4/中国税制/2 HONGGUOSHUIZHI (2)简化税目、税率。工商税与原工商统一税相比,税目由108个减少为44个,税率由 141个减少为82个,而实际的不同税率只有17个,多数企业简化到只用一个税率征税。 经过本次税制改革,我国在较长一段时间内实际只征收9种税,即工商税、工商所得税 关税、农(牧)业税、屠宰税、城市房地产税、车船使用牌照税、牲畜交易税、契税Φ,我国税制 由新中国成立初期的复合税制,几经简并,基本上成为单一税制,从而严重限制了税收经济 杠杆作用的发挥。 新中国成立后到改革开放前的大部分时期我国税收制度的不断简化是与这一时期单 的生产资料公有制和计划经济体制的背景相适应的,因为国家可以通过对生产资料的所有 权直截了当地获取收入而不必依靠税款,比如由于政府控制着所有生产要素和最终产品的 定价权,压低农产品的收购价格和个人的工资水平就相当于对农业土地征税和实行个人所 得税的替代方法。 然而,这种财政税收体制的缺点也是非常明显的。政府财政与国有企业的财务活动没 有明确的界线,不仅造成了对政府财政监督的困难,而且国有企业的亏损也很容易转移给国 家预算,不利于国家财政收入的稳定增长。以所有权为基础的,借助于扭曲价格而实现的隐 性税收,不仅产生了税基狭窄的问题,也使税收调节经济的功能丧失殆尽。改革开放以来, 税收制度的改革不可避免地成为中国总体经济体制改革的一个重要组成部分。 1978—1993年是我国建立适应社会主义市场经济体制要求的税收体制的一个过渡阶 段,以下就将讨论这一时期主要的税制改革措施。 第二节19781993年的税收制度改革 一、涉外税制的建立 l的涉外税收制度,是适应改革开放的新形势,从1980年开始逐步建立与完善的。 为了推进对外经济往来的发展,维护国家主权和经济利益,1980年9月全国人大通过并公布 了《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》和《中华人民共和国个人所得税法》,决定 从1981年起对在我国从事生产经营活动的中外合资经营企业的所得利润和个人所得收入, 征收所得税。1981年12月,全国人大又通过并公布了《中华人民共和国外国企业所得税 法》,决定从1982年起对在我国开办的外商独资企业征收所得税,并明确涉外企业征收工商 统一税、城市房地产税、车船使用牌照税。1985年4月,国务院又批准了财政部制定的《对外 国企业常驻代表机构征收工商统一税、企业所得税的暂行规定》。这一系列法律、规定的出 台标志着我国结束了缺少涉外税法的历史,建立了涉外税制 为进一步贯彻对外开放政策,适应对外经济发展的需要,国家还规定了一系列的涉外税 收优惠办法。比如,1984年11月,国务院发布了《中华人民共和国国务院关于经济特区和沿 ①其中的城市房地产税、车船使用牌照税和屠宰税,系只对个人征收
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第二章中国税收制度的发展历程 海十四个港口城市减征、免征企业所得税和工商统一税的暂行规定》;1986年10月,国务院 发布了《关于鼓励外商投资的规定》;1987年8月,国务院发布了《关于对来华工作的外籍人 员工资、薪金所得减征个人所得税的暂行规定》。这些优惠政策的实施,对鼓励外商投资,发 展对外经济等都发挥了积极的作用。 但是,随着改革开放的深入发展,我国对中外合资经营企业和外国企业分别适用两套所 得税法,逐渐暴露出一些矛盾和问题。比如,对在我国开办的外商独资企业(外国企业)仅就 其来源于我国的所得征税,不利于全面实行税收管辖权;外国企业的税率较合资企业偏高, 税收优惠少;合资企业内部税收优惠不合理,不区分生产性企业和非生产性企业,都给予同 样的待遇;等等。 鉴于上述原因,国家本着“维护国家主权,尊重国际税收惯例,鼓励外商投资,努力贯彻 税负从轻、优惠从宽、手续从简””的基本原则,将两个涉外所得税法合并为《中华人民共和 国外商投资企业和外国企业所得税法》,于1991年7月1日起施行。该税法较原来的两个 涉外所得税法税负不增,优惠不少,有助于进一步充实、完善涉外税收制度,推动我国的对外 开放和吸引外商投资。 二、以“利改税”为中心的工商税制改革 改革开放前的计划经济时期,国家参与国营企业的利润分配主要采取企业上缴利润的 方式,虽曾尝试过多种不同的形式,但总体上都是以国家统收统支为主。为了扩大企业自主 权,并从根本上理顺国家与国营企业的分配关系,1979年开始,我国陆续在部分省、市、自治 区的国营企业进行“以税代利”试点,在试点的基础上,于1983年和1984年分两步实行“利 改税”,与此同时,也建立起了一套新的工商税制。 (一)第一步“利改税”——所得税制改革 1983年推行第一步“利改税”,其实质内容是对国有企业开征所得税,对有盈利的国营 大中型企业根据实现的利润,按55%的比例税率征收所得税,税后利润扣除按国家核定的留 利水平确定的合理留利后,分别以递增包干上缴、固定比例包干上缴、定额包干上缴和上缴 调节税等四种形式上缴国家财政,对有盈利的小型国营企业,包括饮食、服务企业和营业性 宾馆、饭店、招待所等,按集体企业所得税适用的八级超额累进税率征收所得税,税后利润归 企业自行支配,实行自负盈亏(当然,税后利润较多的企业再交一部分承包费)。 (二)第二步“利改税 由于第一步“利改税”并未做到完全的以税代利,税后利润分配办法还比较纷繁,企业之 间的留利水平也相当不平衡,1984年又进行第二步“利改税”改革。第二步“利改税”在改革 国营企业所得税制的同时,对流转税和资源税制也进行了改革。1984年9月全国人大审议 了利改税第二步改革方案,授权国务院发布了产品税、增值税、营业税、盐税、资源税、国有企 业所得税等六个税收条例(草案)和国营企业调节税征收办法,自1984年10月1日起施行。 1.所得税制改革 将国营大中型企业所得税税后上交的利润改为征收调节税。调节税征收办法是以企业 983年实现利润为基数,经调整后作为基期利润,以基期利润扣除应纳所得税和1983年合 027
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4/中国税制/2 HONGGUOSHUIZHI 理留利后的余额占基期利润之比,作为企业调节税税率,以后年度企业应纳税所得额乘以调 节税率即为应纳调节税额。并规定对企业增长利润按定比计算,一定7年不变,减征70%的 调节税 对小型企业实行新的八级超额累进税率,提高累进起点,拉大级距,税负较原八级超额 累进税率平均降低3%-5%,以减轻小型企业的所得税负担,还放宽了小型企业的划分 标准 国营企业利改税,对改善国家与企业之间的分配关系,增强企业活力,保证国家财政收 人等都收到了较好的效果。同时,在理论上打破了国营企业不能征收所得税的禁区。但也 存在一些问题,主要表现在过高地估计了所得税的作用,而否定了利润上交形式的必要性 实践证明,完全“以税代利”的选择,必然要被“税利分流”所取代。 2.货物劳务税制改革 由于改革开放前历经简化的货物劳务税只剩一个税种,且税目税率简单,影响了税收调 节经济职能作用的发挥,工商税按销售收入全额或营业收人全额征税,并实行两次课征制的 征收制度也不合理,重复征税严重,不利于社会分工和专业化、协作化生产的发展,对出口产 品退税不彻底,不利于扩大出口。因此,第二步“利改税”对货物劳务税制进行了改革,将原 工商税一分为四,即产品税、增值税、营业税和盐税。这四种税体现了不同税种在不同经济 领域里发挥特定调节作用的原则。 产品税是把原工商税中对产品征税的大部分应税产品分解出来建立的一个以产品为征 税对象的新税种。它既保留了原来对产品征税的特征,又强化了对产品课税的调节作用。 主要的改变是划细税目(工业品260个税目,农林牧渔产品10个税目,共270个税目),调整 税率。此外,对出口产品和中间产品的征税办法也做了一些改进 增值税是为了适应社会化大生产的需要,克服传统的货物劳务税重复征税的弊端,借鉴 国际经验,在1979年以来逐步扩大试点的基础上设置的一个以增值额为征税对象的新税 种。从1979年起,我国开始选择原工商税中机器机械与农业机具两个行业在部分地区试行 增值税。1982年7月,试行范围扩大到自行车、缝纫机、电风扇三种产品。1983年1月,对 上述两个行业、三种产品试行增值税又扩大到全国。在第二步“利改税”中,原工商税的应税 工业品,除改征产品税的之外,生产过程较为复杂的工业品如机器与机械、汽车、机动船舶 轴承、钢坯、钢材、西药、自行车、缝纫机、电风扇和卬染纺织品等都分解岀来征收増值税。 营业税是针对原工商税中除征收产品税和増值税以外的流通领域、建筑安装、邮政电 讯、金融保险、饮食服务等课征的。同原工商税相比,主要的改变是扩大了征税范围,把建 筑、出版业、娱乐业也列为征税项目,结束了近30年对商业批发不征税的做法,针对商业批 发征收营业税。此外,还划细了税目,由原工商税的5个税目增加为11个税目,税率由原来 按行业确定,改为按营业项目确定。 盐税是从原工商税中划出来,恢复其独立地位的一个税种。在这次改革中,适应价格的 变化,调整了单位税额,还缩小了工业用盐的免税范围 1984年“利改税”以后至1993年12月底,货物劳务税制又经历了多次改进和完善,其主 要内容是:先后四次扩大増值税征收范围,把重复征税较多的产品逐步改征增值税,涉及机 械、冶金、电子、纺织、轻工、有色金属、建材等行业,将产品税中的174个税目改为征收增值
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第二章中国税收制度的发展历程 税,使产品税的税目由原来的270个减少到96个。简化增值税的计税方法,由原来的“扣额 法”与¨扣税法”并行改为统一实行“扣税法”,使増值税制度趋向规范化。1985年以来还制 定了酒类、烟类产品的专项征税办法。1988年又将典当业中的死当等列为营业税的征税范 围,使营业税的税目有所增加。 开征资源税 第二步“利改税”中,我国对从事煤炭、原油、天然气等资源开采的企业开征资源税。资 源税是对占有和开发国有自然资源取得的收入开征的新税种,其目的是为了实施对国家资 源开发的税收管辖和对级差收人的经济调节。1986年,又由按产品销售利润率计征改为从 量定额征收,改进了征税办法。 三、其他工商税制改革措施 两步“利改税”确立了我国改革开放后新的工商税收制度的基本框架,在随后的数年内, 我国接连推出所得税、财产税、行为税类的新税种,国家的工商税收体系迅速完备起来。 (一)集体企业所得税、个体工商业户所得税和私营企业所得税 对集体企业的所得征税,是国家参与集体所有制企业盈利分配的主要形式,原名称为工 商所得税。1984年,国营企业实行第二步“利改税”改革之后,对国营小型企业已按新的八 级超额累进税率征收所得税,税负比原来实行的老八级超额累进税率有所减轻。并且,对国 营企业也制定了国营企业所得税条例。为了平衡集体企业与国营小型企业之间的税负水 平,规定集体企业也同样执行新八级超额累进税率。由于集体企业在财务列支、所得税计算 以及征收管理等方面与国营企业有所不同,不能完全按照国营企业所得税条例执行。因此, 国务院于1985年4月颁布了《中华人民共和国集体企业所得税暂行条例》,统一了乡镇企业 和城镇集体企业所得税办法,原工商所得税同时停征。新条例与原来的工商所得税条例相 比,有两点较大调整:一是减轻了负担,负担率比过去平均降低3%-5%;二是明确了减免 税范围,如新办企业可免征或减征所得税一年,利用“三废”产品的利润可免征所得税5年 总体上,新条例体现了对集体企业的扶植和支持政策 1979年以前,我国对城乡个体经济征收所得税,实行“个体重于集体”的政策,意在限制 个体经济的发展,按十四级全额累进税率征税。党的十一届三中全会之后,为繁荣市场、扩 大就业、安定社会,国务院决定从1980年开始,对个体经济也按集体企业适用的原八级超额 累进税率征税。但在执行过程中暴露出了一些问题:一是制度不统一,地区间税负不公平 是征管方面漏洞多。为解决这些问题,国务院于1986年1月颁布了《中华人民共和国城 乡个体工商业户所得税暂行条例》,对从事工业、商业、服务业、建筑安装业、交通运输业及其 他行业的城乡个体工商业户,统一按十级超额累进税率征收所得税,体现了公平税负、鼓励 竞争、加强管理的原则。 党的十一届三中全会以后,我国私营企业也逐步出现并发展起来,为了运用税收手段对 其加以调节,国务院于1988年6月发布了《中华人民共和国私营企业所得税暂行条例》,对 私营企业的生产经营所得按35%的比例税率征收所得税,并规定私营企业投资者将税后利 润用于消费的部分再按40%的税率征收个人收入调节税
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4/中国税制/2 HONGGUOSHUIZHI 这样,国家对各种经济性质和不同类型的生产经营单位都建立了所得税征收制度 (二)个人收入调节税 党的十一届三中全会以后,我国个人收人情况发生了很大变化。一是收入水平普遍提 高;二是收入来源渠道增加。由过去只是以工资为主要收人来源转变为除工资之外,还有各 种奖金、劳务报酬、技术转让收入、承包收入以及股息红利收入等。 1980年我国颁布的《中华人民共和国个人所得税税法》规定,对中国居民(包括中国公 民和外国公民)统一征收个人所得税,以对个人的所得进行税收调节。但几年的实践证明, 有必要对中国公民个人的收人所得单独立法征税。原因主要有:第一,中国公民与外国公 民的收入差别较大。个人所得税规定,每月工资薪金所得超过800元才能纳税,这样,中国 公民能够缴纳个人所得税的为数甚少,不便于培养中国人的纳税意识。第二,中国公民的收 入来源与外国人也不同,按一套税法征税适应性差。 在这种情况下,为了控制消费基金的增长,调节我国社会成员之间的收入差距,1986年 9月,国务院发布了《中华人民共和国个人收入调节税暂行条例》,决定从1987年1月起,对 中国公民的个人收入所得征收个人收入调节税。 (三)奖金税、工资调节税、筵席税、特别消费税 为了配合扩大国营企业自主权的改革,从宏观上控制消费基金的过快增长,国务院于 984年6月发布了《国营企业奖金税暂行规定》。为了有效地发挥税收的调节作用,使各类 企事业单位发放奖金的税负平衡,1985年又发布了《集体企业奖金税暂行规定》《事业单位 奖金税暂行规定》,并适当放宽了奖金税的免税限额。同时,对实行工资总额随经济效益挂 钩浮动的国营企业开征国营企业工资调节税,征收工资调节税的企业不再征收奖金税。 1987年,国家又适当地降低了奖金税和工资调节税的税率。由原来的最髙税率300%,降低 到200% 为了引导合理消费,提倡勤俭节约的社会风尚,控制大吃大喝,反对铺张浪费,同时为地 方增加财政收人,国务院于1988年9月22日发布了《中华人民共和国筵席税暂行条例》,规 定凡在我国境内设立的饭店、酒店、宾馆、招待所以及其他饮食营业场所举办筵席的单位和 个人,一次支付金额达到或超过起征点的,都要依法缴纳筵席税。筵席税的具体征收办法, 由地方政府确定。 为了调节彩色电视机和小轿车的消费需求,平衡供求关系,稳定市场,1989年2月1日, 国务院决定对在中华人民共和国境内从事生产和进口彩色电视机、小轿车的单位和个人开 征特别消费税。特别消费税实行固定税额,缴纳的税款在发票上专项注明,最终由消费者 承担。 (四)建筑税、固定资产投资方向调节税 为控制基本建设规模,加强基本建设管理,保证国家重点建设,1983年9月20日国务院 发布《建筑税征收暂行办法》,于1983年10月1日在全国开征建筑税,规定使用预算外资 金、各种自筹资金进行基本建设的单位,都要按10%的税率缴纳建筑税。1987年6月25日 又发布了《中华人民共和国建筑税暂行条例》,对建筑税的税率按照计划内、外有别,指令性 计划与指导性计划有别,对计划外的楼堂馆所从严的原则规定。 为了贯彻产业政策,控制固定资产投资规模,进一步引导投资方向,调整投资结构,保证 030
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