第四章抽象行政行为 抽象行政行为是与具体行政行为相对应的两种行政行为,从动态方面看,抽象行政行为 是指国家行政机关针对不特定的相对人制定的具有普遍约束力并且可以反复适用的规范性 文件的行为;从静态方面看,国家行政机关制定的规范性文件(即具有普遍约束力的行为规 范)包括行政法规、行政规章和其他具有普遍约束力的决定、命令等。学习本章首先要明确 抽象行政行为的概念、特征、范围和分类等基本问题;重点掌握行政立法的特征:行政立法 与立法机关的立法的区别:行政法规的制定程序、制定技术;了解其他规范性文件性质、特 点及法律地位。学习本章内容不仅可以掌握我国行政立法的基本理论,而且对指导我国行政 诉讼制度的建设也具有重要意义 重点问题:抽象行政行为的特征、分类 行政立法的特征与类型 行政立法与立法机关立法的区别 行政法规的制定程序与制定技术 行政规章的性质、权限范围 其他规范性文件的范围与法律地位 第一节抽象行政行为概述 、抽象行政行为概念与特征 1.抽象行政行为是指国家行政机关针对不特定的相对人制定的具有普遍约束力并且可 以反复适用的规范性文件的行为。 抽象行政行为是与具体行政行为相对应的两种行政行为,二者在适用对象、适用范围和 法律功能上都有明显不同。行政主体在行政管理的实践中,更多的活动是适用法律法规对特 定的人或事作出具体处理决定,这些具体行政行为是对社会关系的个别调整,是执行和适用 规范性文件的行为;另一方面,行政主体要更好地进行行政管理,还要对不特定的人或事制 定普遍性的规则,事前规范,引导一般公众的行为,这种制定规范性文件的行为就是抽象行 政行为。抽象行政行为规定人们的行为方式和标准,可以作为具体行政行为的依据,普遍适 用,反复适用,这是它与具体行政行为的根本不同。 2.抽象行政行为的特征 (1)抽象行政行为的对象是不特定的。抽象行政行为所制定的规范性文件是所有的人都 应该遵守的,它是针对不特定的对象实施的行为。行为对象的不特定性,是抽象行政行为一 个主要特征。当然,行为对象的特定性与不特定性是相对的,某一对象是否是特定对象必须 限定在某一范围内。例如,某市规划局要求某小区居民一律拆除违章建筑的通告,对小区居 民而言是不特定的,非特指的行为:但对全市而言,又是特定的,效力仅限于该小区居民的 行为。因此,判断某一行政行为是否为抽象行政行为,不仅要看该行为针对的对象是否普遍 的,而且还要看该行为适用范围界限如何。此外,对象数量多少并不是区分抽象行政行为与 具体行政行为的标准。上述例子中,小区居民人数虽多,但规划局的拆迁通告仍是具体行政 行为,关键在于对象的特定性。只有针对非特定对象实施的行为,才是抽象行政行为 《抽象行政行为》第63页
《抽象行政行为》 第63页 第四章 抽象行政行为 抽象行政行为是与具体行政行为相对应的两种行政行为，从动态方面看，抽象行政行为 是指国家行政机关针对不特定的相对人制定的具有普遍约束力并且可以反复适用的规范性 文件的行为；从静态方面看，国家行政机关制定的规范性文件（即具有普遍约束力的行为规 范）包括行政法规、行政规章和其他具有普遍约束力的决定、命令等。学习本章首先要明确 抽象行政行为的概念、特征、范围和分类等基本问题；重点掌握行政立法的特征；行政立法 与立法机关的立法的区别；行政法规的制定程序、制定技术；了解其他规范性文件性质、特 点及法律地位。学习本章内容不仅可以掌握我国行政立法的基本理论，而且对指导我国行政 诉讼制度的建设也具有重要意义。 重点问题：抽象行政行为的特征、分类 行政立法的特征与类型 行政立法与立法机关立法的区别 行政法规的制定程序与制定技术 行政规章的性质、权限范围 其他规范性文件的范围与法律地位 第一节 抽象行政行为概述 一、抽象行政行为概念与特征 1．抽象行政行为是指国家行政机关针对不特定的相对人制定的具有普遍约束力并且可 以反复适用的规范性文件的行为。 抽象行政行为是与具体行政行为相对应的两种行政行为，二者在适用对象、适用范围和 法律功能上都有明显不同。行政主体在行政管理的实践中，更多的活动是适用法律法规对特 定的人或事作出具体处理决定，这些具体行政行为是对社会关系的个别调整，是执行和适用 规范性文件的行为；另一方面，行政主体要更好地进行行政管理，还要对不特定的人或事制 定普遍性的规则，事前规范，引导一般公众的行为，这种制定规范性文件的行为就是抽象行 政行为。抽象行政行为规定人们的行为方式和标准，可以作为具体行政行为的依据，普遍适 用，反复适用，这是它与具体行政行为的根本不同。 2．抽象行政行为的特征 （1）抽象行政行为的对象是不特定的。抽象行政行为所制定的规范性文件是所有的人都 应该遵守的，它是针对不特定的对象实施的行为。行为对象的不特定性，是抽象行政行为一 个主要特征。当然，行为对象的特定性与不特定性是相对的，某一对象是否是特定对象必须 限定在某一范围内。例如，某市规划局要求某小区居民一律拆除违章建筑的通告，对小区居 民而言是不特定的，非特指的行为；但对全市而言，又是特定的，效力仅限于该小区居民的 行为。因此，判断某一行政行为是否为抽象行政行为，不仅要看该行为针对的对象是否普遍 的，而且还要看该行为适用范围界限如何。此外，对象数量多少并不是区分抽象行政行为与 具体行政行为的标准。上述例子中，小区居民人数虽多，但规划局的拆迁通告仍是具体行政 行为，关键在于对象的特定性。只有针对非特定对象实施的行为，才是抽象行政行为
(2)抽象行政行为制定的规范性文件可以反复适用。所谓内容的反复适用,是指该行 政行为对于同一对象或同类对象可以多次适用并产生效力。例如,关于高速公路收费的规定, 不仅可适用于张三,也可适用于李四,凡是使用高速公路的人,每次均需按该规定交纳费用。 所以说,该规定是可以反复使用的、多次产生效力的抽象行政行为。如果某一行为对同一或 同类对象只适用一次,再次适用即不产生效力,就属于具体行政行为。例如,治安处罚机关 对某人的罚款行为,只能产生一次拘束力,如果被处罚人缴纳了罚款,就不能再适用该罚款 决定了 (3)抽象行政行为具有向后发生效力的行为。所谓效力的向后性,是指该行为产生的 效力只对抽象行政行为生效后的事或人产生拘束力,对此前的人或事不具有拘束力。例如, 政府决定调整某种商品价格,那么该价格只对决定生效后的交易行为发生拘束力,对此前的 交易不具有效力。效力的向后性是抽象行政行为与具体行政行为的一个区分标志。例如,行 政机关制定一项规章,意味着该规章对未来发生的事将产生效力,不能溯及既往,因而是对 象行政行为。而某行政机关依据规章对某人作出处罚决定,则对此决定前的事产生效力,可 以溯及既往,所以是具体行政行为 (4)抽象行政行为具有依据性。这种依据性体现在抽象行政行为的所有结果,即所有 规范性文件都可以成为具体行政行为的依据:另一方面,根据我国《行政诉讼法》第52条 规定,行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例可以成为人民法院审理行政案件的依据。 (5)抽象行政行为具有不可诉性。根据我国《行政诉讼法》第12条第2款的规定,人 民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普 遍约束力的决定、命令提起的诉讼,也就是说,对大部分提抽象行政行为不能成为行政诉讼 的直接对象 、抽象行政行为的范围及分类 (一)抽象行政行为的范围 抽象行政行为包括国务院制定、发布的行政法规:国务院部委制定发布的部门规章:省、 自治区、直辖市人民政府和省会市、自治区首府市人民政府、经国务院批准的较大市和经济 特区市人民政府制定发布的地方政府规章:各级各类行政机关发布的具有普遍约束力的决 定、命令等。 (二)抽象行政行为的分类 1.根据抽象行政行为的效力等级可以把抽象行政行为分为: (1)制定行政法规的行为。根据《宪法》、《国务院组织法》和《立法法》的规定,国 务院有权根据宪法、法律以及全国人大及其常委会的授权决定,制定行政法规 (2)制定规章的行为。根据《宪法》、《国务院组织法》和《立法法》的规定,国务院 各部、各委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构,可以根据法律和 国务院的行政法规、决定、命令,在本部门的权限内,发布命令、指示和规章。根据《地方 各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定,省、自治区、直辖市人民政府,省 会市、自治区首府市人民政府、经国务院批准的较大市和经济特区市人民政府可以根据法律 国务院行政法规和地方性法规,制定地方政府规章。 (3)制定行政措施、决定、命令等具有普遍约束力的规范性文件的行为。除制定行政 《抽象行政行为》第64页
《抽象行政行为》 第64页 （2）抽象行政行为制定的规范性文件可以反复适用。所谓内容的反复适用，是指该行 政行为对于同一对象或同类对象可以多次适用并产生效力。例如，关于高速公路收费的规定， 不仅可适用于张三，也可适用于李四，凡是使用高速公路的人，每次均需按该规定交纳费用。 所以说，该规定是可以反复使用的、多次产生效力的抽象行政行为。如果某一行为对同一或 同类对象只适用一次，再次适用即不产生效力，就属于具体行政行为。例如，治安处罚机关 对某人的罚款行为，只能产生一次拘束力，如果被处罚人缴纳了罚款，就不能再适用该罚款 决定了。 （3）抽象行政行为具有向后发生效力的行为。所谓效力的向后性，是指该行为产生的 效力只对抽象行政行为生效后的事或人产生拘束力，对此前的人或事不具有拘束力。例如， 政府决定调整某种商品价格，那么该价格只对决定生效后的交易行为发生拘束力，对此前的 交易不具有效力。效力的向后性是抽象行政行为与具体行政行为的一个区分标志。例如，行 政机关制定一项规章，意味着该规章对未来发生的事将产生效力，不能溯及既往，因而是对 象行政行为。而某行政机关依据规章对某人作出处罚决定，则对此决定前的事产生效力，可 以溯及既往，所以是具体行政行为。 （4）抽象行政行为具有依据性。这种依据性体现在抽象行政行为的所有结果，即所有 规范性文件都可以成为具体行政行为的依据；另一方面，根据我国《行政诉讼法》第 52 条 规定，行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例可以成为人民法院审理行政案件的依据。 （5）抽象行政行为具有不可诉性。根据我国《行政诉讼法》第 12 条第 2 款的规定，人 民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普 遍约束力的决定、命令提起的诉讼，也就是说，对大部分提抽象行政行为不能成为行政诉讼 的直接对象。 二、抽象行政行为的范围及分类 （一）抽象行政行为的范围 抽象行政行为包括国务院制定、发布的行政法规；国务院部委制定发布的部门规章；省、 自治区、直辖市人民政府和省会市、自治区首府市人民政府、经国务院批准的较大市和经济 特区市人民政府制定发布的地方政府规章；各级各类行政机关发布的具有普遍约束力的决 定、命令等。 （二）抽象行政行为的分类 1．根据抽象行政行为的效力等级可以把抽象行政行为分为： （1）制定行政法规的行为。根据《宪法》、《国务院组织法》和《立法法》的规定，国 务院有权根据宪法、法律以及全国人大及其常委会的授权决定，制定行政法规。 （2）制定规章的行为。根据《宪法》、《国务院组织法》和《立法法》的规定，国务院 各部、各委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和 国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。根据《地方 各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，省、自治区、直辖市人民政府，省 会市、自治区首府市人民政府、经国务院批准的较大市和经济特区市人民政府可以根据法律、 国务院行政法规和地方性法规，制定地方政府规章。 （3）制定行政措施、决定、命令等具有普遍约束力的规范性文件的行为。除制定行政
法规、规章以外,抽象行政行为还包括各级人民政府和职能部门制定具有普遍约束力的规范 性文件的行为,如国务院、省、市、州、县、乡(镇)各级人民政府都有权在本行政区域内 发布具有普遍约束力的决定、命令 上述三类行为中,行政法规具有最高效力,规章次之,其他具有普遍约束力的规范性文 件依照制定机关分别具有不同等级的效力。 2.根据抽象行政行为是否具有立法性质,还可以将其分为行政立法行为与非立法行为 根据我国《立法法》的规定,行政主体、制定行政法规和规章的行为属于行政立法行为 行政主体制定除行政法规和规章以外的其他规范性文件的行为属于非立法行为,例如各级各 类行政机关制定发布决定、命令的行为 (三)行政立法行为 1.行政立法的概念及特征 (1)行政立法是行政主体制定行政法规和行政规章的活动。行政立法的主体是行政主 体,不是立法机关,是特定行政主体行使行政立法权的活动:行政立法的内容是行政法规和 行政规章,不包括行政主体制定行政措施、发布决定和命令等,行政立法的范围比行政主体 创制规范性文件的范围要窄小。 (2)行政立法的特征 从实质上看行政立法行为是行政主体的一种行政行为,但这一行为又是具有法的各种属 性的立法行为,是一种“准立法行为”,与其他行政行为相比有以下特征 第一,行政立法行为是国家立法权的具体体现,只不过在这里立法权经宪法和法律规定 或立法机关的授权而由国家行政机关行使。行政主体制定的行政法规和行政规章,并非代表 行政主体的单位利益或团体利益,而是以国家名义制定的对整个社会的行政管理都适用的行 为规则 第二,行政立法所制定的行政法规和行政规章属于法的范畴,是法源性规范文件,可以 作为人民法院审理行政案件时的依据或参照,即行政法规和行政规章具有司法适用性。根据 我国《行政诉讼法》第53条、第舛条的规定,人民法院审理行政案件以行政法规为依据, 以行政规章为参照依据。行政主体创制的其它规范性文件是非法源性文件,不属于法的范畴, 不具有司法适用性。 第三,行政主体所制定的行政法规和行政规章并不象法律一样涉及国家社会生活的各个 方面,仅仅是国家在行政管理方面的立法,而且其效力低于宪法和法律,不得与宪法和法律 相抵触 第四,行政立法必须经过立项、起草、征求意见、审议、公布等立法程序 第五,行政立法具有不受司法审査的特性,具有不可诉性。我国《行政诉讼法》第12 条第2款规定,对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令 等提起的诉讼,人民法院不予受理 2.行政立法与权力机关立法的区别 行政立法虽然具有立法性质,但是它不同于权力机关的立法,其所立之“法”处于权力 机关所制定的法律之下的地位,不得与法律相抵触,属从属性立法。两者的区别主要表现在: ①立法主体不同。行政立法主体是有权行政机关;而权力机关立法主体是权力机关即各级人 民代表大会及其常委会。②立法权来源不同。行政立法权一部分来源于宪法规定,另一部分 《抽象行政行为》第65页
《抽象行政行为》 第65页 法规、规章以外，抽象行政行为还包括各级人民政府和职能部门制定具有普遍约束力的规范 性文件的行为，如国务院、省、市、州、县、乡（镇）各级人民政府都有权在本行政区域内 发布具有普遍约束力的决定、命令。 上述三类行为中，行政法规具有最高效力，规章次之，其他具有普遍约束力的规范性文 件依照制定机关分别具有不同等级的效力。 2．根据抽象行政行为是否具有立法性质，还可以将其分为行政立法行为与非立法行为。 根据我国《立法法》的规定，行政主体、制定行政法规和规章的行为属于行政立法行为； 行政主体制定除行政法规和规章以外的其他规范性文件的行为属于非立法行为，例如各级各 类行政机关制定发布决定、命令的行为。 （三）行政立法行为 1．行政立法的概念及特征 （1）行政立法是行政主体制定行政法规和行政规章的活动。行政立法的主体是行政主 体，不是立法机关，是特定行政主体行使行政立法权的活动；行政立法的内容是行政法规和 行政规章，不包括行政主体制定行政措施、发布决定和命令等，行政立法的范围比行政主体 创制规范性文件的范围要窄小。 （2）行政立法的特征 从实质上看行政立法行为是行政主体的一种行政行为，但这一行为又是具有法的各种属 性的立法行为，是一种“准立法行为”，与其他行政行为相比有以下特征： 第一，行政立法行为是国家立法权的具体体现，只不过在这里立法权经宪法和法律规定 或立法机关的授权而由国家行政机关行使。行政主体制定的行政法规和行政规章，并非代表 行政主体的单位利益或团体利益，而是以国家名义制定的对整个社会的行政管理都适用的行 为规则。 第二，行政立法所制定的行政法规和行政规章属于法的范畴，是法源性规范文件，可以 作为人民法院审理行政案件时的依据或参照，即行政法规和行政规章具有司法适用性。根据 我国《行政诉讼法》第 53 条、第 54 条的规定，人民法院审理行政案件以行政法规为依据， 以行政规章为参照依据。行政主体创制的其它规范性文件是非法源性文件，不属于法的范畴， 不具有司法适用性。 第三，行政主体所制定的行政法规和行政规章并不象法律一样涉及国家社会生活的各个 方面，仅仅是国家在行政管理方面的立法，而且其效力低于宪法和法律，不得与宪法和法律 相抵触。 第四，行政立法必须经过立项、起草、征求意见、审议、公布等立法程序。 第五，行政立法具有不受司法审查的特性，具有不可诉性。我国《行政诉讼法》第 12 条第 2 款规定，对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令 等提起的诉讼，人民法院不予受理。 2．行政立法与权力机关立法的区别 行政立法虽然具有立法性质，但是它不同于权力机关的立法，其所立之“法”处于权力 机关所制定的法律之下的地位，不得与法律相抵触，属从属性立法。两者的区别主要表现在： ①立法主体不同。行政立法主体是有权行政机关；而权力机关立法主体是权力机关即各级人 民代表大会及其常委会。②立法权来源不同。行政立法权一部分来源于宪法规定，另一部分
来自权力机关或上级行政机关的授权;而后者直接来源于人民的权力,由宪法规定相应权力 机关享有相应立法权。③立法的内容不同。行政立法通常是有关国家政治、经济、文化事务 中的具体管理问题,而权力机关立法所涉及的内容通常是有关国家政治、经济、文化的基本 制度和重大问题。④所立之法的等级效力不同。权力机关所立之法的效力高于行政机关所立 之法的效力。⑤立法的程序不同。权力机关立法程序相对来说要正式,要严格得多。⑥所立 之法的表现形式有所不同。⑦立法效果不同。权力机关所立之法较行政机关所立之法其时间 效力要长,稳定性要强:而行政立法灵敏度高,适应性强 3.行政立法的主要表现形式。 我国行政立法,按其权力的来源不同可分为三种形式:一是宪法和组织法规定的固有职 权;二是宪法和组织法以外的其他法律的授权:三是国家最高权力机关通过“决定”等方式 的特别授权。与上述三种权力来源相适应,行政立法在形式上表现为职权立法、授权立法和 特别授权立法。 (1)职权立法。职权立法是指行政立法主体根据宪法和组织法规定的职权,就管糟范 围内的行政事项进行的立法。我国《宪法》第89条规定,国务院“根据宪法和法律,规定 行政措施,制定行政法规,发布决定和命令”;第%条规定,国务院各部、各委员会可以“根 据法律和国务院的行政法规、决议、命令,在本部门的权限内,发布命令、指示和规章”。 《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定:省、自治区、直辖市的人民政 府以及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府,可以根据法 律和国务院的行政法规,制定规章。根据上述规定所进行的立法活动就是职权立法。职权立 法是行政主体基于宪法和有关组织法赋予的固有职权而进行的立法活动,这种行为是行政主 体本身职权范围内的事情,是可以为而应该为的事情。因此,职权立法是行政主体为了履行 法律赋予的职权,就法律未规定的事项确定管理对象的一定行为规则,是在自己的职权范围 内进行的主动的立法活动。 (2)授权立法。授权立法是指行政机关依照法律、法规授权或者依照国家权力机关或 上级行政机关的专门授权决议而进行的立法活动。授权立法有如下两种形式 其一,权力机关通过法律条款明确授权行政机关制定某法的实施办法或实施细则,如全 国人大常委会通过的《治安管理处罚条例》第44条规定,“对违反交通管理行为处罚的实施 办法,由国务院另行制定”;《传染病防治法》第40条规定,“国务院卫生行政部门根据本法 制定实施办法,报国务院批准后施行” 其二,上级行政机关对下级行政机关的授权(法规授权或行政授权)。如国务院发布的 《耕地占用税暂行条例》第15条规定,本条例“实施办法,由各省、自治区、直辖市人民 政府根据本条例的规定,结合本地区的实际情况制定,并报财政部备案。” 授权立法以制定执行性的行政法律规范和补充性行政法律规范为主内容;授权立法的权 力来源于宪法和组织法以外的其他法律的授权,授权立法活动与授权法律之间关系密切,只 能在授权范围内进行 特别授权立法。特别授权立法是指国家最高权力机关将本来应由其制定的某一方 面法律的立法权,特别授予国家最高行政机关——国务院行使。国务院根据这一特别授权进 行的立法就是特别授权立法。特别授权需要谨慎,一般要通过最高权力机关作出专门“决定” 或“规定”的形式授权,而不能是某个法律的规定授权。国务院通过特别授权所进行的特别 授权立法如1984年全国人大常委会《关于授权国务院改革工商税制和发布有关税收条例(草 《抽象行政行为》第66页
《抽象行政行为》 第66页 来自权力机关或上级行政机关的授权；而后者直接来源于人民的权力，由宪法规定相应权力 机关享有相应立法权。③立法的内容不同。行政立法通常是有关国家政治、经济、文化事务 中的具体管理问题，而权力机关立法所涉及的内容通常是有关国家政治、经济、文化的基本 制度和重大问题。④所立之法的等级效力不同。权力机关所立之法的效力高于行政机关所立 之法的效力。⑤立法的程序不同。权力机关立法程序相对来说要正式，要严格得多。⑥所立 之法的表现形式有所不同。⑦立法效果不同。权力机关所立之法较行政机关所立之法其时间 效力要长，稳定性要强；而行政立法灵敏度高，适应性强。 3．行政立法的主要表现形式。 我国行政立法，按其权力的来源不同可分为三种形式：一是宪法和组织法规定的固有职 权；二是宪法和组织法以外的其他法律的授权；三是国家最高权力机关通过“决定”等方式 的特别授权。与上述三种权力来源相适应，行政立法在形式上表现为职权立法、授权立法和 特别授权立法。 （1）职权立法。职权立法是指行政立法主体根据宪法和组织法规定的职权，就管辖范 围内的行政事项进行的立法。我国《宪法》第 89 条规定，国务院“根据宪法和法律，规定 行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”；第 90 条规定，国务院各部、各委员会可以“根 据法律和国务院的行政法规、决议、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章”。 《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定：省、自治区、直辖市的人民政 府以及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据法 律和国务院的行政法规，制定规章。根据上述规定所进行的立法活动就是职权立法。职权立 法是行政主体基于宪法和有关组织法赋予的固有职权而进行的立法活动，这种行为是行政主 体本身职权范围内的事情，是可以为而应该为的事情。因此，职权立法是行政主体为了履行 法律赋予的职权，就法律未规定的事项确定管理对象的一定行为规则，是在自己的职权范围 内进行的主动的立法活动。 （2）授权立法。授权立法是指行政机关依照法律、法规授权或者依照国家权力机关或 上级行政机关的专门授权决议而进行的立法活动。授权立法有如下两种形式： 其一，权力机关通过法律条款明确授权行政机关制定某法的实施办法或实施细则，如全 国人大常委会通过的《治安管理处罚条例》第 44 条规定，“对违反交通管理行为处罚的实施 办法，由国务院另行制定”；《传染病防治法》第 40 条规定，“国务院卫生行政部门根据本法 制定实施办法，报国务院批准后施行”。 其二，上级行政机关对下级行政机关的授权（法规授权或行政授权）。如国务院发布的 《耕地占用税暂行条例》第 15 条规定，本条例“实施办法，由各省、自治区、直辖市人民 政府根据本条例的规定，结合本地区的实际情况制定，并报财政部备案。” 授权立法以制定执行性的行政法律规范和补充性行政法律规范为主内容；授权立法的权 力来源于宪法和组织法以外的其他法律的授权，授权立法活动与授权法律之间关系密切，只 能在授权范围内进行。 （3）特别授权立法。特别授权立法是指国家最高权力机关将本来应由其制定的某一方 面法律的立法权，特别授予国家最高行政机关——国务院行使。国务院根据这一特别授权进 行的立法就是特别授权立法。特别授权需要谨慎，一般要通过最高权力机关作出专门“决定” 或“规定”的形式授权，而不能是某个法律的规定授权。国务院通过特别授权所进行的特别 授权立法如 1984 年全国人大常委会《关于授权国务院改革工商税制和发布有关税收条例（草
案)的决定》,又如1985年4月第六届全国人大第三次会议通过的《关于授权国务院在经济 体制改革和对外开放方面可以制定暂行规定或者条例的决定》。特别授权需要特殊的理由。 特别授权立法所制定的条例或规定,其效力具有同法律相同的效力,效力高于一般的行政法 规;特别授权立法是在最高权力机关制定法律条件不成熟的情况下,先行制定法规,待制定 法律条件成熟后,再由最高权力机关制定法律。《立法法》第11条规定:“授权立法事项 经过实践检验,制定法律的条件成熟时,由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。 法律制定后,相应立法事项的授权终止”①。 (四)制定非法源性文件的行为 非法源性文件是指介于行政立法与具体行政行为之间的规范性文件。根据《行政复议法》 第7条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不 合法,在对具体行政行为申请行政复议时,可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申 (1)国务院各部门的规定 (2)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定 (3)乡、镇人民政府的规定 前款所列规定不含国务院、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行 政法规办理 因此,非法源性文件包括乡、镇人民政府的规定;县级以上各级人民政府及其工作部门 的规定;国务院各部门的规定。这类文件既不完全具备法源性文件的特征,又不同于具体行 政行为。在我国的行政管理实践中,大量存在着的正是这种行政行为。《行政立法法》和《行 政复议法》两法的出台,使得这种非法源性文件的行为得以规范,使它们的性质得以确定, 它们不属于法的范畴,而且不具有天然的合法性。 三、抽象行政行为的效力 抽象行政行为的效力包括地域效力、时间效力、对人的效力和对事的效力。 1.地域效力。抽象行政行为的地域效力是指其效力所及的空间范围。抽象行政行为的 主体不同,其行为效果的地域效力也就不同。国务院及其所属各部门是中央行政机关,管辖 范围及于全国,因此其抽象行政行为的效力原则上适用于全国范围,包括我国的领土、领空、 领海及领土延伸部分,如航空器、船舶等。但如果抽象行政行为中专门规定了适用的地域范 围,则只适用于特别规定的地域。其他行政机关制定的抽象行政行为相应地在其有权管辖的 行政区域内发生效力 2.时间效力。抽象行政行为的时间效力是指开始生产和效力终止的时间。生效时间的 确定一般有两种形式:一是自发布之日起生效;二是特别规定生效时间。效力终止的方式有 新的抽象行政行为明令废止相关的旧抽象行政行为:通过专门文件宣布废止旧的抽象行政行 为:抽象行政行为本身规定其效力的终止期限;抽象行政行为规定的社会关系已不存在或发 生变化而自然终止 3.对人的效力。抽象行政行为对我国公民、法人及其他组织均适用:也适用于在我国 境内的外国人、外国的组织以及无国籍人,但依照国际惯例及法律、法规的特别规定而不适 参见温晋锋主编:《行政法学》,南京大学出版社2001年版第142页 ③参见温晋锋主编:《行政法学》,南京大学出版社2001年版第142页 《抽象行政行为》第67页
《抽象行政行为》 第67页 案）的决定》，又如 1985 年 4 月第六届全国人大第三次会议通过的《关于授权国务院在经济 体制改革和对外开放方面可以制定暂行规定或者条例的决定》。特别授权需要特殊的理由。 特别授权立法所制定的条例或规定，其效力具有同法律相同的效力，效力高于一般的行政法 规；特别授权立法是在最高权力机关制定法律条件不成熟的情况下，先行制定法规，待制定 法律条件成熟后，再由最高权力机关制定法律。《立法法》第 11 条规定：“授权立法事项， 经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。 法律制定后，相应立法事项的授权终止”①。 （四）制定非法源性文件的行为 非法源性文件是指介于行政立法与具体行政行为之间的规范性文件。根据《行政复议法》 第 7 条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不 合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申 请： （1）国务院各部门的规定； （2）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定； （3）乡、镇人民政府的规定。 前款所列规定不含国务院、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行 政法规办理。” 因此，非法源性文件包括乡、镇人民政府的规定；县级以上各级人民政府及其工作部门 的规定；国务院各部门的规定。这类文件既不完全具备法源性文件的特征，又不同于具体行 政行为②。在我国的行政管理实践中，大量存在着的正是这种行政行为。《行政立法法》和《行 政复议法》两法的出台，使得这种非法源性文件的行为得以规范，使它们的性质得以确定， 它们不属于法的范畴，而且不具有天然的合法性。 三、抽象行政行为的效力 抽象行政行为的效力包括地域效力、时间效力、对人的效力和对事的效力。 1．地域效力。抽象行政行为的地域效力是指其效力所及的空间范围。抽象行政行为的 主体不同，其行为效果的地域效力也就不同。国务院及其所属各部门是中央行政机关，管辖 范围及于全国，因此其抽象行政行为的效力原则上适用于全国范围，包括我国的领土、领空、 领海及领土延伸部分，如航空器、船舶等。但如果抽象行政行为中专门规定了适用的地域范 围，则只适用于特别规定的地域。其他行政机关制定的抽象行政行为相应地在其有权管辖的 行政区域内发生效力。 2．时间效力。抽象行政行为的时间效力是指开始生产和效力终止的时间。生效时间的 确定一般有两种形式：一是自发布之日起生效；二是特别规定生效时间。效力终止的方式有： 新的抽象行政行为明令废止相关的旧抽象行政行为；通过专门文件宣布废止旧的抽象行政行 为；抽象行政行为本身规定其效力的终止期限；抽象行政行为规定的社会关系已不存在或发 生变化而自然终止。 3．对人的效力。抽象行政行为对我国公民、法人及其他组织均适用；也适用于在我国 境内的外国人、外国的组织以及无国籍人，但依照国际惯例及法律、法规的特别规定而不适 ①参见温晋锋主编：《行政法学》，南京大学出版社 2001 年版 第 142 页。 ②参见温晋锋主编：《行政法学》，南京大学出版社 2001 年版 第 142 页