中国社会科学2014年第9期 有违公共利益,则不应公开信息。①甚至在有些国家和地区的信息公开法律中, 方面规定当公共利益超越例外事项时,应该公开信息;另一方面,又引用公共利益 作为拒绝公开例外事项的理由。要正确理解公共利益的含义,不能把公共利益等同 于某些抽象的、理想化的价值,而应对公共利益进行类型化,突出其在法律制度中 的工具性价值,透过法律中公共利益被赋予的功能,通过法律解释的方法,分析其 含义,才能有助于明晰公共利益的内涵 (一)促进公开的公共利益 公共利益必须以个体利益为基础,并最终落实在个体利益之上,二者是从具体 到抽象,从特殊到一般的过程。现代社会纷繁复杂,个体利益多样化,彼此之间相 互矛盾和冲突。但是,每个个体利益均涉及某些受到普遍承认的基本人权。1998年 联合国《人权护卫者宣言》第6条规定了人权信息的获取权,“人人都可以独自或者 与他人一起享有此权利:(a)了解、索取、获得、接受和保存有关一切人权和基本 自由的信息,包括取得有关国内立法、司法和行政系统如何实施这些权利和自由的 资料”。②知情权是一种既可以满足个体特殊利益需要,也具有公共职能的基本人 权。第一,人身杈是最基本的个人权利,因此公共健康、公共安全和环境信息就构 成典型的公共利益。信息公开的公益性首先体现在公共健康、公共安全和环境保护 上。1992年联合国《里约环境与发展宣言》第10条明确:“环境问题最好在相应层 次的所有相关公民的参与下处理。在国家层次,每个人都应当有适当途径获得有关 他们的社区内的有害物质和活动的信息,应当有机会参与决策过程”。第二,财产权 是另一重要个人利益。政府财政资金由全体国民提供,公共财政资金的有效使用关 系全民福祉。因此,如果信息公开有助于监督政府使用公共资金,则符合公开的公 共利益。第三,个人信息可能因不同原因而为政府所掌握,并成为政府信息的组成 部分。公民是个人信息的所有者,对该信息具有正当利益,如果政府掌握的个人信 息存在缺漏、错误,个人有权纠正。政府可能基于个人信息做出影响当事人权益的 行政决定,因此,政府掌握的个人信息的准确性就具有公益因素。第四,个人作为 国家成员自由、平等、有序地参与政治生活的权利是公民的民主政治权利。从形式 上看,直接民主制虽然有利于实现全民公共利益,但是直接民主制通常不具有可行 ①例如冰岛《信息法》第6条规定:如果涉及重大公共利益或者包含以下重要信息,则 限制信息获取权,包括:国家安全或者国防事务;与其他国家或者国际组织的关系; 包含处于竞争领域的国有企业、地方企业或者商业企业的商业信息;国家或者地方政 府开展的调查和计划,如果公开变得毫无价值或者无法达到预期目标;公开后可能对 环境保护产生严重影响的稀有物种、矿藏、化石、岩层的地理信息 ②联合国大会《关于个人、群体和社会机构在促进和保护普遍公认的人权和基本自由方面的权 利和义务宣言》,简称《人权护卫者宣言》,联合国大会第53/114号决议,1999年3月8日 21994-2015ChinaAcademicJournalElectronicPublishinghOuse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
有违公共利益，则不应公开信息。① 甚至在有些国家和地区的信息公开法律中，一 方面规定当公共利益超越例外事项时，应该公开信息；另一方面，又引用公共利益 作为拒绝公开例外事项的理由。要正确理解公共利益的含义，不能把公共利益等同 于某些抽象的、理想化的价值，而应对公共利益进行类型化，突出其在法律制度中 的工具性价值，透过法律中公共利益被赋予的功能，通过法律解释的方法，分析其 含义，才能有助于明晰公共利益的内涵。 （一）促进公开的公共利益 公共利益必须以个体利益为基础，并最终落实在个体利益之上，二者是从具体 到抽象，从特殊到一般的过程。现代社会纷繁复杂，个体利益多样化，彼此之间相 互矛盾和冲突。但是，每个个体利益均涉及某些受到普遍承认的基本人权。１９９８年 联合国 《人权护卫者宣言》第６条规定了人权信息的获取权，“人人都可以独自或者 与他人一起享有此权利： （ａ）了解、索取、获得、接受和保存有关一切人权和基本 自由的信息，包括取得有关国内立法、司法和行政系统如何实施这些权利和自由的 资料”。② 知情权是一种既可以满足个体特殊利益需要，也具有公共职能的基本人 权。第一，人身权是最基本的个人权利，因此公共健康、公共安全和环境信息就构 成典型的公共利益。信息公开的公益性首先体现在公共健康、公共安全和环境保护 上。１９９２年联合国 《里约环境与发展宣言》第１０条明确：“环境问题最好在相应层 次的所有相关公民的参与下处理。在国家层次，每个人都应当有适当途径获得有关 他们的社区内的有害物质和活动的信息，应当有机会参与决策过程”。第二，财产权 是另一重要个人利益。政府财政资金由全体国民提供，公共财政资金的有效使用关 系全民福祉。因此，如果信息公开有助于监督政府使用公共资金，则符合公开的公 共利益。第三，个人信息可能因不同原因而为政府所掌握，并成为政府信息的组成 部分。公民是个人信息的所有者，对该信息具有正当利益，如果政府掌握的个人信 息存在缺漏、错误，个人有权纠正。政府可能基于个人信息做出影响当事人权益的 行政决定，因此，政府掌握的个人信息的准确性就具有公益因素。第四，个人作为 国家成员自由、平等、有序地参与政治生活的权利是公民的民主政治权利。从形式 上看，直接民主制虽然有利于实现全民公共利益，但是直接民主制通常不具有可行 · ０１１ · 中国社会科学 ２０１４年第９期 ① ② 例如冰岛 《信息法》第６条规定：如果涉及重大公共利益或者包含以下重要信息，则 限制信息获取权，包 括：国 家 安 全 或 者 国 防 事 务；与 其 他 国 家 或 者 国 际 组 织 的 关 系； 包含处于竞争领域的国有企业、地方企业或者商业企业的商业信息；国家或者地方政 府开展的调查和计划，如果公开变得毫无价值或者无法达到预期目标；公开后可能对 环境保护产生严重影响的稀有物种、矿藏、化石、岩层的地理信息。 联合国大会 《关于个人、群体和社会机构在促进和保护普遍公认的人权和基本自由方面的权 利和义务宣言》，简称 《人权护卫者宣言》，联合国大会第５３／１１４号决议，１９９９年３月８日
政府信息公开中的公共利益衡量 性,而且无法避免多数人的暴政。代议制民主、协商制民主等间接民主制成为各国 普遍采用的民主制度选择。为解决代议制民主和协商式民主可能与公共利益相悖的 问题,信息公开成为弥补其缺陷的重要途径,进而成为民主制度的组成部分。正如 澳大利亚昆士兰州信息专员所言“代议制民主制度就意味着公民通过知情权参与并 影响政府的决策过程和某一特定事项的政策形成过程。政府信息公开立法之所以重 要就是因为其提供公民实现知情权的途径,并对其行使权利提供更有意义和效果的 支持。”①第五,监督国家机关及其工作人员的公务活动是公民参政权不可缺少的内 容。《联合国反腐败公约》将透明和开放视为反腐败的重要武器。②一些国家明确有 利于揭露政府或者公务人员违法、不当或者失职行为的信息符合公共利益。③ 如何将促进公开的公共利益外化在信息公开法中,则是信息公开的立法问题 信息公开的公共利益与信息公开法的立法目的之间具有内在的一致性。《条例》第1 条从三个方面阐释了信息公开的立法目的:一是明确公民享有信息获取权;二是促 进政府依法行政;三是发挥政府信息的服务作用。“提高政府工作透明度,促进依法 行政”的目标进一步体现在《条例》第9条政府需要主动公开的信息中,尤其反映 在“需要社会公众广泛知晓或者参与的”、“反映本行政机关机构设置、职能、办事 程序等情况的”的规定中。“发挥政府信息的服务作用”则是为了满足“公民、法人 或者其他组织的切身利益”。④将第9条具体化的第10条、11条和12条列举不同层 级政府需要重点公开的信息,主要归纳为下列三类:第一类,也是提及最多的,涉 及公共财政资金的收取、管理和使用。⑤第二类是行政行为信息,包括行政收费、 政府采购、行政许可、重大建设项目、征收或者征用等行政权力运行和公共资源配 置信息。⑥第三类,突发事件应对、环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品 o "Re eccleston and Department of Family Services and Aboriginal and Islander Affaires (1993), "Decision of the QLD Information Com missioner No. 93002, June 30, 1993,p 25 ②《联合国反腐败公约》2003年10月31日通过,2005年12月14日生效。 ③例如波黑《信息公开法》第9条规定:尽管属于本法第6、7、8条规定的例外事项,当 开符合公共利益时,主管部门仍然应当公开申请的信息。在确定公开该类信息是否 符合公共利益时,主管部门应当考虑包括但不限于以下要素:任何法定义务的违反, 犯罪行为的存在,不公正,滥用职权或者疏于履职,擅自使用公共资金,或者对于个 人、公众、环境的健康和安全造成危险。 Bosnia and Herzegovina, The freedom of Access to Information Act. Article 9 ④《条例》第9条:行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开:(一) 涉及公民、法人或者其他组织切身利益的;(二)需要社会公众广泛知晓或者参与的 (三)反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的;(四)其他依照法律、法 规和国家有关规定应当主动公开的。 ⑤《条例》第10条的(四),第11条的(三)、(四),第12条的(二)、(四)、(五)、(六) ⑥《条例》第10条的(五)、(六)、(七)、(八) 111· 21994-2015ChinaAcademicJournalElectronicPublishinghOuse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
性，而且无法避免多数人的暴政。代议制民主、协商制民主等间接民主制成为各国 普遍采用的民主制度选择。为解决代议制民主和协商式民主可能与公共利益相悖的 问题，信息公开成为弥补其缺陷的重要途径，进而成为民主制度的组成部分。正如 澳大利亚昆士兰州信息专员所言 “代议制民主制度就意味着公民通过知情权参与并 影响政府的决策过程和某一特定事项的政策形成过程。政府信息公开立法之所以重 要就是因为其提供公民实现知情权的途径，并对其行使权利提供更有意义和效果的 支持。”① 第五，监督国家机关及其工作人员的公务活动是公民参政权不可缺少的内 容。《联合国反腐败公约》将透明和开放视为反腐败的重要武器。② 一些国家明确有 利于揭露政府或者公务人员违法、不当或者失职行为的信息符合公共利益。③ 如何将促进公开的公共利益外化在信息公开法中，则是信息公开的立法问 题。 信息公开的公共利益与信息公开法的立法目的之间具有内在的一致性。《条例》第１ 条从三个方面阐释了信息公开的立法目的：一是明确公民享有信息获取权；二是促 进政府依法行政；三是发挥政府信息的服务作用。“提高政府工作透明度，促进依法 行政”的目标进一步体现在 《条例》第９条政府需要主动公开的信息中，尤其反映 在 “需要社会公众广泛知晓或者参与的”、 “反映本行政机关机构设置、职能、办事 程序等情况的”的规定中。“发挥政府信息的服务作用”则是为了满足 “公民、法人 或者其他组织的切身利益”。④ 将第９条具体化的第１０条、１１条和１２条列举不同层 级政府需要重点公开的信息，主要归纳为下列三类：第一类，也是提及最多的，涉 及公共财政资金的收取、管 理 和 使 用。⑤ 第二类是行政行为信息，包 括 行 政 收 费、 政府采购、行政许可、重大建设项目、征收或者征用等行政权力运行和公共资源配 置信息。⑥ 第 三 类，突 发 事 件 应 对、环 境 保 护、公 共 卫 生、安 全 生 产、食 品 药 品、 · １１１ · 政府信息公开中的公共利益衡量 ① ② ③ ④ ⑤ ⑥ ＲｅＥｃｃｌｅｓｔｏｎａｎｄＤｅｐａｒｔｍｅｎｔｏｆＦａｍｉｌｙＳｅｒｖｉｃｅｓａｎｄＡｂｏｒｉｇｉｎａｌａｎｄＩｓｌａｎｄｅｒＡｆｆａｉｒｅｓ （１９９３），＂ＤｅｃｉｓｉｏｎｏｆｔｈｅＱＬＤＩｎｆｏｒｍａｔｉｏｎＣｏｍｍｉｓｓｉｏｎｅｒＮｏ．９３００２，Ｊｕｎｅ３０，１９９３，ｐ．２５． 《联合国反腐败公约》２００３年１０月３１日通过，２００５年１２月１４日生效。 例如波黑 《信息公开法》第９条规定：尽管属于本法第６、７、８条规定的例外事项，当 公开符合公共利益时，主管部门仍然应当公开申请的信息。在确定公开该类信息是否 符合公共利益时，主管部门应当考虑包括但不限于以下要素：任 何 法 定 义 务 的 违 反， 犯罪行为的存在，不公正，滥用职权或者疏于履职，擅自使用公共资金，或者 对 于 个 人、公众、环 境 的 健 康 和 安 全 造 成 危 险。Ｂｏｓｎｉａａｎｄ Ｈｅｒｚｅｇｏｖｉｎａ，ＴｈｅＦｒｅｅｄｏｍ ｏｆ ＡｃｃｅｓｓｔｏＩｎｆｏｒｍａｔｉｏｎＡｃｔ，Ａｒｔｉｃｌｅ９． 《条例》第９条：行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开： （一） 涉及公民、法人或者其他组织切身利益的； （二）需要社会公众广泛知晓或者参与的； （三）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的； （四）其他依照法律、法 规和国家有关规定应当主动公开的。 《条例》第１０条的 （四），第１１条的 （三）、（四），第１２条的 （二）、（四）、（五）、（六）。 《条例》第１０条的 （五）、（六）、（七）、（八）