刘守英 (二)土地城镇化与人口城镇化不匹配 城乡一体化的核心是,农地非农化的同时,人口融入城市,实现生产、生活 方式的改变和农业社会向城市社会转型。中国的城乡一体化出现与国际经验的反 常的现象—一城镇化呈双轨运行:一轨是政府征地推动的城镇化,另一轨是农民 利用宅基地和集体建设用地自发的城镇化。两者在土地城镇化与人口城镇化关系 上演绎出不同的逻辑 政府征地推动的城镇化表现为“城市圈外移的城市化”。1995-2010年,全 国城市建成区面积共增加了20793.8平方千米,年均净增1386.3平方千米。在过 去十多年间,各类城市发展呈现从中心城区向边缘空间快速外扩延展态势。 1999-2008年间,中国排名前十位城市的建成区面积从2629平方千米扩增到 7727平方千米。但是,政府主导的城镇化“要地不装人”,影响人口城镇化进 程。1990-200年间,中国土地城镇化的速度比人口城镇化的速度快1.71倍。 2000-2010年间这一趋势更加明显,两者速度差距进一步扩大到1.85倍。将常住 人口与户籍人口的统计差异考虑进去,土地城市化快于人口城市化的特征就更加 显著。到2012年,中国以常住人口统计的城市化率达到52.3%,但是,按户籍统 计的城市化率仅35%,二者相差近16个百分点。城市的发展吸引了大量外来人 口(主要是农民工)到城市就业和生活,但是他们无法在住房、社会保障、医疗 和教育等领域与城市户籍人口享有同等的权利。 在另一轨道上,伴随外地人口为谋求非农就业和更高的收入机会流向城市 带来居住需求上升,划入城市圈的城乡结合部原住农民以剩余土地(包括宅基 地、原集体经营性用地和公益性用地)“种房”出租,分享城市化带来的级差收 益。城乡结合部区域成为承载流动人口城市化的主要区域。北京市直到1980年 代,外来流动人口规模仅20万左右,到2007年末,居住半年以上的外来人口就 达420万,比30年前净增400万,占人口增量的52%。目前北京市流动人口超过 700万,且以每年约40万人的速度在增长,城乡结合部地区栖居的流动人口占全 市流动人口总量的5263%。 城乡结合部的存在,为本地农民增加收入、以房租分享城市化带来的级差收 益提供了机会,为外地人口以低房租成本和生活成本在城市谋生提供了方便,也 解决了城市对不同层次产业工人、服务业者的需要。但是,城乡结合部的自我无 序蔓延,也带来大量社会问题,滋生越来越严重的“城市病”。一是人口资源环 境矛盾加剧。北京城乡结合部的大多数村庄都存在严重的人口倒挂,本地人口与 14 Intermational Economic review
（二）土地城镇化与人口城镇化不匹配 城乡一体化的核心是，农地非农化的同时，人口融入城市，实现生产、生活 方式的改变和农业社会向城市社会转型。中国的城乡一体化出现与国际经验的反 常的现象——城镇化呈双轨运行：一轨是政府征地推动的城镇化，另一轨是农民 利用宅基地和集体建设用地自发的城镇化。两者在土地城镇化与人口城镇化关系 上演绎出不同的逻辑。 政府征地推动的城镇化表现为“城市圈外移的城市化”。1995－2010年，全 国城市建成区面积共增加了20793.8平方千米，年均净增1386.3平方千米。在过 去十多年间，各类城市发展呈现从中心城区向边缘空间快速外扩延展态势。 1999－2008 年间，中国排名前十位城市的建成区面积从 2629 平方千米扩增到 7727 平方千米。但是，政府主导的城镇化“要地不装人”，影响人口城镇化进 程。1990－2000 年间，中国土地城镇化的速度比人口城镇化的速度快 1.71 倍。 2000－2010年间这一趋势更加明显，两者速度差距进一步扩大到1.85倍。将常住 人口与户籍人口的统计差异考虑进去，土地城市化快于人口城市化的特征就更加 显著。到2012年，中国以常住人口统计的城市化率达到52.3%，但是，按户籍统 计的城市化率仅35%，二者相差近16个百分点。城市的发展吸引了大量外来人 口（主要是农民工）到城市就业和生活，但是他们无法在住房、社会保障、医疗 和教育等领域与城市户籍人口享有同等的权利。 在另一轨道上，伴随外地人口为谋求非农就业和更高的收入机会流向城市， 带来居住需求上升，划入城市圈的城乡结合部原住农民以剩余土地（包括宅基 地、原集体经营性用地和公益性用地）“种房”出租，分享城市化带来的级差收 益。城乡结合部区域成为承载流动人口城市化的主要区域。北京市直到1980年 代，外来流动人口规模仅20万左右，到2007年末，居住半年以上的外来人口就 达420万，比30年前净增400万，占人口增量的52%。目前北京市流动人口超过 700万，且以每年约40万人的速度在增长，城乡结合部地区栖居的流动人口占全 市流动人口总量的52.63%。 城乡结合部的存在，为本地农民增加收入、以房租分享城市化带来的级差收 益提供了机会，为外地人口以低房租成本和生活成本在城市谋生提供了方便，也 解决了城市对不同层次产业工人、服务业者的需要。但是，城乡结合部的自我无 序蔓延，也带来大量社会问题，滋生越来越严重的“城市病”。一是人口资源环 境矛盾加剧。北京城乡结合部的大多数村庄都存在严重的人口倒挂，本地人口与 International Economic Review 刘守英 14
中国城乡二元土地制度的特征、问题与改革 外地人口之比为1:1.2。流动人口万人以上的街道乡镇共有70个,流动人口数 量超过户籍人口的社区(村)有667个。二是城市“法外空间”增加。大多数土 地被征收后的原住农民,利用“剩余土地”——集体经营性用地、公益性用地 和农民宅基地,盖房出租或将土地非法转让或转租给外地人或企业使用,形成独 立于政府土地和住房市场之外的法外集体土地和房屋租赁“灰市场”。北京市的 城乡结合部地区涉及77个街道乡镇、1673个村(社区),保留的农民集体自用土 地有300多万亩。广州市“旧城镇、旧村庄、旧厂房”用地494.1平方千米,其 中356.7平方千米属于集体建设用地,占“三旧用地”总量的722%。三是城中 村的人口、环境治理和治安维护等公共服务没有纳入城市公共服务体系,只能由 村集体组织自行提供,处于超负荷运转,治安问题严重。 (三)集体建设用地合法市场通道基本关闭,农村发展空间压缩 改革开放初期,在农民建房潮和乡镇企业快速发展的双重作用下,农村成为 使用建设用地的大头。198年新《土地管理法》的颁布并付诸实施,是中国集 体建设用地市场变化的转折点。该法规定,农地转为建设用地,必须实行征地 建设需要用地,必须使用国有土地。农村集体建设用地只是以“农民集体兴办企 业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业用地、以 及集体兴办公共设施和公益事业建设用地除外”形式留下一个口子,但事实上 农地合法进入集体建设用地市场的通道已越来越窄。由此造成的结果是,集体建 设用地量大大缩减,非法用地蔓延。从此,集体建设用地利用陷入制度困境。 是农村集体建设用地利用大量处于法外状态。在建设用地指标管制下,集 体建设用地量大大缩减,在许多县市,能分配到的建设用地指标就只有300-500 亩左右。农民集体为了增加农民收入和发展集体经济,不得不冒着风险自发将集 体土地用于非农建设,许多集体建设用地处于法外状态。二是缺乏抵押融资功 能,极大限制了集体建设用地的产出水平和农民财产性收入。现行的《土地管理 法》不允许集体建设用地抵押、融资,限制了集体土地的资本化能力,因为所有 投资项目都必须由自有资金支付,没有金融杠杆作用,大幅提高了集体土地上产 业进入的门槛。另外,缺乏抵押融资功能的集体建设用地,市场估值会大大降 低,利用效率难以真正提升。三是没有纳入到城乡规划,抑制了集体建设用地的 总体经济效益。一方面,在集体建设用地上搞产业、造房子,没有正式的规划编 制,普遍存在“村民私搭乱建住房”等现象,集体建设用地的“碎片化”利用, 大大降低了集体建设用地利用的规模效应。另一方面,村庄自主设计的各类规 国际经济评论/2014年/第3期15
外地人口之比为1︰1.2。流动人口万人以上的街道乡镇共有70个，流动人口数 量超过户籍人口的社区（村）有667个。二是城市“法外空间”增加。大多数土 地被征收后的原住农民，利用 “剩余土地”——集体经营性用地、公益性用地 和农民宅基地，盖房出租或将土地非法转让或转租给外地人或企业使用，形成独 立于政府土地和住房市场之外的法外集体土地和房屋租赁“灰市场”。北京市的 城乡结合部地区涉及77个街道乡镇、1673个村（社区），保留的农民集体自用土 地有300多万亩。广州市 “旧城镇、旧村庄、旧厂房”用地494.1平方千米，其 中356.7平方千米属于集体建设用地，占“三旧用地”总量的72.2%。三是城中 村的人口、环境治理和治安维护等公共服务没有纳入城市公共服务体系，只能由 村集体组织自行提供，处于超负荷运转，治安问题严重。 （三）集体建设用地合法市场通道基本关闭，农村发展空间压缩 改革开放初期，在农民建房潮和乡镇企业快速发展的双重作用下，农村成为 使用建设用地的大头。1998年新《土地管理法》的颁布并付诸实施，是中国集 体建设用地市场变化的转折点。该法规定，农地转为建设用地，必须实行征地； 建设需要用地，必须使用国有土地。农村集体建设用地只是以“农民集体兴办企 业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业用地、以 及集体兴办公共设施和公益事业建设用地除外”形式留下一个口子，但事实上， 农地合法进入集体建设用地市场的通道已越来越窄。由此造成的结果是，集体建 设用地量大大缩减，非法用地蔓延。从此， 集体建设用地利用陷入制度困境。 一是农村集体建设用地利用大量处于法外状态。在建设用地指标管制下，集 体建设用地量大大缩减，在许多县市，能分配到的建设用地指标就只有300~500 亩左右。农民集体为了增加农民收入和发展集体经济，不得不冒着风险自发将集 体土地用于非农建设，许多集体建设用地处于法外状态。 二是缺乏抵押融资功 能，极大限制了集体建设用地的产出水平和农民财产性收入。现行的《土地管理 法》不允许集体建设用地抵押、融资，限制了集体土地的资本化能力，因为所有 投资项目都必须由自有资金支付，没有金融杠杆作用，大幅提高了集体土地上产 业进入的门槛。另外，缺乏抵押融资功能的集体建设用地，市场估值会大大降 低，利用效率难以真正提升。三是没有纳入到城乡规划，抑制了集体建设用地的 总体经济效益。一方面，在集体建设用地上搞产业、造房子，没有正式的规划编 制，普遍存在“村民私搭乱建住房”等现象，集体建设用地的“碎片化”利用， 大大降低了集体建设用地利用的规模效应。另一方面，村庄自主设计的各类规 国际经济评论/2014 年/第 3 期 中国城乡二元土地制度的特征、问题与改革 15