，政府是最大的信息中心 ◼公开，是保证政府权力不被滥用的一个途径 ◼阳光是最好的防腐剂 ◼路灯是最好的警察 ◼（8）作用的直接性 ◼相对于立法行为而言的 ◼（9）活动的主动性 ◼相对于司法行为而言的 ◼（10）行为的程序性 ◼相对于民事行为、犯罪行为而言的 ◼“民不告、官不究” ◼河北省一父亲在酒后将自己不满 14 岁的亲生女强奸致其怀孕，此事在村里乃至全镇人人皆知， 当地派出所却对这个禽兽父亲不闻不问。记者采访时，派出所说，没有人来报案，这叫民不举 官不究。 行政与政治： 政治与行政的关系成为公共行政发展的一条主线
(威尔逊和古德诺认为)政治是国家意志的表达,行政是国家意志的执行。政治主导行 政,行政从属于政治,行政不得不体现国家意志和政治。 政治与行政难以分开。 行政与管理 行政是管理的一个子系统,一般与特殊的关系。但存在区别 (1)产生与存许时间 (2)管理范围 (3)性质 (4)目的 ■公共行政(PA)与公共管理(PM) 近几年由于教育部设置MPA学位而引起的 aMPA的译法 ■公共管理(PM)是一种行政改革范式 西方没有MPM 把MPA译为公共管理硕士的原因:突出管理学的特征:与MBA的译法相对应;英文中A确 有“管理”之意 矛盾:一词两义与两词同义 ■公共管理学 即研究以国家行政机关为主体的公共组织依法管理国家事务、社会公共事务和行政机关内 部事务的有效规律的学科 公共管理学的主要任务和根本目的是发现公共管理活动的规律,提高公共管理活动的效 率 ■公共管理学的研究内容(范畴,P8) ■怀特的“四范畴”;古立克的“七环节”:张金鉴的“十五M (1)公共管理学的特点、性质和发展历史 (2)公共管理系统与外部环境(经济、政治、社会等)的关系; (3)公共管理职能与行政权力 (4)公共管理主体,包括公共组织及体制、公共领导者、公共人员等。 (5)公共管理活动,包括公共决策、公共计划、公共执行、公共监督、公共信息、公共 沟通、公共协调等具体的管理活动; (6)保障公共管理活动的条件,包括公共立法、公共管理文化、公共管理伦理、财务行 政、后勤和办公管理、公共方法、公共管理效率等 (7)公共管理改革和发展。 ■公共管理学的学科性质 ■争论:政治学抑或管理学 m政治性与社会性的统 m理论性与实践性的统 综合性与独立性的统 m实证性和规范性的统一 ■公共管理学与相关学科的关系 ■公共管理学与政治学
7 （威尔逊和古德诺认为）政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。政治主导行 政，行政从属于政治，行政不得不体现国家意志和政治。 政治与行政难以分开。 行政与管理： 行政是管理的一个子系统，一般 与特殊的关系。但存在区别： （1）产生与存许时间 （2）管理范围 （3）性质 （4）目的 ◼公共行政（PA）与公共管理（PM） ◼近几年由于教育部设置 MPA 学位而引起的。 ◼MPA 的译法 ◼公共管理（PM）是一种行政改革范式 ◼西方没有 MPM ◼把 MPA 译为公共管理硕士的原因：突出管理学的特征；与 MBA 的译法相对应；英文中 A 确 有“管理”之意 ◼矛盾：一词两义与两词同义 ◼公共管理学 即研究以国家行政机关为主体的公共组织依法管理国家事务、社会公共事务和行政机关内 部事务的有效规律的学科。 公共管理学的主要任务和根本目的是发现公共管理活动的规律，提高公共管理活动的效 率。 ◼公共管理学的研究内容（范畴，P8） ◼怀特的“四范畴”；古立克的“七环节”；张金鉴的“十五 M” （1）公共管理学的特点、性质和发展历史； （2）公共管理系统与外部环境（经济、政治、社会等）的关系； （3）公共管理职能与行政权力 （4）公共管理主体，包括公共组织及体制、公共领导者、公共人员等。 （5）公共管理活动，包括公共决策、公共计划、公共执行、公共监督、公共信息、公共 沟通、公共协调等具体的管理活动； （6）保障公共管理活动的条件，包括公共立法、公共管理文化、公共管理伦理、财务行 政、后勤和办公管理、公共方法、公共管理效率等； （7）公共管理改革和发展。 ◼公共管理学的学科性质 ◼争论：政治学抑或管理学 ◼政治性与社会性的统一 ◼理论性与实践性的统一 ◼综合性与独立性的统一 ◼实证性和规范性的统一 ◼公共管理学与相关学科的关系 ◼公共管理学与政治学
■公共管理学与管理学 ■公共管理学与行政法学 ■公共管理学的研究方法 ■历史研究法 ■调查研究法 ■比较研究 ■案例分析 ■实验研究 ■定量分析 公共管理学的演进 ■1、公共管理学的兴起 公共管理思想源远流长,但公共管理学是公共管理思想的系统化。公共管理学的产生具有 定的理论与社会历史条件。 般认为,最早使用“行政学”的学者是德国学者史坦因。他1865年发表《行政学》一书 但他主要是从行政法的意义上研究行政学 公共管理学兴起于19世纪末20世纪初,1887年威尔逊的《行政之研究》一文;1926年 怀特的《行政学导论》和魏劳毕的《公共行政原理》为标志 公共管理学兴起的原因 (1)“行政国家”的出现,即政府规模扩大、政府权力的扩张和政府职能的扩张 (2)“文官制度”的改革,特别是公务员制度的建立;(1881年,加菲尔德总统;1883年 《文官改革法案》) (3)多种学科的形成和发展,如管理学、政治学、法学、经济学等 理论渊源:四种(P27-28) m2、公共管理学理论的发展阶段: 张国庆:以新学派的创立、新理论的形成和新的研究方法的提出为标准 ■早期公共行政研究时期 传统公共行政研究时期 a修正公共行政研究时期 ■整合公共行政研究时期 MPA教材等:根据管理科学发展的阶段 第一阶段:形成阶段(约1887-1930)—传统管理理论。又称科学管理时期。特点:探究了 行政权力的配置、组织机构、工作方法标准化、管理程序的制度化等。片面强调人的物质利益, 忽视人的精神需要等。代表人物如泰罗、韦伯。 第二阶段:成长时期(1930-1960)——人际关系管理理论。又称行为科学时期。特点:从重 视组织、法令到同时重视组织中人的沟通、人的需要满足和非正式组织的作用:重视激发人的 积极性:提倡民主管理;重视人的作用。局限性是过于强调人的因素,忽视法制、组织作用。 代表为梅奥(霍桑实验)、巴纳德、马斯洛等。 ■第三阶段:发展时期(1960至今)。又称现代科学管理或新公共行政时期。特点:既注重行政 管理与外部环境的关系、又注重行政系统内部各个部门之间关系:既注重组织结构和程序、又 注重人的因素。大量新的理论流派、方法进入行政研究。代表有布坎南的公共选择理论、科斯 的新制度经济学派
8 ◼公共管理学与管理学 ◼公共管理学与行政法学 ◼公共管理学的研究方法 ◼历史研究法 ◼调查研究法 ◼比较研究 ◼案例分析 ◼实验研究 ◼定量分析 二、公共管理学的演进 ◼1、公共管理学的兴起 公共管理思想源远流长，但公共管理学是公共管理思想的系统化。公共管理学的产生具有 一定的理论与社会历史条件。 一般认为，最早使用“行政学”的学者是德国学者史坦因。他 1865 年发表《行政学》一书， 但他主要是从行政法的意义上研究行政学。 公共管理学兴起于 19 世纪末 20 世纪初，1887 年威尔逊的《行政之研究》一文；1926 年 怀特的《行政学导论》和魏劳毕的《公共行政原理》为标志。 公共管理学兴起的原因： （1）“行政国家”的出现，即政府规模扩大、政府权力的扩张和政府职能的扩张； （2）“文官制度”的改革，特别是公务员制度的建立；（1881 年，加菲尔德总统；1883 年 《文官改革法案》 ） （3）多种学科的形成和发展，如管理学、政治学、法学、经济学等。 理论渊源：四种（P27-28） ◼2、公共管理学理论的发展阶段： ◼张国庆：以新学派的创立、新理论的形成和新的研究方法的提出为标准： ◼早期公共行政研究时期 ◼传统公共行政研究时期 ◼修正公共行政研究时期 ◼整合公共行政研究时期 ◼MPA 教材等：根据管理科学发展的阶段 ◼第一阶段：形成阶段（约 1887-1930）——传统管理理论。又称科学管理时期。特点：探究了 行政权力的配置、组织机构、工作方法标准化、管理程序的制度化等。片面强调人的物质利益， 忽视人的精神需要等。代表人物如泰罗、韦伯。 ◼第二阶段：成长时期（1930-1960）——人际关系管理理论。又称行为科学时期。特点：从重 视组织、法令到同时重视组织中人的沟通、人的需要满足和非正式组织的作用；重视激发人的 积极性；提倡民主管理；重视人的作用。局限性是过于强调人的因素，忽视法制、组织作用。 代表为梅奥（霍桑实验）、巴纳德、马斯洛等。 ◼第三阶段：发展时期（1960 至今）。又称现代科学管理或新公共行政时期。特点：既注重行政 管理与外部环境的关系、又注重行政系统内部各个部门之间关系；既注重组织结构和程序、又 注重人的因素。大量新的理论流派、方法进入行政研究。代表有布坎南的公共选择理论、科斯 的新制度经济学派
■彭和平:根据行政学思想的连续性与历史联系: ■早期研究 两次世界大战期间 战后时期 60年代以来 ■其他学者 传统管理、行为科学、决策理论、系统科学 传统管理、行为科学、系统科学 创立、成长、科学化 ■早期公共行政研究时期 187威尔逊《行政学之研究》到科学管理理论兴起 ■代表人物:威尔逊与古德诺 ■代表作:《行政学之研究》与《政治与行政》 ■贡献:突出强调了公共管理活动及其研究在所有国家现象中的特殊意义,并为此提出了一系列 的理论观点与范畴 威尔逊,1856年12月28日生,是美国“学术地位最高的”一位总统,曾在一些大学任教,并 任普林斯顿大学校长8年,写有不少著作。他在离开学界后不久就进入白宫,是出任总统前在 政界活动时间最短的美国总统。1913年3月4日至1921年3月4日,他任总统8年,对内主 张节制“私人企业的垄断”,采取了一些改革措施;极力干涉拉丁美洲国家内政。第一次世界大 战期间,威尔逊领导美国参战。他动员美国人力物力,为战争的胜利作了很大努力。战后,亲 自出席巴黎和会,缔结凡尔赛对德和约,是成立国际联盟的倡导人。由于国内政情变化及威尔 逊本人突然患病,凡尔赛和约始终未得到美国国会的批准。但他获得了1919年诺贝尔国际和平 奖。卸任后1924年2月3日病逝于华盛顿 ■威尔逊的思想: ■行政学的美国化问题 ■“执行一部宪法变得比制定一部宪法要难的多” ■行政科学能普遍运用于一切政治制度 ■行政科学必须从政治学中分离出来 ■否定三权分立学说,提出政治与行政二分法 行政科学的指导价值是效率 有效的公共行政要求政府权力的单一领导中心 n行政科学的目的:使政府不走弯路,专心处理公务减少闲余事务,加强与纯洁政府的组织机 构,为政府的尽职尽责带来美誉 m政府的两大支柱:坚强有力的政务官与效能精干的文官 ■古德诺的思想 ■否定三权分立,系统阐发政治与行政二分法 ■二分法对公共行政学的意义 政府由政治与行政两种过程构成,行政是其 行政研究应建立在管理的基础上而不是法律之上
9 ◼彭和平：根据行政学思想的连续性与历史联系： ◼早期研究 ◼两次世界大战期间 ◼战后时期 ◼60 年代以来 ◼其他学者： ◼传统管理、行为科学、决策理论、系统科学 ◼传统管理、行为科学、系统科学 ◼创立、成长、科学化 ◼早期公共行政研究时期 ◼1887 威尔逊《行政学之研究》到科学管理理论兴起 ◼代表人物：威尔逊与古德诺 ◼代表作： 《行政学之研究》与《政治与行政》 ◼贡献：突出强调了公共管理活动及其研究在所有国家现象中的特殊意义，并为此提出了一系列 的理论观点与范畴。 ◼威尔逊，1856 年 12 月 28 日生，是美国“学术地位最高的”一位总统，曾在一些大学任教，并 任普林斯顿大学校长 8 年，写有不少著作。他在离开学界后不久就进入白宫，是出任总统前在 政界活动时间最短的美国总统。1913 年 3 月 4 日至 1921 年 3 月 4 日，他任总统 8 年，对内主 张节制“私人企业的垄断”，采取了一些改革措施；极力干涉拉丁美洲国家内政。第一次世界大 战期间，威尔逊领导美国参战。他动员美国人力物力，为战争的胜利作了很大努力。战后，亲 自出席巴黎和会，缔结凡尔赛对德和约，是成立国际联盟的倡导人。由于国内政情变化及威尔 逊本人突然患病，凡尔赛和约始终未得到美国国会的批准。但他获得了 1919 年诺贝尔国际和平 奖。卸任后 1924 年 2 月 3 日病逝于华盛顿。 ◼威尔逊的思想： ◼行政学的美国化问题 ◼“执行一部宪法变得比制定一部宪法要难的多” ◼行政科学能普遍运用于一切政治制度 ◼行政科学必须从政治学中分离出来 ◼否定三权分立学说，提出政治与行政二分法 ◼行政科学的指导价值是效率 ◼有效的公共行政要求政府权力的单一领导中心 ◼行政科学的目的：使政府不走弯路，专心处理公务减少闲余事务，加强与纯洁政府的组织机 构，为政府的尽职尽责带来美誉 ◼政府的两大支柱：坚强有力的政务官与效能精干的文官 ◼古德诺的思想 ◼否定三权分立，系统阐发政治与行政二分法 ◼二分法对公共行政学的意义 ◼政府由政治与行政两种过程构成，行政是其一； ◼行政研究应建立在管理的基础上而不是法律之上
■行政研究可像研究自然现象一样,探求普遍原则,因而成为科学 行政将成为中心问题,可以提高行政效率 ■对二分法的简要评价 ■促进与推动了行政学的独立与发展 ■忽视了政治与行政的内在联系 ■过分强调行政的技术特性,忽视了行政在国家政治生活中的独特地位 ■传统公共行政研究时期 1911年泰勒的《科学管理原理》到1930年代行为科学的兴起 ■研究重点:行政组织的合理化、行政过程的制度化、行政行为的效率化、行政方法的标准化, 谋求行政学的学科体系与框架 ■代表人物:泰勒、法约尔、韦伯:怀特、魏洛比、费富纳、古立克、厄威克 ■弗雷德里克·泰勒:科学管理之父 “车床前的工人” ■代表作:科学管理原理 ■时间动作分析、工作定额原理、标准化制度、职业培训(第一流工人)、刺激性的工资报酬制 度、例外原则、计划与决策分开等 ■享利法约尔:管理理论之父 办公桌前的经理人员” 代表作:工业管理与一般管理 六类活动:;管理的十四项原则 ■马克斯·韦伯:组织理论之父 提出“官僚制理论”(理想的组织形态) ■代表作:《新教伦理与资本精神》、《经济与社会》 韦伯的理论是建立在“关于权威的划分”基础之上 传统权威( traditional authority) 超人权威( charismatic authority) m理性—法律型权威( rational-legal authority ■固定和法定的管辖范围的原则,一般是通过各种规则——法律或行政规章—来加以规定 ■公职等级制和权力等级化原则,意味着一种稳定而有序的上下级制度,在这种制度中,较低职 位受到较高职位的监督。 ■现代公职管理是建立在保留书面文件(“档案”)的基础之上。一批积极从事“公共”事务的官员 与其各自的物质工具设备和文书档案便构成了一个“机构 般说来,官僚制把官方活动看 作是与私人生活领域明显不同的事务.公共经费和设备与私人财产分离 ■公职管理,至少是所有专门化的公职管理——而这种管理显然是现代的——通常以全面而熟练 的训练为先决条件 ■当公职得到充分发展的时候,官方活动要求官员完全发挥其工作能力在从前的任何情况 中,对国家正规事务的处理情况恰好与此相反,官方事务是作为一种次要的活动而被执行 ■公职管理应遵循一般性规定,这些规定或多或少是稳定的、全面的,并且是可学习的。有关这 些规定的知识代表了官员所具有的一种专门技术性学问。它包括法学、行政管理或企业管理知 识在内
10 ◼行政研究可像研究自然现象一样，探求普遍原则，因而成为科学 ◼行政将成为中心问题，可以提高行政效率 ◼对二分法的简要评价 ◼促进与推动了行政学的独立与发展 ◼忽视了政治与行政的内在联系 ◼过分强调行政的技术特性，忽视了行政在国家政治生活中的独特地位 ◼传统公共行政研究时期 ◼1911 年泰勒的《科学管理原理》到 1930 年代行为科学的兴起 ◼研究重点：行政组织的合理化、行政过程的制度化、行政行为的效率化、行政方法的标准化， 谋求行政学的学科体系与框架 ◼代表人物：泰勒、法约尔、韦伯；怀特、魏洛比、费富纳、古立克、厄威克 ◼弗雷德里克·泰勒：科学管理之父 ◼“车床前的工人” ◼代表作：科学管理原理 ◼时间动作分析、工作定额原理、标准化制度、职业培训（第一流工人）、刺激性的工资报酬制 度、例外原则、计划与决策分开等。 ◼亨利·法约尔：管理理论之父 ◼“办公桌前的经理人员” ◼代表作：工业管理与一般管理 ◼六类活动；管理的十四项原则 ◼马克斯·韦伯：组织理论之父 ◼提出“官僚制理论”（理想的组织形态） ◼代表作：《新教伦理与资本精神》、《经济与社会》 ◼韦伯的理论是建立在“关于权威的划分”基础之上 ◼传统权威（traditional authority） ◼超人权威（charismatic authority） ◼理性——法律型权威（rational-legal authority ◼固定和法定的管辖范围的原则，一般是通过各种规则——法律或行政规章——来加以规定。 ◼公职等级制和权力等级化原则，意味着一种稳定而有序的上下级制度，在这种制度中，较低职 位受到较高职位的监督。 ◼现代公职管理是建立在保留书面文件（“档案”）的基础之上。一批积极从事“公共”事务的官员 与其各自的物质工具设备和文书档案便构成了一个“机构”……一般说来，官僚制把官方活动看 作是与私人生活领域明显不同的事务……公共经费和设备与私人财产分离 ◼公职管理，至少是所有专门化的公职管理——而这种管理显然是现代的——通常以全面而熟练 的训练为先决条件 ◼当公职得到充分发展的时候，官方活动要求官员完全发挥其工作能力……在从前的任何情况 中，对国家正规事务的处理情况恰好与此相反，官方事务是作为一种次要的活动而被执行 ◼公职管理应遵循一般性规定，这些规定或多或少是稳定的、全面的，并且是可学习的。有关这 些规定的知识代表了官员所具有的一种专门技术性学问。它包括法学、行政管理或企业管理知 识在内