2015年第5期 社会主义研究 No.5,2015 (总第223期) SOCIALISM STUDIES Serial No 223 美国“弱耦合型”国家治理模式研究 游腾飞 【摘要】研究美国国家治理模式对当下中国学界关于“国家治理”理论的讨论颇具意义。从国家 与社会的相关关系上考虑,美国国家治理可归结为“弱耦合”型治理模式。此种国家治理模式主要通 过三种路径完成构建,即多元国家治理价值体系的认同性作用、复合国家治理权力结构的嵌入性优势、 多效国家治理主体能力的渗透性发挥。美国国家治理模式的“弱耦合”特征首先体现在“耦合”上, 其次体现为“弱关系”。“耦合”包括国家治理结构上的耦合和国家与社会间的耦合。弱关系是指在 美国国家治理权力结构下,治理主客体之间存在丰富的弱相关关系。最后,美国国家治理模式同时存 在难以克服的制度设计悖论,即保护少数人的精英倾向和地方分离趋势。 【关键词】国家治理;弱耦合:美国 【中图分类号】D771.2【文献标识码】A【文章编号】1001-4527(2015)05-0096-07 【基金项目】2014年度国家社会科学基金重点项目“全面推进依法治国与国家治理现代化研究” (14AZD133):2015年度华东政法大学政治学研究院“世界文明与比较政治研究项目”。 【作者简介】游腾飞(1985—),男,福建南平人,华东政法大学政治学研究院助理研究员,政治 学博士,主要从事比较政治学方法与美国政治研究 中国学界正在进行对“国家治理”概念与理论的重塑和讨论。自中国学界恢复政治学理论研究以来, 直在试图突破西方政治价值观和学术话语的藩篱。这种探索性的努力,事实上经过了“套用西方政治学体系 解释中国现象”的摸索阶段、“从本土经验视角补充西方传统政治概念体系”的调和阶段和“以现代性语言 重新阐释中华传统文明”的自主阶段。上述三个阶段的中国本土政治学研究的历程,与全球文明中心转移的 时代背景紧密相关。中国作为新兴大国在世界力量格局的角力中正在尝试形成引领世界的话语权,“国家治 理体系和治理能力现代化”就是中国学界正在形成的新话语体系。如徐湘林教授认为的那样,“国家治理概 念则强调了转型社会国家发挥主导作用的重要性,同时也考虑到了治理理念所强调的社会诉求,应该是一个 更为均衡和客观的理论视角”①。因此,在上述学术讨论的背景下,研究者从国家治理的视角出发,重新对美 国政治制度进行审视,把握美国政体的优劣势,无疑是恰当的。此外,学者理解国家与社会关系的一般性观 点可抽象概括为“大政府、小社会”或“小政府、大社会”。上述两种理解均将政府与社会视为权力天平的两端, 仅从权力或能力等方面的体量强弱去分析二者间的关系。笔者认为,国家与社会的关系更多地体现为一种相 关关系,而非对立的“孰强孰弱”的问题。本文所提出的“弱耦合”概念,是指国家与社会间的相关关系并非 强相关,而是一种相对不显著的相关关系。在此种相关关系中,国家和社会结构不存在直接的密切的咬合关 系,二者之间的联动相对滞后。 、多元核心价值体系的认同性作用 正如文森特·奥斯特罗姆所言,“发展一门价值中立的行政科学的替代途径,是明确认识到价值总体上 所起的重要作用,尤其是在人类社会组织这种工艺中的作用”。国家治理模式中蕴含的核心价值十分重要 顶层制度设计者的价值理念,直接设定了制度设计的逻辑起点和终点。学者在研究国家治理模式的过程中, 21994-2015ChinaacAdemicJournalElectronicPublishingHouse.alLrightsreservedhttp://www.cnki.net
96 中国学 界正在 进 行对“国家治理”概 念与理论的 重 塑和 讨 论。自中国学 界恢 复政 治 学理论研 究以来，一 直在试图突破西方政 治价值 观和学术话 语的藩篱。这种探索性的努力，事 实上经 过了“套用西方政 治 学体系 解释中国现 象”的 摸 索阶段、“从 本土 经验视角补充西方传 统 政 治概 念体系”的 调和阶段 和“以现代性 语言 重 新阐释中华传 统文明”的自主阶段。上 述 三个阶段的中国本土政 治 学研 究的历 程，与全 球文明中心转移的 时代 背景紧 密相关。中国作为新兴大国在世界力量格局的角力中正在尝 试 形成引领世界的 话 语权，“国家治 理体系和治理能力现代化”就是中国学 界正在 形成的新 话 语 体系。如徐 湘 林 教 授 认为的那 样，“国家治理概 念则强调了转型社会国家发 挥主导 作用的重要性，同时也考虑到了治理理 念所强调的社会 诉求，应该是 一 个 更为均衡和客观的理论视角”①。因此，在 上 述学 术讨 论的背景下，研 究者从国家治理的视角出发，重 新对美 国政 治 制度 进 行审视，把 握 美国政体的优劣势，无疑是 恰当的。此 外，学 者理 解国家与社会关 系的一般 性 观 点可抽象概括为“大政府、小社会”或“小政 府、大社会”。上述两种理解均将政府与社会视为权力天平的两端， 仅 从权力或能力等方面的体量强弱去 分析二者间的关 系。笔者 认为，国家与社会的关 系更多地体现为一种相 关 关 系，而非对立的“孰 强孰弱”的问题。本文 所提出的“弱耦 合”概 念，是指国家与社会间的相关 关 系并非 强相关，而是 一种相对不显著的相关 关 系。在 此种相关 关 系中，国家和社会 结 构不 存在直接的密切的咬合关 系，二者之间的联动相对 滞后。 一、多元核心价值体系的认同性作用 正如文 森特·奥 斯 特罗姆所言，“发 展 一门价 值中立的 行政 科 学的替 代 途 径，是明确 认识 到价 值 总体上 所起的重要作用，尤其是在人类社会组织这种工艺中的作用”②。国家治理模式中蕴含的核心价值十分重要。 顶层制度设计者的价值理念，直接 设定了制度 设 计的逻辑起点和终点。学者在研究国家治理 模 式的过程中， 美国“弱耦合型”国家治理模式研究 游腾飞 【摘要】 研究美国国家治理模式对当下中国学界关于“国家治理”理论的讨论颇具意义。从国家 与社会的相关关系上考虑，美国国家治理可归结为“弱耦合”型治理模式。此种国家治理模式主要通 过三种路径完成构建，即多元国家治理价值体系的认同性作用、复合国家治理权力结构的嵌入性优势、 多效国家治理主体能力的渗透性发挥。美国国家治理模式的“弱耦 合”特征首先体 现 在“耦 合”上， 其次体 现为“弱关系”。“耦 合”包括国家治理结构上的耦 合 和国家与社会间的耦 合。弱关系是指在 美国国家治理权力结构下，治理主客体 之间存在丰富的弱相关关系。最 后，美国国家治理模式同时存 在难以克服的制度设计悖论，即保护少数人的精英倾向和地方分离趋势。 【关键词】 国家治理；弱耦合；美国 【中图分类号】 D771.2 【文献标识码】 A 【文章编号】 10 01-4527（2 015）05-0 096-07 【基金项目】 2 014 年度国家社会科学基金重点项目“全面推 进依法治国与国家治理现代化 研究” （14A Z D133）；2 015 年度华东政法大学政治学研究院“世界文明与比较政治研究项目”。 【作者简介】 游腾飞（19 85—），男，福建南平人，华东政法大学政治学研究院助理研究员，政治 学博士 , 主要从事比较政治学方法与美国政治研究。 2015 年第 5 期 社会主义研究 （总第 223 期） SOCIALISM STUDIES No. 5，2015 Serial No. 223
不能仅将研究重心放在具体的治理结构和体制等方面。 从这一认识出发,本文在解构美国国家治理模式时,首先从国家治理机理设计的核心价值进行论述和把 握。简言之,美国国家治理核心价值体系主要包括联邦主义思想、维护州权的共和思想、保护公民权利、保 护少数人权利(多元主义)、法治思想和清教主义。从上述多元的核心价值内涵出发,美国国家治理模式得 到了稳定而持续的发展。在美国国家治理核心价值体系中,最重要的两种价值认识是联邦主义思想和保护公 民自由权利的精神。在美国国家治理模式中,多元的核心价值体系发挥了基石性的认同性作用 首先,美国国家治理核心价值体系中最关键的是联邦主义思想,即如何界定中央政府与地方政府间的关 系。作为联邦制国家的成功典范,美国的联邦主义思想可追溯至欧洲宗教思想。加尔文主义者认为,“联邦 主义是一个政治准则,强调对宗教的尊重、教会与国家的分离和对政府干预的厌恶”③。萌芽于此种认识的 美国联邦党人,在建国前后的激烈论辩中逐渐达成了美国式“央地分权”的共识,提出联邦契约论。美国的 联邦主义思想有基于两个层面的共识。第一个共识是基于宗教圣约观的契约论。1787年颁布的《联邦宪法》 是各个州政府和联邦政府之间达成的神圣契约。在此种契约中,缔约一方可根据约定的规范保留退出联邦的 权力。著名美国宪法学家亨利·康马杰总结到,“美国宪法是各个州和联邦政府之间共同的契约,各州人民为 了特定目的将部分权力明确授予联邦政府,而其他权力由各州保留,各个州和联邦政府在各自范围内行使规 定的权力”。第二个共识是基于契约观的平等意识。在美国联邦主义者看来,缔约双方是平等的关系。不仅 各个州和联邦政府是平等的关系而非上下级的层级统治关系,而且各个州之间也是平等、独立的关系。每个 州在自己的权限范围内有不受其他州干涉的自由,各个州彼此之间相互尊重各自制定的法律。美国联邦主义 思想的两个基本共识,奠定了美国政府间关系中的两个重要部分,即央地关系和州际关系的基本格局。此外, 美国国家治理模式的基本架构也在此种联邦主义的制度框架中被搭建起来 其次,美国国家治理核心价值体系中另外一个重要的理念,是保护公民自由权利的精神。从宪法的本源 考虑,美国制宪者一贯认为,“建立政府的根本目的是为了保障个人的生命、自由和幸福权利”③。詹姆斯·麦 迪逊在与反联邦党人的论战中明确指出,维护公民的权利比明确划分联邦政府和州政府的权力更为重要。在 《联邦党人文集》中,麦迪逊提到,“联邦政府和州政府事实上只不过是人民的不同代理人和接受委托的单 位,……首要的权力不管来自何处,只能归于人民”。事实上,从《联邦党人文集》和其后续发表在《纽约时报》 的文章来看,美国制宪者基本达成了共识,即宪法主权来自于美国人民( the peop le of the U nited S tates),“当 人民主权原则遭破坏的时候,人民就有权利来改变或废除旧的政府,建立新的政府,以实现他们的安全和幸 福”⑦。这种共识在美国建国史中不断被强调,其中最为经典的当属《独立宣言》中的精辟论述,“人人生而 平等,造物主赋予他们一些不可转让的权利”。在这种共识的基础上,北美各州相继制定了宪法,最终形成 了1787年《联邦宪法》,彻底建立起了美国国家治理的权力架构。韦斯特尔·威洛比( W estel w illoughby) 对此有一段精彩的评论,即“当人民采纳了制定的宪法之时,宪法就应该成为最终的、最高的法律,宪法不是 被新罕布什尔、马萨诸塞等各州人民接受的,而是被联合起来的各州人民所接受的”。美国国家治理价值 体系中的保护公民自由权力的重要价值共识,不仅成为维护央地政府权力格局的关键要素,而且也是实现现 代西方民主政治的前提要件。 、复合国家治理权力结构的嵌套性优势 国家治理结构由多元治理主体和多重治理方式所组成,它是一种基于多重权力主体间相互作用而形成 的复合结构。由于多重治理主体的权力不等、利益不同、范围不均,它们之间存在的多重互动博弈导致的变 化最终直接影响到国家治理结构的变化。由于本文主要关注联邦政府和州政府两大主要治理主体,因此,尚 未涉及美国国家治理中的其他治理主体 美国联邦宪法将联邦和州政府各自拥有的权力划分为四种类型,即固有权力、列举权力、暗示权力、共 享权力。这些权力在不同层级的权力主体间发生相互关系,形成了复合性宪政设计结构、交叉性政策实施系 统和双重司法审判体制。这些复合结构、机制和体系共同构成了美国国家治理模式下的复合权力结构 首先,通过对联邦和州政府各自拥有的权力类型的划分,联邦宪法在纵向上构建起了权力分散和平衡的 21994-2015ChinaacAdemicJournalElectronicPublishingHouse.alLrightsreservedhttp://www.cnki.net
97 不能仅将研究重心放在具体的治理结构和体制等方面。 从 这一认识出发，本文在解 构美国国家治理 模 式时，首先从国家治理机理设计的核心价值进行论述和把 握。简 言之，美国国家治 理 核心 价 值体系主 要 包 括联 邦主 义 思想、维 护州权 的 共和 思想、保 护 公民 权 利、保 护少数 人权 利（多元 主 义）、法治思想和清 教 主 义。从 上 述 多元的 核心 价 值内涵出发，美国国家治理 模 式 得 到了稳定而持 续的发展。在美国国家治理核心价值体系中，最 重要的两种价值认识是联邦主 义 思想和保 护公 民自由权利的精神。在美国国家治理 模 式中，多元的核心价值体系发 挥了基 石性的认同性作用。 首先，美国国家治理 核心价值体系中最 关 键的是联邦主 义 思想，即如何界定中央政 府与地方政 府间的关 系。作为联 邦制国家 的成 功典 范，美国的联 邦主 义 思想可追溯至 欧 洲宗教 思想。加尔 文 主 义者 认 为，“联邦 主 义是 一 个政 治准 则，强调 对 宗教的尊重、教会与国家 的分离和 对政 府 干 预的厌 恶”③。萌 芽于此 种 认识的 美国 联 邦党 人，在 建国前后的 激 烈论 辩中逐 渐 达 成了美国式“央 地分权”的 共识，提 出联 邦 契 约 论。美国的 联邦主义 思想有基于两个层面的共识。第一 个共识是 基于宗教 圣约观的契约论。1787 年颁布的《联邦宪法》 是各 个州政 府和联邦政 府之间达成的神圣契约。在 此种契约中，缔 约一方可根 据约定的规范保留退出联邦的 权力。著名美国宪法学家亨利·康马杰总结到，“美国宪法 是各 个州和联邦政 府之间共同的契约，各州人民为 了特定目的将部分权力明确授 予联邦政 府，而其他权力由各 州保留，各 个州和联邦政 府在各自范围内行使 规 定的权力”④。第二个共识是 基于契约观的平等意 识。在美国联邦主义者 看来，缔 约双方是 平等的关 系。不仅 各 个州和联邦政 府是 平 等的关 系而非上下级的层级统治关 系，而且各 个州之间也是 平 等、独立的关 系。每 个 州在自己的权限范围内有不受其他州干涉的自由，各 个州彼 此 之间相 互尊重各自制定的 法律。美国联邦主 义 思想的两个基 本共识，奠定了美国政 府间关 系中的两个重要部分，即央地关 系和州际关 系的基 本 格局。此 外， 美国国家治理模式的基本架构也在此种联邦主义的制度框架中被搭建起来。 其 次，美国国家治理 核心 价 值体系中另外 一 个重 要的理 念，是 保 护公民自由权 利的精神。从 宪法的 本源 考虑，美国制宪者一贯认为，“建 立政 府的根 本目的是为了保障个人的生命、自由和幸 福权 利”⑤。詹姆斯·麦 迪 逊在与反联邦党人的论战中明确指出，维护公民的权利比明确划分联邦政 府和州政 府的权力更为重要。在 《联邦党人 文 集》中，麦 迪 逊 提 到，“联邦政府和州政府事实上只不过是人民的不同代理人和接受委托的单 位，……首要的权力不管来自何处，只能归于人民”⑥。事实上，从《联邦党人文集》和其后续发表在《纽约时报》 的文章来 看，美国制宪者基本达成了共识，即宪法主权来自于美国人民（t he people of t he United St ates）“当， 人民主权 原则遭 破坏的时候，人民就有权 利来改变或 废除旧的政 府，建 立 新的政 府，以实现他们的安全和幸 福”⑦。这种 共识在 美国建国史中不断被 强调，其中最 为经 典 的当属《独 立 宣 言》中的 精辟 论 述，“人 人 生而 平 等，造物主 赋 予他们一 些不 可转 让的权利”⑧。在 这种共识的基础上，北美各 州相继制定了宪法，最终形成 了 1787 年《联邦宪法》，彻底 建 立 起了美国国家治理的权 力架 构。韦斯 特尔·威 洛比（Westel Wil loug hby） 对此有一段 精彩的评论，即“当人民采纳了制定的宪法之时，宪法就 应该成为最终的、最高的法律，宪法不是 被 新 罕 布什尔、马萨 诸塞等 各 州人民接 受的，而是 被联 合 起 来的各 州人民 所接 受的”⑨。美国国家治 理价 值 体系中的保 护公民自由权力的重要价值 共识，不仅 成 为维护央地政 府权力格局的关键要素，而且也是实现现 代西方民主政治的前提要件。 二、复合国家治理权力结构的嵌套性优势 国家治理结构由多元治理主体和多重治理方式所组成，它是一种基于多重权力主体间相互作用而形成 的复合 结 构。由于多重 治理 主体的 权 力不等、利益不同、范围不均，它们之间存在的多重互动博弈导致的变 化 最终直接 影响到国家治理结 构的变化。由于本文主 要关注联邦政 府和州政 府两大 主 要治理 主体，因此，尚 未涉及美国国家治理中的其他治理主体⑩。 美国 联 邦宪法将联 邦和州政 府各自拥 有的 权 力划分为四 种 类 型，即固有权 力、列 举权 力、暗示 权 力、共 享 权力。这些权力在不同层级的权力主体间发 生相互关 系，形成了复合 性宪政设 计 结 构、交 叉性政 策实 施系 统和双重司法审判体制。这些复合 结 构、机制和体系共同构成了美国国家治理 模 式下的复合权力结 构。 首先，通 过 对联邦和州政 府各自拥有的权力类型的划分，联邦宪法在纵向上构建 起了权力分散和平衡的
权力体系。联邦宪法不仅创造了联邦政府这一全国性的中央政府,并赋予其最高权威权力,同时仍在州政府 这一层级保留了许多维持地方自治固有的,且能够对抗中央政府过度侵犯的权力,从而形成相对稳定的国家 治理模式下的央地权力关系,即拥有国家主权的联邦政府与保留州权力的州政府二者并存。两套宪法并存体 系与两重政府并行系统,共同形成了独具特色的复合性宪政结构。此种复合宪政结构也成为美国国家治理权 力结构的基石。 其次,在美国国家治理模式内同时并存着联邦与州政府两套平行的行政机构。总的来看,联邦宪法中对 央地两级政府行政权和立法权的分配基本一致。央地两级政府的专属行政权来源于既有的立法权。联邦政 府和州政府各自行使行政权。在此种交叉性政策实施系统中,州政府的行政权只限定于执行本州制定法律的 权力。从联邦宪法上来看,宪法从未授予联邦政府任何可能控制、命令或管理州行政权的权力。联邦和州政 府在美国国家治理模式内并行不悖地执行着各自的行政管辖权。如果二者的行政权力发生纠纷,也多是通 过协商解决或由最高法院裁决。因此,双重性政策实施系统事实上给予了州政府相当大的自主权,也导致了 各州政策执行结果不均衡,但同时也避免了联邦对州事务的随意干涉,进而保护了州权和公民权利 最后,美国司法体系表现出交织的双重特性,即联邦法院系统与州法院系统并存的司法结构。在理论上, 两个法院系统均归属于美国宪法,彼此间权力相关联,但不相隶属。有学者总结了美国司法体系的特点,“联 邦法院依据宪法受理联邦司法管辖权限之内的案件,州法院受理因州法而发生的案件”。通过此种双重司 法体系的设置,使得国民众拥有了维护利益诉求的多重保护。 总的来说,美国国家治理模式的治理权力结构最显著的特点是联邦和州政府权力间的复合。此种治理权 力机构的嵌套性,美国国家治理复合结构,使得州的政府能力和自主地位得以完整地保持,从而使州作为治 理主体得以充分发挥其作用。 、多效国家治理主体能力的渗透性发挥 美国国家治理中的治理主体能力主要体现在联邦政府和州政府之间的权力关系以及权力作用方式两个 方面。本文所指的渗透性,是指国家政府在管辖的范围内有效贯彻政令的能力强弱。 在美国开国者看来,“建立联邦政府负责执行联邦法律,是出于对州的不信任而并非是出于对州权的保 护目的”@。但随着反联邦党人思想的激辩以及第十条宪法修正案的通过,美国联邦主义在实践中形成了对 州的可靠保护。在美国国家治理模式下,联邦对州所能采取的控制方式基本是非直接的,主要是通过建立在 联邦法律至高原则上的联邦优占以及议会主导的财政补助计划。前者指联邦在州际贸易条款之下实行对州 法律的优占◎。后者指联邦政府可以通过议会提案的方式向州提供财政补助或援助,但此种财政补助方式往 往带有许多附加条件,实际是联邦政府控制州政府的一种常用手段。近年来,联邦政府使用财政补助的次数 较为频繁,体现出一种“新社会管控的趋向”⑩ 联邦优占和财政补助计划两种方法相互联系,联邦优占往往通过各种财政补助计划的附带条件来实现。 虽然各州政府更加希望联邦政府提供“一揽子资助计划”,但议会则更加主张提供专项分类拨款。支持州权 主义的学者认为,“联邦政府的一揽子资助计划与岁入分享不利于分散联邦政府的权力,扶持州的自主再生 能力”◎。而反对者认为,国会和联邦行政部门更有可能把钱花在最需要的地方 虽然这两种方法实际奠定了联邦政府扩大杈力的基础,联邦政府权力日益对外扩张。但是两个经典案 例一-1992年的纽约州诉合众国案( New york v. U nited states)和1997年的普林兹诉合众国案( Prin ts v U nited s ta tes)体现出这两种方法的局限性在第一个案例中,最高法院认为国会并没有得到联邦宪法的授权, 要求州政府屈从于联邦政府的行政管辖权之下。在第二个案例中,最高法院认为联邦政府不能凌驾于州政府 之上。联邦政府不能通过任何方式号令州政府执行统一的联邦命令。因此,有学者总结到,“联邦政府对州 政府的控制,必须是通过州政府的自愿选择发生作用的。联邦既不能强制州政府贯彻自身的意图,也不能直 接对州的决策进行否定”画 总的来说,联邦和州政府之间的权力关系经历了双重联邦主义( Dual federalism)、合作联邦主义 ( Cooperative Federa lism)、新联邦主义( New Federalism)和复调联邦主义( D ynam ic Federalism)等阶 21994-2015ChinaacAdemicJournalElectronicPublishingHouse.alLrightsreservedhttp://www.cnki.net
98 权 力体系。联邦宪法不仅创造了联邦政 府 这一 全国性的中央政 府，并赋 予其最高权 威 权 力，同时仍在州政 府 这一层级保留了许多维 持 地方自治固有的，且能够 对 抗中央政 府 过 度侵 犯的权力，从而形成 相对 稳定的国家 治理 模 式下的央地权力关 系，即拥有国家主权的联邦政 府与保留州权力的州政 府二者并存。两套宪法并存 体 系与两重政 府并行系统，共同形成了独具 特色的复合 性宪政结 构。此种复合宪政结 构也成为美国国家治理 权 力结构的基石。 其次，在美国国家治理 模 式内同时并存着联邦与州政 府两 套平行的 行政 机 构。总的来 看，联邦宪法中对 央 地两级 政 府行政 权和立法权的分 配 基 本一致。央 地两级 政 府的专属 行政 权 来源于既 有的立法权。联邦 政 府和州政 府各自行使行政权。在 此种交 叉性政 策实 施系统中，州政 府的行政权只限定于执行本州制定法律的 权 力。从联邦宪法上 来 看，宪法从 未授 予联邦政 府任 何可能 控制、命令或管 理 州行政 权的权 力。联邦和州政 府 在 美国国家治 理 模 式内并 行不悖 地 执 行 着各自的 行政 管 辖权。如 果 二 者的 行政 权 力发 生纠纷，也 多是 通 过 协商解 决 或由最高法院 裁决。因此，双 重性政 策实 施 系统事 实上给 予了州政 府相当大的自主权，也导 致了 各州政策执行 结果不均衡，但同时也 避 免了联邦对州事务的随意干涉，进而保护了州权和公民权利。 最 后，美国司法 体系表现出交织的双重特性，即联邦法院系统与州法院系统并存的司法结 构。在理论上， 两个法院系统均归属于 美国宪法，彼 此间权力相关联，但不相隶属。有学者总 结了美国司法 体系的特点，“联 邦 法院 依 据宪法 受理 联邦司法管辖权限 之内的案件，州法院受理因州法而发 生的案件” 11 。通 过 此种双 重司 法 体系的设 置，使得国民众拥有了维护利益诉求的多重保护。 总的来说，美国国家治理 模 式的治理 权力结 构最 显著的特点是联邦和州政 府权力间的复合。此种治理 权 力机 构的嵌 套 性，美国国家治理 复合 结 构，使得州的政 府能力和自主 地位 得以完整地保 持，从而使 州作为治 理主体得以充分发挥其作用。 三、多效国家治理主体能力的渗透性发挥 美国国家治理中的治理主体能力主要体现在联邦政府和州政府之间的权力关系以及权力作用方式两个 方面。本文所指的渗透 性，是指国家 政 府在管辖的范围内有 效贯彻政令的能力强弱。 在美国开国者看来，“建 立联邦 政 府 负责执 行联邦 法律，是出于对州的不信任而并非是出于对州权的保 护目的” 12。但 随 着反联邦党 人 思想的 激 辩以及 第十条宪法 修正 案的通 过，美国 联邦主 义在实践中形成了对 州的可靠 保 护。在美国国家治理 模 式下，联邦对州所能 采 取的控制方 式基 本是非直接的，主 要是 通 过 建 立在 联 邦 法 律至 高原则上的联 邦 优占以及议会主导的财政 补助 计 划。前者指联 邦 在 州际贸易条 款 之下实 行对州 法律的优占 13 。后者指联邦政 府可以通 过 议会提案的方 式向州提 供财政补助或 援 助，但 此种财政补助方 式 往 往带 有许多附 加条 件，实际是联邦政 府控制州政 府的一种常用手段。近年来，联邦政 府使 用财政补助的次 数 较为频繁，体现出一种“新社会管控的趋向” 14 。 联邦优占和财政补助计划两种方法相互联系，联邦优占往往通过各种财政补助计划的附带条件来实现。 虽然 各 州政 府更加希望联邦政 府提 供“一 揽子资助计 划”，但议会则更加主张 提 供专项分类 拨 款。支 持 州权 主 义的学者 认为，“联邦政 府的一 揽子资助计 划与岁入分享 不利于分散联邦政 府的权 力，扶持 州的自主再 生 能力” 15 。而反 对者 认为，国会和联邦 行政部门更有可能把钱花在 最需要的地方。 虽然这两 种 方 法实际 奠 定了 联 邦 政 府 扩大 权 力的基 础，联 邦 政 府权 力日益 对外 扩张。但 是两个 经 典 案 例——19 9 2 年的纽约州诉合众国案（New York v. United St ates）和 19 9 7 年的普林兹诉合众国案（P r ints v. United St ates）体现出这两种方法的局限性。在 第一 个案例中，最高法院认为国会并没有得到联邦宪法的授权， 要求州政 府屈从于联邦政 府的 行政管辖权 之下。在 第二个案例中，最高法院认为联邦政 府不能凌驾于州政 府 之 上。联邦 政 府不能 通 过任 何 方 式号 令州政 府执 行 统一的联邦 命令。因此，有学 者总 结到，“联邦政府对州 政 府的 控制，必 须是 通 过 州政 府的自愿 选择发 生作用的。联邦既不能 强制州政 府 贯 彻自身的意图，也不能直 接对州的决策进行否定” 16 。 总 的 来 说，联 邦 和 州 政 府 之 间 的 权 力 关 系 经 历 了 双 重 联 邦 主 义（D ua l Federa lism）、合 作 联 邦 主 义 （Cooperative Federa lism）、新 联邦主 义（New Federa lism）和复调 联邦主 义（D yna mic Federa lism）等阶
段性变迁。联邦和州政府间的权力作用方式也在这些不同的发展阶段中逐渐得到巩固和维持,进而充分发挥 了多效的国家治理主体能力 四、美国“弱耦合”型的国家治理模式 传统美国国家治理模式的“弱耦合”特征首先体现在“耦合”上,其次体现为“弱关系”上。耦合包括国 家治理结构上的耦合和国家与社会间的耦合。弱关系指在美国国家治理权力结构下,治理主客体之间存在丰 富的弱相关关系。 方面,“耦合( coup lin g)作为一个名词和概念在物理学、通信工程、软件工程和机械工程等领域中被 广泛运用。在物理学的经典定义中,“耦合是指两个或两个以上的电路元件或电网络的输入与输出之间存在 紧密配合与相互影响,并通过相互作用从一侧向另一侧传输能量的现象”@。虽然耦合一词在不同的学科领 域定义不同,但是,研究者也可从上述定义中抽取出普遍的特性,从而将耦合概念移植到社会科学领域。因 此,本研究试图将耦合的涵义归结为,两个或两个以上的个体相互共存于一个系统或结构中,这些个体之间 存在着相互依赖、相互影响和相互适应的相关关系。存在耦合相关关系的个体能够通过相互作用、相互调适, 最终使得整个系统得到结构及功能上的优化。在本研究中,美国国家治理模式存在两个维度的耦合,即国家 治理结构上的耦合和国家与社会间的耦合 第一,是国家治理结构上的耦合。此种耦合主要通过复合国家治理权力结构的嵌入优势来实现。本文所 称的“嵌入”是指,美国国家复合治理结构组成部分之间的相互联系程度。如前所述,国家治理结构由多元治 理主体和多重治理所组成,它是一种基于多重权力主体间相互作用而形成的复合结构。这些复合结构及其 机制和体系共同构成了美国国家治理复合治理结构。如同阿历克西·德·托克维尔所说,“美国有两个相互结 合而且可以说是相互嵌入对方的不同社会”⑧。这些复合治理结构之间存在着相互认同、渗透、嵌入、衔接 适应和依赖等互动关系美国国家治理结构是一种具有良好嵌入性的治理结构。另外,由于治理结构上存在“结 构洞”的现象,治理主体在桥接“结构洞”的时候,形成了包括价值、组织和机制等治理资源生成的社会空间 与流动渠道。通过治理结构在功能和条件上的耦合关系,治理资源在不同的治理结构之间相互流通。复合的 治理结构也通过资源的生成和流动,不断地相互调适和形塑。正如金观涛等人认为的那样,“当不同的子系 统的功能和条件(输入和输出)能完全地耦合起来时,这些子系统就能组成一个稳定的大系统”@ 第二,是国家与社会间的耦合。此种耦合主要通过多元核心价值体系的高认同统一和多效国家治理主体 能力的强渗透性发挥两种途径来实现 如前所述,美国国家治理核心价值体系多元且统一。在从北美殖民地早期,到美国建国,上述思想内涵 已经逐渐得到政府和民众的一致认同。在多元核心价值体系的构建过程中,不仅“美国人”的民族认同得到 统一,而且国家治理主、客体对各自的权力(利)范围基于宪法予以尊重:同时,治理主、客体也高度一致地认 可通过联邦共和、法治和多元主义达成合作共治的目标。在美国国家治理过程中,多元核心价值体系发挥了 高度重要的作用,也成为耦合国家与社会关系的粘合剂。 美国国家治理主体能力主要体现在联邦政府和州政府的权力关系及作用方式上在美国国家治理模式下, “联邦对州所能采取的控制方式主要是在联邦法律最高条款下的联邦优占和国会的开支权,被分别称为大棒 和‘胡萝卜’”③。前者是在传统宪法规定的联邦法律至上基础上的延伸,后者是联邦与州进行合作的主要依 托方式。在上述权力作用方式下,美国两大国家治理主体发挥了多效的强滲透性。美国国家治理主体能够发 挥较强的渗透性,主要体现在联邦政府和州政府间平衡的权力关系以及多元治理的网络化分布。在这种情 况下,美国国家与社会间的关系保持了有限度的相关关系,联邦政府的权力实际上很难直接渗透到地方治理 体系。但是,这种有限的相关关系并不意味着国家治理能力的弱小,反而为国家治理提供了手段多元的实验 机会和自发调适治理体系的社会空间 另一方面,美国国家治理模式的“弱耦合”特征体现在“弱关系”上。如前所述,如果从社会关系的理论 出发,则存在三种治理权力结构形态,即高度脱耦结构、弱耦合结构和高度耦合结构。依照上述划分方法, 美国国家治理模式的治理权力结构形态属于“弱耦合”结构。在此种权力结构下,治理主客体之间存在丰富 21994-2015ChinaacAdemicJournalElectronicPublishingHouse.alLrightsreservedhttp://www.cnki.net
99 段性变 迁。联邦和州政 府间的权力作用方 式也在 这些不同的发展阶段中逐渐得到巩固和维持，进而充分发 挥 了多 效的国家治理 主体能力。 四、美国“弱耦合”型的国家治理模式 传 统 美国国家治理 模 式的“弱 耦 合”特 征首先 体 现在“ 耦 合”上，其 次体 现为“弱关 系”上。耦 合 包 括国 家治理结 构上的耦 合和国家与社会间的耦 合。弱关 系指在美国国家治理 权力结 构下，治理 主客体之间存在丰 富的弱相关关系。 一方面，“耦 合（coupling）作为一 个名词和概 念在物理学、通信工程、软件工程和机 械 工程 等 领域中被 广泛 运用。在物理学的经典定义中，“耦合是指两个或两个以上的电路元件或电网络的输入与输出之间存在 紧密配合与相互影响 , 并通过相互作用从一侧向另一侧传输能量的现象” 17 。虽然耦 合一词在不同的学 科领 域 定义不同，但 是，研 究者也可从 上 述定义中抽取出普 遍的特 性，从而将耦 合概 念 移植到社会 科学领域。因 此，本研 究试图将耦 合的涵义归结为，两个或两个以上的个体 相互共存于一 个系统 或结 构中，这些 个体之间 存在着相互依赖、相互影响和相互适应的相关关系。存在耦合相关关系的个体能够通过相互作用、相互调适， 最 终 使得 整 个系统得到结 构及功能 上的优化。在 本研 究中，美国国家治理 模 式 存在两个维度的耦 合，即国家 治理结 构上的耦 合和国家与社会间的耦 合。 第一，是国家治理结 构上的耦 合。此种耦 合主 要通 过 复合国家治理 权力结 构的嵌 入优势来实现。本文 所 称的“嵌 入”是指，美国国家复合治理结 构组 成部分之间的相互联系程 度。如前所述，国家治理结 构由多元治 理主体和多重治理所组成，它是 一种 基于多重 权 力主体 间相 互作用 而 形成的复合 结 构。这 些复合 结 构及其 机制和体系共同构成了美国国家治理复合治理结 构。如同阿历克西·德·托克维 尔所 说，“美国有两个相互结 合而且可以说是相互嵌入对方的不同社会” 18 。这些复合治理结 构之间存在着相互认同、渗透、嵌 入、衔接、 适应和依赖等互动关系。美国国家治理结构是一种具有良好嵌入性的治理结构。另外，由于治理结构上存在“结 构洞”的现象，治理主体 在桥接“结 构洞”的时候，形成了包括价值、组织和机制等治理资源生 成的社会空间 与流动渠道。通 过 治理结 构在功能和条件上的耦 合关 系，治理资源在不同的治理结 构之间相互流 通。复合的 治理结 构也 通 过 资源的生 成和流动，不断 地 相 互调 适和形塑。正如金观涛 等人认为的那 样，“当不同的子系 统的功能和条件（输入和 输出）能完全 地 耦 合 起 来时，这些子系统 就能 组 成一 个稳定的大系统” 19。 第二，是国家与社会间的耦 合。此种耦 合主 要通 过多元核心价值体系的高认同统一和多 效国家治理 主体 能力的强渗透性发挥两种途径来实现。 如 前所 述，美国国家治理 核心 价 值体系多元 且统一。在 从 北美 殖民地 早 期，到美国建国，上 述 思想内涵 已经 逐 渐得到政 府和民 众的一致认同。在多元 核心 价 值体系的 构建 过 程中，不仅“美国人”的民 族 认同得到 统一，而且国家治理 主、客体对各自的权力（利）范围基于宪法予以尊重；同时，治理 主、客体也高度一致 地认 可通 过联邦 共和、法治和多元主 义 达 成合作共 治的目标。在美国国家治理 过 程中，多元核心 价值体系发 挥了 高度重要的作用，也成为耦 合国家与社会关 系的粘合剂。 美国国家治理主体能力主要体现在联邦政府和州政府的权力关系及作用方式上。在美国国家治理模式下， “联邦对州所能采取的控制方式主要是在联邦法律最高条款下的联邦优占和国会的开支权，被分别称为‘大棒’ 和‘胡萝卜’” 20。前者是在传 统宪法规定的联邦 法律至 上基础上的延伸，后者是联邦与州进行合作的主 要 依 托方 式。在 上 述权 力作用方 式下，美国两大国家治理 主体发 挥了多 效的强渗透 性。美国国家治理 主体 能够发 挥 较 强的 渗透 性，主 要 体 现 在联 邦 政 府和州政 府间平衡的 权 力关 系以及多元治 理 的网络 化分布。在 这种 情 况下，美国国家与社会间的关 系保 持了有限度的相关 关 系，联邦政 府的权力实际上很 难直接渗透到地方 治理 体系。但 是，这种有限的相关 关 系并不意味 着国家治理能力的弱小，反而为国家治理 提 供了手段多元的实验 机会和自发调适治理体系的社会空间。 另一方面，美国国家治理 模 式的“弱 耦 合”特 征体 现在“弱关 系”上。如 前所 述，如果从社会关 系的理论 出发，则存在 三种治理 权力结 构形态，即高度脱 耦 结 构、弱耦 合 结 构和高度 耦 合 结 构。依照上 述 划分方 法， 美国国家治理 模 式的治理 权 力结 构形态属于“弱耦 合”结 构。在 此种权 力结 构下，治理 主客 体之间存在丰富
的弱关系。大量弱关系的存在导致“结构洞”的出现。美国“弱耦合”治理模式允许治理行为体自发桥接“结 构洞”。在这种桥接过程中,就相继出现了利益集团、政党、社会组织等中介组织。这些处于多元治理行为体 中间的中介组织,可以整合、分配和调和治理行为体的不同利益诉求。弱耦合的治理权力结构也给美国治理 模式带来较大弹性。美国的国家与社会关系显现出相对弱的相关关系。在这种视角下,国家与社会的关系不 能简单地用“大政府、小社会”或“小政府、大社会”来概括。美国国家治理模式下的国家与社会弱相关关系, 是对两者的互动关系强弱的一种动态性效度评估 美国国家治理模式,主要是通过多元核心价值体系的认同统一、复合国家治理权力结构的嵌入优势和多 效国家治理主体能力的渗透性发挥实现了有效的国家治理。这三个维度因素的最终合力形成了一种国家治 理不同部分的有效耦合,保证了国家治理能够实现的基本效度。此外,由于美国国家治理模式存在治理行为 体间丰富的弱关系,弱关系同时导致了“结构洞”的出现。治理行为体通过桥接“结构洞”,能够实现社会资 源流动渠道多维且通畅,并生成更多的社会资源和市场资源,同时为阶层利益提供相对而言更大的整合空 间和多种整合手段。“有效耦合”和“弱相关”的结合,就形成了本文研究所提出的核心概念—“弱耦合 型国家治理模式 五、“弱耦合型”国家治理模式的根本缺陷 美国“弱耦合型”国家治理模式是多元价值观和多权力中心并存的治理过程,其核心内涵包括保护州权 保护公民自由权利和少数人权利等内容。依托美国国家治理模式蕴藏的思想价值,美国国家治理绩效突出 但是,美国国家治理模式存在难以克服的悖论和两种分离趋势。悖论是指保护的是“少数人”权利还是“少 数白人精英”的权利?两种分离趋势是指“联邦化”和“反联邦”的趋势。这种国家治理顶层设计中存在的缺 陷,导致美国国家治理中存在许多难以克服的问题 托克维尔认为美国费城制宪会议是一场白人精英的制宪会议,“制宪会议虽然人数很少,但却荟萃了新 大陆当时的最精明、最高尚的人物,而乔治·华盛顿就是它的主席”。因此,在制宪者看来,“多数人的暴政” 本质上乃是“民主的暴政”,是对于白人有产者精英的财产权的直接威胁。因此,联邦党人不仅强调权力获 得的选举的民主性,而且更强调权力的授予、分散和限制的重要性,设计出一种基于共和原则但又确保少数 人财产安全的政体,以防止普遍多数对权力的滥用。英国学者约翰·阿克顿认为,“美国的宪法远不是民主 革命和反对英国体制的产物,而是对民主强烈反作用的结果,并且倾向于母国的传统”@。从此意义而言,在 制宪时代,美国国家治理所提倡的保护“少数人权利”,事实上是指保护“白人少数精英”的权利。此种保护 少数人权利的认识,固然维护了代议制民主和“央地关系”的制度基础,但也反映出顶层制度设计的“盎格鲁 撒克逊”精英主义的倾向。 此外,美国政治文化天然存在二元性,导致美国国家治理顶层设计出现了两种难以克服的分离趋势,即“联 邦化”和“反联邦”的趋势。两种内化的分离趋势引起了联邦政府和州政府之间权力的角逐 罗伯特·凯利指出,“革命的一代聚合了两类不同的人及两类不同的理念。经过不断的修正与发展,这种 分野可以说一直持续至今”@。在政治理念方面,“美国从建国伊始就存在着两套相互矛盾的基本原则,即自 由主义与保守主义的原则”③。总的来说,美国宪法的根本目的是保护个人的自由权利。保护个人自由的目的 却是通过形成一种集体制度来实现。因此,个人自由和集体约束将不可避免地发生矛盾。在这种矛盾相互作 用过程中,布莱斯认为存在“个人顺从的向心力”和“追求个人自由的离心力”两种不同的作用力,即“通过法 律阐释形成的向心力促使人们集合形成一个有组织的团体,但同时这种向心力又会促使人们产生脱离团体的 冲动”③。上述两种作用力同时通过美国宪法表述出来,便引导了两种截然不同的发展趋势,即“联邦化”和“反 联邦”的趋势。这两种相反趋势,将导致美国民众向心力和离心力的不断分离。一方面,“联邦化”强调民族 性的统一和“盎格鲁”一致性。另外一方面,“反联邦化”反而强调了民族和文化的多元性。这两种相反的认识, 已经导致美国国家治理不断出现族裔冲突和地方矛盾 六、结语 综上所述,多元核心价值体系、复合国家治理权力结构和多效国家治理主体能力是美国“弱耦合”型国 21994-2015ChinaacAdemicJournalElectronicPublishingHouse.alLrightsreservedhttp://www.cnki.net
100 的弱关 系。大 量弱关 系的存在导致“结 构洞”的出现。美国“弱耦 合”治理 模 式 允许治理行为体自发桥接“结 构洞”。在 这种桥 接过程中，就相继出现了利益 集团、政 党、社会 组织等中介组织。这些处于多元治理行为体 中间的中介组织，可以整 合、分配和调和治理行为体的不同利益诉求。弱耦 合的治理 权力结 构也 给美国治理 模 式带来较大 弹性。美国的国家与社会关 系显现出相对弱的相关 关 系。在 这种视角下，国家与社会的关 系不 能简单地用“大政 府、小 社会”或“小政 府、大社会”来概括。美国国家治理 模 式下的国家与社会弱相关 关 系， 是对两者的互动关系强弱的一种动态性效度评估。 美国国家治理 模 式，主 要是 通 过多元核心价值体系的认同统一、复合国家治理 权力结 构的嵌 入优势和多 效国家治 理 主体 能力的 渗透 性 发 挥 实 现了有 效的国家治 理。这 三个 维 度因素的最 终 合力形成了一种国家治 理不同部分的有 效 耦 合，保证了国家治理能够实现的基 本效 度。此 外，由于美国国家治理 模 式 存在治理行为 体间丰富的弱关 系，弱关 系同时导致了“结 构 洞”的出现。治理行为体通 过 桥 接“结 构 洞”，能够 实现社会资 源流动渠 道 多 维 且 通畅，并 生 成 更多的 社会资源 和 市场资源，同时为阶层利益提 供 相 对而 言更大 的整 合空 间和多种整合手段。“有 效 耦 合”和“弱相关”的结合，就 形成了本文研 究所提出的核心概 念 “弱耦合” 型国家治理模式。 五、“弱耦合型”国家治理模式的根本缺陷 美国“弱耦合型”国家治理模式是多元价值观和多权力中心并存的治理过程，其核心内涵包括保护州权、 保 护公民自由权 利和少数 人权 利等内容。依托 美国国家治理 模 式蕴藏的思想价值，美国国家治理绩效突出。 但 是，美国国家治 理 模 式 存 在 难以克 服 的 悖 论 和两 种 分离趋 势。悖 论是 指保 护的是“少数 人”权 利 还是“少 数白人精英”的权利？两种分离趋势是指“联邦化”和“反联邦”的趋势。这种国家治理顶层设 计中存在的缺 陷，导致美国国家治理中存在许多难以克服的问题。 托克维尔认为美国费城制宪会议是一场白人精英的制宪会议，“制宪 会 议 虽然人数 很 少，但却 荟萃了新 大陆当时的最精明、最高尚的人物，而乔治·华 盛 顿就是它的主 席”21。因此，在制宪者看来，“多数人的暴政” 本质 上 乃是“民主的暴 政”，是 对于白人有产者 精 英的财产权的直 接 威 胁。因此，联 邦党 人不仅 强调 权 力获 得的选举的民主性，而且更 强调权力的授 予、分散和限制的 重 要性，设 计出一种基于共和原则但 又确保少数 人 财产 安 全的政体，以防止普 遍多 数 对 权 力的 滥 用。英国学 者 约翰·阿 克 顿 认 为，“美国的宪法远不是民主 革命 和反 对英国体制的产物，而是 对民主强烈反作用的结果，并且倾向于 母国的传 统” 22。从 此意义而言，在 制宪时代，美国国家治理 所提 倡的保 护“少数 人权利”，事 实上是指保 护“白人 少数精英”的权利。此种保 护 少数人权利的认识，固然维护了代 议制民主和“央地关系”的制度基础，但也反映出顶层制度设计的“盎格鲁 - 撒克 逊”精英主义的倾向。 此 外，美国政治文化天然存在二元性，导致美国国家治理顶层设 计出现了两种难以克服的分离趋势，即“联 邦化”和“反联邦”的趋势。两种内化的分离趋势引起了联邦政 府和州政 府之间权力的角逐。 罗伯特·凯利指出，“革命的一 代聚合了两类不同的人 及两类不同的理 念。经 过不断的修正与发 展，这种 分野可以说一直持续至今” 23。在政 治理 念方面，“美国从建国伊始就存在着两套相互矛盾的基 本原则，即自 由主义与保守主义的原则” 24。总的来说，美国宪法的根 本目的是 保 护个人的自由权 利。保 护个人自由的目的 却是 通 过 形成一种集体制度 来实现。因此，个人自由和集体约束 将不 可避 免 地 发 生矛盾。在 这种矛盾 相 互作 用过程中，布莱斯 认为存在“个人 顺 从的向心力”和“追求个人自由的离心力”两种不同的作用力，即“通过 法 律阐释 形成的向心力促使 人们集合 形成一 个有组织的团体，但同时这种向心力又会促使 人们产生 脱离团体的 冲动”25。上述两种作用力同时通过美国宪法表述出来，便引导了两种截然不同的发展趋势，即“联邦化”和“反 联邦”的趋 势。这两 种 相反 趋 势，将 导 致 美国民 众向心力和 离心力的不断分离。一方面，“联邦 化”强调民 族 性的统一和“盎格鲁”一致性。另外一方面，“反联邦化”反而强调了民族和文化的多元性。这两种相反的认识， 已经导致美国国家治理不断出现族裔冲突和地方矛盾。 六、结语 综上 所 述，多元 核心 价值体系、复合国家治理 权 力结 构和多 效国家治理 主体 能力是 美国“弱 耦 合”型国