(4)不仅法律实践活动具有上述特点,整个社会的日常管理都进入一种技 术化、非人格化的状态。管理人员都由受过专门训练的人士充当,严格按照规则 办事,不受个人心理因素的影响。 法理型正当统治所对应的通常是“官僚制”的统治方式。 官僚制”是韦伯借以描述现代社会中的合法统治方式的一个重要“理想类 型”。它包含以下要素 (1)公务按照每日重复的常规进行,它不需要、也不允许个人的创造力在 其中得到体现 (2)公务的履行由行政机关根据确定的规则来安排。这要求:第一,通过 非人格化的标准来确定每一个公务人员所必须完成的特定任务;第二,公务员被 授予完成其职业所必须的权力;第三,公务员可以使用的强制手段受到严格的限 制,他们的合法职业活动的范围也得到明确限定。 (3)每一个公务员的职责和权力都是一个科层式的权威体系的组成部分 上级官员负责监督下级的工作和绩效,而下级官员则有权对上级的监管行为提出 申诉。 (4)公务员和其它政府雇员对为他们履行职务所必须的那些资源并不享有 所有权,但他们得为这些资源的使用负责。公务与私人事务、政府收入与个人收 入得严格地区分。 (5)公务员对他们的职务也不享有所有权,这些职务不能被出售,也不能 继承,而只能按照形式化的规则进行解聘和招新。 (6)公务的履行在很大程度上有赖于形式化的文书写作, 与法理型正当统治所对应的通常是民主型的统治方式。 自17世纪世界历史发展进入资本主义社会以来,现代国家通常都体现出法 理型的统治方式。现代国家通常都建立有一套民主政治制度,这是一种代议制的 民主政治制度,在这种制度下,公民通过选举自己的代表来参与对国家事务和社 会公共事务的管理,因此,行政权力是通过特定的民主程序而产生的。由于这套 特定的民主程序是社会公众广泛认可和同意的,因此由它产生的行政权力也就具 有了合法性和合理性,从而获得了社会公众得以服从的权威性。现代国家中的这
83 （4）不仅法律实践活动具有上述特点，整个社会的日常管理都进入一种技 术化、非人格化的状态。管理人员都由受过专门训练的人士充当，严格按照规则 办事，不受个人心理因素的影响。 法理型正当统治所对应的通常是“官僚制”的统治方式。 “官僚制”是韦伯借以描述现代社会中的合法统治方式的一个重要“理想类 型”。它包含以下要素： （1）公务按照每日重复的常规进行，它不需要、也不允许个人的创造力在 其中得到体现。 （2）公务的履行由行政机关根据确定的规则来安排。这要求：第一，通过 非人格化的标准来确定每一个公务人员所必须完成的特定任务；第二，公务员被 授予完成其职业所必须的权力；第三，公务员可以使用的强制手段受到严格的限 制，他们的合法职业活动的范围也得到明确限定。 （3）每一个公务员的职责和权力都是一个科层式的权威体系的组成部分。 上级官员负责监督下级的工作和绩效，而下级官员则有权对上级的监管行为提出 申诉。 （4）公务员和其它政府雇员对为他们履行职务所必须的那些资源并不享有 所有权，但他们得为这些资源的使用负责。公务与私人事务、政府收入与个人收 入得严格地区分。 （5）公务员对他们的职务也不享有所有权，这些职务不能被出售，也不能 继承，而只能按照形式化的规则进行解聘和招新。 （6）公务的履行在很大程度上有赖于形式化的文书写作。 与法理型正当统治所对应的通常是民主型的统治方式。 自 17 世纪世界历史发展进入资本主义社会以来，现代国家通常都体现出法 理型的统治方式。现代国家通常都建立有一套民主政治制度，这是一种代议制的 民主政治制度，在这种制度下，公民通过选举自己的代表来参与对国家事务和社 会公共事务的管理，因此，行政权力是通过特定的民主程序而产生的。由于这套 特定的民主程序是社会公众广泛认可和同意的，因此由它产生的行政权力也就具 有了合法性和合理性，从而获得了社会公众得以服从的权威性。现代国家中的这
套民主政治制度通常以宪法和法律的形式固定下来,因此,现代社会行政权力的 基础就在于它是一种法定的正当权力,行政权力的权威便来自于它的合法性 (三)行政权力的内容 行政权力的内容指行政权力的能力范围。由于各个国家的历史传统、政治制 度不同,所以行政权力的内容也不完全相同。一般而论,行政权力主要包括如下 内容 1.行政立法权 行政立法权是指行政机关制定普遍性行为规范的权力,在现代社会中,各国 政府的行政权力中几乎无例外地都拥有行政立法权。按照三权分立的理论,立法 权属于立法机关,行政机关只是执行立法机关制定的法律。但是随着西方社会行 政国现象的出现,现代社会中行政机关具有广泛的职责。行政机关为有效地管理 国家事务和社会事务,仅靠立法机关的立法已远远满足不了履行职责对法律的需 要,于是,宪法和法律便赋予行政机关以一定范围内的立法权,允许行政机关为 履行职责的需要,根据法律的精神和原则,制定行政法规和规章,用以调整各种 行政关系,规范行政相对方的行为。所谓行政立法权,就是指国家行政机关根据 宪法和法律,制定和发布一般性行政法律规范的权力。不过,行政机关的行政立 法权是一种不完全的立法权,必须在法定权限内行使。也就是说,第一,行政立 法必须要有宪法和法律的依据,或者要有权力机关或具体法律的授权。第二,行 政立法的内容不能与宪法、法律相抵触 行政决策权 行政决策权指国家行政机关依法对重大行政管理事项制定计划、作出决定的 权力。行政决策是行政活动的基本内容,贯穿于行政活动的整个过程。行政决策 权对于行政机关有效地履行职责起着积极的作用。行政决策往往成为行政的政治 课题,决策是否符合实际,决策的效果或结果如何,决定着社会及民众对决策的 态度及评价。政府在行使决策权时应该确保倾听人民意见的渠道通畅,始终将公 共利益的实现作为决策追求的目标,保证决策的科学化与民主化。 3.行政组织权 行政活动的特点之一是其组织工作,组织活动对于实现行政管理目标具有重 要意义。行政组织权指行政机关对其行政组织内部的岗位和人员的设置权,包括
84 套民主政治制度通常以宪法和法律的形式固定下来，因此，现代社会行政权力的 基础就在于它是一种法定的正当权力，行政权力的权威便来自于它的合法性。 （三）行政权力的内容 行政权力的内容指行政权力的能力范围。由于各个国家的历史传统、政治制 度不同，所以行政权力的内容也不完全相同。一般而论，行政权力主要包括如下 内容： 1．行政立法权 行政立法权是指行政机关制定普遍性行为规范的权力，在现代社会中，各国 政府的行政权力中几乎无例外地都拥有行政立法权。按照三权分立的理论，立法 权属于立法机关，行政机关只是执行立法机关制定的法律。但是随着西方社会行 政国现象的出现，现代社会中行政机关具有广泛的职责。行政机关为有效地管理 国家事务和社会事务，仅靠立法机关的立法已远远满足不了履行职责对法律的需 要，于是，宪法和法律便赋予行政机关以一定范围内的立法权，允许行政机关为 履行职责的需要，根据法律的精神和原则，制定行政法规和规章，用以调整各种 行政关系，规范行政相对方的行为。所谓行政立法权，就是指国家行政机关根据 宪法和法律，制定和发布一般性行政法律规范的权力。不过，行政机关的行政立 法权是一种不完全的立法权，必须在法定权限内行使。也就是说，第一，行政立 法必须要有宪法和法律的依据，或者要有权力机关或具体法律的授权。第二，行 政立法的内容不能与宪法、法律相抵触。 2．行政决策权 行政决策权指国家行政机关依法对重大行政管理事项制定计划、作出决定的 权力。行政决策是行政活动的基本内容，贯穿于行政活动的整个过程。行政决策 权对于行政机关有效地履行职责起着积极的作用。行政决策往往成为行政的政治 课题，决策是否符合实际，决策的效果或结果如何，决定着社会及民众对决策的 态度及评价。政府在行使决策权时应该确保倾听人民意见的渠道通畅，始终将公 共利益的实现作为决策追求的目标，保证决策的科学化与民主化。 3．行政组织权 行政活动的特点之一是其组织工作，组织活动对于实现行政管理目标具有重 要意义。行政组织权指行政机关对其行政组织内部的岗位和人员的设置权，包括
对行政机构和人员的法律权利义务和职责权限等的设定、变更和废止的权利;对 作为管理对象的社会公众的法律地位、权利义务的设定、变更和废止的权力等。 4.行政决定权 行政决定权指行政机关依法对行政管理中的具体事项进行处理的权力。行政 处理权是行政机关实施行政管理,履行行政职责中最经常、最广泛使用的一种行 政权力,因为行政机关最经常性的工作就是对日常事务作出具体行政决定。行政 机关大量职责的履行,是通过行政决定实现的。行政决定权具体表现为行政机关 对行政事务的行政许可权、行政征收权、行政确认权、行政奖励权、行政合同权 5.行政命令权 行政命令权指行政机关在行政管理过程中,通过作出行政决定,依法要求被 管理对象作出某种行为或不作出某种行为的权力。行政命令的形式是多种多样 的,如通告、通令、布告、规定、决定、命令等。行政命令可以是针对特定的人 和事的,也可以是不针对特定的人和事的。不针对特定人和事的行政命令与行政 立法相似,往往以规范性文件的形式发布。它与行政立法的区别主要有两点:第 ,制定和发布的主体不同。行政立法的主体是拥有行政立法权的特定的行政机 关,而行政命令的主体则是一般的行政机关。第二,制定和发布的程序不同。行 政立法的程序接近于立法的程序,可以说是一种准立法程序,而行政命令的制定 和发布则没有严格的程序要求,它与行政立法相比要简单得多 行政执行权 行政执行权指行政机关根据有关法律、法规的规定或者有关上级部门的决 定、命令等,具体执行行政事务的权力。行政机关行使行政执行权,必须是对法 律、法规或有关上级部门的决定、命令的具体执行。这一点和公民、组织的权利 不同。公民或社会组织在不违反法律、法规的前提下,可以从事许多法律、法规 未明文禁止的活动。而行政机关行使行政执行权,没有明确的法律、法规的根据 是不行的。 7.行政监督检查权 行政监督检査杈指行政机关为保证行政管理目标的实现,对其管辖范围内的 被管理对象遵守及执行相关法律、法规,履行义务的情况进行监督和检査的权力
85 对行政机构和人员的法律权利义务和职责权限等的设定、变更和废止的权利；对 作为管理对象的社会公众的法律地位、权利义务的设定、变更和废止的权力等。 4．行政决定权 行政决定权指行政机关依法对行政管理中的具体事项进行处理的权力。行政 处理权是行政机关实施行政管理，履行行政职责中最经常、最广泛使用的一种行 政权力，因为行政机关最经常性的工作就是对日常事务作出具体行政决定。行政 机关大量职责的履行，是通过行政决定实现的。行政决定权具体表现为行政机关 对行政事务的行政许可权、行政征收权、行政确认权、行政奖励权、行政合同权 等。 5．行政命令权 行政命令权指行政机关在行政管理过程中，通过作出行政决定，依法要求被 管理对象作出某种行为或不作出某种行为的权力。行政命令的形式是多种多样 的，如通告、通令、布告、规定、决定、命令等。行政命令可以是针对特定的人 和事的，也可以是不针对特定的人和事的。不针对特定人和事的行政命令与行政 立法相似，往往以规范性文件的形式发布。它与行政立法的区别主要有两点：第 一，制定和发布的主体不同。行政立法的主体是拥有行政立法权的特定的行政机 关，而行政命令的主体则是一般的行政机关。第二，制定和发布的程序不同。行 政立法的程序接近于立法的程序，可以说是一种准立法程序，而行政命令的制定 和发布则没有严格的程序要求，它与行政立法相比要简单得多。 6．行政执行权 行政执行权指行政机关根据有关法律、法规的规定或者有关上级部门的决 定、命令等，具体执行行政事务的权力。行政机关行使行政执行权，必须是对法 律、法规或有关上级部门的决定、命令的具体执行。这一点和公民、组织的权利 不同。公民或社会组织在不违反法律、法规的前提下，可以从事许多法律、法规 未明文禁止的活动。而行政机关行使行政执行权，没有明确的法律、法规的根据 是不行的。 7．行政监督检查权 行政监督检查权指行政机关为保证行政管理目标的实现，对其管辖范围内的 被管理对象遵守及执行相关法律、法规，履行义务的情况进行监督和检查的权力
包括专门监督主体所行使的监督检査权和业务主管部门或职能部门所行使的监 督检査权。行政监督检査的形式是多种多样的,主要有检査、审査、审计、检验、 查验、鉴定、勘验等。行政监督检査权既是一种独立的权力,同时又是行政立法 权、行政命令权、行政决定权实现的保障。 8.行政处罚权 行政处罚权指行政机关在行政管理过程中,为了维护公共利益和社会秩序, 保护社会公众的合法权益,对其所管辖范围内的被管理对象违反有关法律规范的 行为,依法给予处罚等法律制裁的权力。行政处罚是现代国家普遍采用的管理手 段之一。为实现行政管理目的,行政机关常常会对公民的行为作出种种规定,公 民则有服从的义务。如果公民违反法律、法规规定,不履行相关义务,行政机关 可依法给予处罚。根据各国行政法规范所设定的行政处罚权,一般都包括申诫罚、 财产罚、行为罚和人身罚等。由于行政处罚权的行使涉及到公民的人身和财产权 利,因此,行政处罚权的行使要贯彻处罚法定原则,包括处罚主体法定,处罚依 据法定以及处罚程序法定等,以避免侵犯公民的合法权益, 9.行政强制执行权 行政强制执行权指行政机关在行政管理过程中,对不依法履行义务的被管理 对象采取法定的强制措施,以促使其履行法定义务的权力。行政强制执行的内容 般包括强制划拨、强制拆除、强制检査以及执行罚等强制执行措施。行政机关 是国家机关,为了保证行政管理目标的实现,制止违法行为和维护社会、经济秩 序,法律赋予其行政强制权是必要的。但是,行政强制权因涉及公民的人身和财 产权利,法律必须对之加以严格的限制和规范。因此,行政强制执行的行使,必 须有法律的依据,并严格按照法定程序进行。行政机关行使时也必须非常慎重, 不是在必要时不行使,必须行使时亦应限制在必要的限度之内,否则,将导致行 政专制和对公民合法权益的侵犯。行政强制执行权与行政处罚权的区别在于二者 的目的和形式不同,行政处罚权的目的主要在于制裁违反行政管理秩序者,行政 强制执行权的目的主要在于迫使不履行行政义务的人履行义务;行政处罚的形式 主要为罚款、拘留、没收、吊扣证照等,行政强制执行的形式主要为査封、扣押、 冻结、划拨及对人身的强制措施,如扣留、约束等 10.行政司法权
86 包括专门监督主体所行使的监督检查权和业务主管部门或职能部门所行使的监 督检查权。行政监督检查的形式是多种多样的，主要有检查、审查、审计、检验、 查验、鉴定、勘验等。行政监督检查权既是一种独立的权力，同时又是行政立法 权、行政命令权、行政决定权实现的保障。 8．行政处罚权 行政处罚权指行政机关在行政管理过程中，为了维护公共利益和社会秩序， 保护社会公众的合法权益，对其所管辖范围内的被管理对象违反有关法律规范的 行为，依法给予处罚等法律制裁的权力。行政处罚是现代国家普遍采用的管理手 段之一。为实现行政管理目的，行政机关常常会对公民的行为作出种种规定，公 民则有服从的义务。如果公民违反法律、法规规定，不履行相关义务，行政机关 可依法给予处罚。根据各国行政法规范所设定的行政处罚权，一般都包括申诫罚、 财产罚、行为罚和人身罚等。由于行政处罚权的行使涉及到公民的人身和财产权 利，因此，行政处罚权的行使要贯彻处罚法定原则，包括处罚主体法定，处罚依 据法定以及处罚程序法定等，以避免侵犯公民的合法权益。 9．行政强制执行权 行政强制执行权指行政机关在行政管理过程中，对不依法履行义务的被管理 对象采取法定的强制措施，以促使其履行法定义务的权力。行政强制执行的内容 一般包括强制划拨、强制拆除、强制检查以及执行罚等强制执行措施。行政机关 是国家机关，为了保证行政管理目标的实现，制止违法行为和维护社会、经济秩 序，法律赋予其行政强制权是必要的。但是，行政强制权因涉及公民的人身和财 产权利，法律必须对之加以严格的限制和规范。因此，行政强制执行的行使，必 须有法律的依据，并严格按照法定程序进行。行政机关行使时也必须非常慎重， 不是在必要时不行使，必须行使时亦应限制在必要的限度之内，否则，将导致行 政专制和对公民合法权益的侵犯。行政强制执行权与行政处罚权的区别在于二者 的目的和形式不同，行政处罚权的目的主要在于制裁违反行政管理秩序者，行政 强制执行权的目的主要在于迫使不履行行政义务的人履行义务；行政处罚的形式 主要为罚款、拘留、没收、吊扣证照等，行政强制执行的形式主要为查封、扣押、 冻结、划拨及对人身的强制措施，如扣留、约束等。 10．行政司法权
行政司法权指行政机关作为第三方裁决争议、处理纠纷的权力。裁决争议、 处理纠纷的权力本来属于司法机关,是法院的固有权力,但是在现代社会,由于 社会的发展和科技的进步,行政管理涉及的问题越来越专门化,越来越具有专业 技术性的因素。这样,普通法院在处理与此有关的争议和纠纷方面越来越困难和 越来越感到不适应,而行政机关因为长期管理这方面的事务,恰恰具有处理这类 争议、纠纷的专门知识、专门经验和专门技能。于是,法律赋予行政机关以一定 范围内的司法权,允许行政机关在行政管理过程中裁决和处理与行政管理有关的 民事、行政争议和纠纷,如有关商标、专利、医疗事故、交通事故、运输:劳动 就业以及资源权属等方面的争议和纠纷。行政机关在行政管理中,直接裁决和处 理与此有关的争议、纠纷,显然有利于及时解决社会矛盾,实现行政管理的目标。 当然,为了保障公正和法治,行政机关的行政裁决行为通常还要受到司法审查的 监督。 我国的行政权力来源于宪法和组织法,其权力行使的主体主要是国家行政机 关,也即中央人民政府和地方各级人民政府。根据宪法和行政机关组织法的规定, 我国行政机关大体上也具有上述一般行政权力,主要包括:(1)行政立法权; (2)行政命令权;(3)行政处理权;(4)行政监督权;(5)行政裁决权;(6) 行政强制权;(7)行政处罚权等。 (四)行政权力的表现形式 行政权力是行政机关履行职责的保障。在实践中,行政机关对于行政权力的 行使,通常以如下形式表现出来 1.制定规范和发布命令、禁令 制定规范和发布命令、禁令是行政机关经常使用的重要行政管理手段。制定 规范既可以采取行政立法(制定行政法规和规章)的方式,也可以采取制定其它 行政规范性文件(制定行政决议、决定等)的方式。发布命令、禁令的行为既可 以针对不特定的人和事,也可以针对特定的人和事。 规范与命令的区别主要是,前者通常可对不特定的多数人反复适用,后者通 常一次性适用于特定的人或一次性适用于不特定的人 2.编制和执行计划、规划
87 行政司法权指行政机关作为第三方裁决争议、处理纠纷的权力。裁决争议、 处理纠纷的权力本来属于司法机关，是法院的固有权力，但是在现代社会，由于 社会的发展和科技的进步，行政管理涉及的问题越来越专门化，越来越具有专业 技术性的因素。这样，普通法院在处理与此有关的争议和纠纷方面越来越困难和 越来越感到不适应，而行政机关因为长期管理这方面的事务，恰恰具有处理这类 争议、纠纷的专门知识、专门经验和专门技能。于是，法律赋予行政机关以一定 范围内的司法权，允许行政机关在行政管理过程中裁决和处理与行政管理有关的 民事、行政争议和纠纷，如有关商标、专利、医疗事故、交通事故、运输；劳动 就业以及资源权属等方面的争议和纠纷。行政机关在行政管理中，直接裁决和处 理与此有关的争议、纠纷，显然有利于及时解决社会矛盾，实现行政管理的目标。 当然，为了保障公正和法治，行政机关的行政裁决行为通常还要受到司法审查的 监督。 我国的行政权力来源于宪法和组织法，其权力行使的主体主要是国家行政机 关，也即中央人民政府和地方各级人民政府。根据宪法和行政机关组织法的规定， 我国行政机关大体上也具有上述一般行政权力，主要包括：（1）行政立法权； （2）行政命令权；（3）行政处理权；（4）行政监督权；（5）行政裁决权；（6） 行政强制权；（7）行政处罚权等。 （四）行政权力的表现形式 行政权力是行政机关履行职责的保障。在实践中，行政机关对于行政权力的 行使，通常以如下形式表现出来： 1．制定规范和发布命令、禁令 制定规范和发布命令、禁令是行政机关经常使用的重要行政管理手段。制定 规范既可以采取行政立法（制定行政法规和规章）的方式，也可以采取制定其它 行政规范性文件（制定行政决议、决定等）的方式。发布命令、禁令的行为既可 以针对不特定的人和事，也可以针对特定的人和事。 规范与命令的区别主要是，前者通常可对不特定的多数人反复适用，后者通 常一次性适用于特定的人或一次性适用于不特定的人。 2．编制和执行计划、规划