第三章行政行为概述 行政行为不仅是行政法学的重要概念,也是理解和把握我国行政法制及行政诉讼制度的关 键性术语。本章阐述了行政行为的基本问题,界定了行政行为的定义、特征:从行政行为引起 的法律效果分析了行政行为的内容:依据不同的标准对行政行为进行了分类:对行政行为的构 成及效力,对行政行为的无效、撤销与终止等情况进行了分析。这些问题不仅具有重要的学术 意义,而且对于健全和完善我国行政法治,促进我国政治文明建设等都具有重要的指导价值。 重点问题: 行政行为的概念、特征 行政行为的内容与分类 行政行为有效成立的条件 行政行为效力的内容 行政行为的无效、撤销 第一节行政行为概述 行政行为的涵义 行政行为是指行政主体为实现国家行政管理目的,行使行政职权和履行行政职责所实施的 一切具有法律意义、产生法律效果的行为。 行政行为有以下涵义: 1.从行为主体看,行政行为的主体是享有行政职权的行政主体,包括行政机关和法律、法 规和规章授权的组织和受委托的组织。行政主体是国家行政管理的主体,只有行政主体的行为 才是行政行为,不享有行政职权的组织所为的行为不是行政行为,其它国家机关的行为也不是 行政行为 2.从行为内容看,行政行为是行政主体行使行政职权或履行行政职责的行为,行政主体的 其它行为,如民事法律行为或者非法律的行为等,这些行为因与其行政职权、职责无关,不是 行政行为。 3.从行为的目的看,行政行为是对社会公共事务的管理和提供公共服务的行为,这些行为 不同于为个人利益或者一定范围内的团体利益为目的的管理行为。 4.从行为的效果看,行政行为是能产生法律效果的行为,行政主体通过设定或者产生、变 更、消灭一定的行政法律关系,使行政主体与行政相对方构成行政法上的相互的权利与义务关 系。如行政主体行使职权并让相对方履行义务,或行政主体履行职责而使相对方享有权利等等。 这就是行政行为所具有的特定的行政法效果,不产生法律效果的行为不是行政行为 、行政行为的特征 1.行政行为具有从属法律性。表现在行政机关行使行政权力的行为须依据宪法和法律,行政主 体的行政权力来自于立法机关的授权或法律的规定,行政主体行使行政权的行为是执行国家法律的 行为,依法行政是民主和法治的基本要求。另一方面,行政主体的法律地位决定了行政主体的立法 行为是一种准立法行为,是从属性的立法行为,是为执行法律规范而制定的规范 ①参见王连昌主编:《行政法学》,中国政法大学出版社1999年版第113页。 《行政法概述》第50页
《行政法概述》 第50页 第三章 行政行为概述 行政行为不仅是行政法学的重要概念，也是理解和把握我国行政法制及行政诉讼制度的关 键性术语。本章阐述了行政行为的基本问题，界定了行政行为的定义、特征；从行政行为引起 的法律效果分析了行政行为的内容；依据不同的标准对行政行为进行了分类；对行政行为的构 成及效力，对行政行为的无效、撤销与终止等情况进行了分析。这些问题不仅具有重要的学术 意义，而且对于健全和完善我国行政法治，促进我国政治文明建设等都具有重要的指导价值。 重点问题： 行政行为的概念、特征 行政行为的内容与分类 行政行为有效成立的条件 行政行为效力的内容 行政行为的无效、撤销 第一节 行政行为概述 一、行政行为的涵义 行政行为是指行政主体为实现国家行政管理目的，行使行政职权和履行行政职责所实施的 一切具有法律意义、产生法律效果的行为①。 行政行为有以下涵义： 1．从行为主体看，行政行为的主体是享有行政职权的行政主体，包括行政机关和法律、法 规和规章授权的组织和受委托的组织。行政主体是国家行政管理的主体，只有行政主体的行为 才是行政行为，不享有行政职权的组织所为的行为不是行政行为，其它国家机关的行为也不是 行政行为。 2．从行为内容看，行政行为是行政主体行使行政职权或履行行政职责的行为，行政主体的 其它行为，如民事法律行为或者非法律的行为等，这些行为因与其行政职权、职责无关，不是 行政行为。 3．从行为的目的看，行政行为是对社会公共事务的管理和提供公共服务的行为，这些行为 不同于为个人利益或者一定范围内的团体利益为目的的管理行为。 4．从行为的效果看，行政行为是能产生法律效果的行为，行政主体通过设定或者产生、变 更、消灭一定的行政法律关系，使行政主体与行政相对方构成行政法上的相互的权利与义务关 系。如行政主体行使职权并让相对方履行义务，或行政主体履行职责而使相对方享有权利等等。 这就是行政行为所具有的特定的行政法效果，不产生法律效果的行为不是行政行为。 二、行政行为的特征 1．行政行为具有从属法律性。表现在行政机关行使行政权力的行为须依据宪法和法律，行政主 体的行政权力来自于立法机关的授权或法律的规定，行政主体行使行政权的行为是执行国家法律的 行为，依法行政是民主和法治的基本要求。另一方面，行政主体的法律地位决定了行政主体的立法 行为是一种准立法行为，是从属性的立法行为，是为执行法律规范而制定的规范。 ①参见王连昌主编：《行政法学》，中国政法大学出版社 1999 年版 第 113 页
2.行政行为具有单方强制性。与民事行为不同,行政行为是行政主体运用行政权对国家和 社会公共事务进行管理和提供公共服务的法律行为,是行政主体的单方意思表示,即行政行为 取决于行政主体的意志而不取决于行政相对人的意志。同时,行政行为能够影响和制约相对人 的权利义务,这种法律效果是行政职权一—即具有强制力的国家行政权力的运用而产生的,这 种法律效果往往具有行政主体的单方强制性,一旦行政主体运用职权作出行政行为,相对人就 必须接受,从而使自己的权利义务受到制约。行政行为的单方强制性表现在:行政主体作出意 思表示的法定性,即行政机关行政行为是根据法律而不是根据双方的意思表示:行政相对人对 行政行为必须服从和配合。当然,也有一些行政行为不是单方强制性地产生法律效果的,它需 要相对一方作出相应合意的行为才能产生法律效果,如行政合同行为、行政委托行为等,但这 些不足以否定行政行为的单方强制性 3.行政行为具有裁量性。为确保行政主体有效地实施国家行政管理,行政主体的行政行为 具有一定裁量性,这是由其权力因素的特点所决定的。行政主体的行为涉及行政相对人未来的 权利和义务,特别是行政主体制定行政法规、规章,发布行政规范性文件,就未来的事项作出 预见性规定,都具有较强的裁量因素 行政行为的裁量性和从属法律性二者并不矛盾。裁量性不是毫无限制的自由裁量,而是在 法律范围内的裁量:从属法律性也不是机械地执行法律、适用法律,而是充分发挥其主观能动 性,紧紧把握相应法律的立法目的,积极、灵活地执行法律、适用法律,实现立法目的 4.行政行为具有效力先定性。行政行为一经作出,在没有被有权机关宣布撤销或变更之前, 对行政主体和行政相对人以及其他国家机关都具有拘束力,任何个人或团体都必须遵守和服从。 要否定行政行为的效力,需要经过有权机关依职权和法定程序审查认定。 5.行政行为具有无偿性。民事法律行为是以等价交易、有偿服务为原则的。行政行为尽管 也是一种服务,但却是一种通过法律来实现的公共服务,是无偿服务。国家通过无偿征收税费使 行政相对人(纳税人)分担了公共负担,因此,行政主体为社会提供的公共服务也应是无偿的 6.公共行政行为具有服务性。行政行为的服务性体现:行政机关是人民通过自己的代议机 关建立的执行人民意志的执行机关,其服务于、从属于人民意志,因此,行政行为最终要体现 并符合人民的意志,以维护良好的社会公共秩序为目的 第二节行政行为的分类 、行政行为的内容 行政行为作为一种法律行为,其基本结果就是产生、变更或消灭一定的法律关系,因此, 行政行为的内容都与权利、义务有关,包含行政行为对相对人权利、义务或法律事实产生的影 响。行政行为的内容十分复杂,大致有以下几个方面: 1.设定权利和义务。 设定权利是指行政主体依法赋予相对人某种权能、权利和利益,包括行政法上的利益,也 包括民法上的利益。所谓权能是指能够从事某种活动的资格,如给予律师资格、医师资格等, 所谓权利是指能够从事某种活动或行为的一种能力,如发给驾驶执照、营业执照等。所谓利益 是指基于某种权利而得到的利益,如行政奖励或抚恤金。设定权利的实质是权利从无到有。 设定义务是指行政主体要求相对人为一定行为或不为一定行为。为一定行为称“命令”,不 为一定的行为称“禁令”。前者如行政主体要求相对人照章纳税,城建部门命令搭盖违章建筑者 拆除违章建筑等:后者如渔政机关将某水域划定为禁渔区,禁止捕捞。设定义务的实质是义务 《行政法概述》第51页
《行政法概述》 第51页 2．行政行为具有单方强制性。与民事行为不同，行政行为是行政主体运用行政权对国家和 社会公共事务进行管理和提供公共服务的法律行为，是行政主体的单方意思表示，即行政行为 取决于行政主体的意志而不取决于行政相对人的意志。同时，行政行为能够影响和制约相对人 的权利义务，这种法律效果是行政职权——即具有强制力的国家行政权力的运用而产生的，这 种法律效果往往具有行政主体的单方强制性，一旦行政主体运用职权作出行政行为，相对人就 必须接受，从而使自己的权利义务受到制约。行政行为的单方强制性表现在：行政主体作出意 思表示的法定性，即行政机关行政行为是根据法律而不是根据双方的意思表示；行政相对人对 行政行为必须服从和配合。当然，也有一些行政行为不是单方强制性地产生法律效果的，它需 要相对一方作出相应合意的行为才能产生法律效果，如行政合同行为、行政委托行为等，但这 些不足以否定行政行为的单方强制性。 3．行政行为具有裁量性。为确保行政主体有效地实施国家行政管理，行政主体的行政行为 具有一定裁量性，这是由其权力因素的特点所决定的。行政主体的行为涉及行政相对人未来的 权利和义务，特别是行政主体制定行政法规、规章，发布行政规范性文件，就未来的事项作出 预见性规定，都具有较强的裁量因素。 行政行为的裁量性和从属法律性二者并不矛盾。裁量性不是毫无限制的自由裁量，而是在 法律范围内的裁量；从属法律性也不是机械地执行法律、适用法律，而是充分发挥其主观能动 性，紧紧把握相应法律的立法目的，积极、灵活地执行法律、适用法律，实现立法目的。 4．行政行为具有效力先定性。行政行为一经作出，在没有被有权机关宣布撤销或变更之前， 对行政主体和行政相对人以及其他国家机关都具有拘束力，任何个人或团体都必须遵守和服从。 要否定行政行为的效力，需要经过有权机关依职权和法定程序审查认定。 5．行政行为具有无偿性。民事法律行为是以等价交易、有偿服务为原则的。行政行为尽管 也是一种服务，但却是一种通过法律来实现的公共服务，是无偿服务。国家通过无偿征收税费使 行政相对人（纳税人）分担了公共负担，因此，行政主体为社会提供的公共服务也应是无偿的。 6．公共行政行为具有服务性。行政行为的服务性体现：行政机关是人民通过自己的代议机 关建立的执行人民意志的执行机关，其服务于、从属于人民意志，因此，行政行为最终要体现 并符合人民的意志，以维护良好的社会公共秩序为目的。 第二节 行政行为的分类 一、行政行为的内容 行政行为作为一种法律行为，其基本结果就是产生、变更或消灭一定的法律关系，因此， 行政行为的内容都与权利、义务有关，包含行政行为对相对人权利、义务或法律事实产生的影 响。行政行为的内容十分复杂，大致有以下几个方面： 1．设定权利和义务。 设定权利是指行政主体依法赋予相对人某种权能、权利和利益，包括行政法上的利益，也 包括民法上的利益。所谓权能是指能够从事某种活动的资格，如给予律师资格、医师资格等。 所谓权利是指能够从事某种活动或行为的一种能力，如发给驾驶执照、营业执照等。所谓利益 是指基于某种权利而得到的利益，如行政奖励或抚恤金。设定权利的实质是权利从无到有。 设定义务是指行政主体要求相对人为一定行为或不为一定行为。为一定行为称“命令”，不 为一定的行为称“禁令”。前者如行政主体要求相对人照章纳税，城建部门命令搭盖违章建筑者 拆除违章建筑等；后者如渔政机关将某水域划定为禁渔区，禁止捕捞。设定义务的实质是义务
从无到有 2.撤销权利和免除义务 撤销权利是指行政主体撤销或剥夺相对人既得或已设定的法律上的权能或权利的利益。如 吊销营业执照,既是对权能的剥夺,也是对权利的剥夺;如扣留执照是对权利的暂时剥夺;又 如商标专用权的撤销,专利权的撤销,行政撤职等。撤销权利的实质是权利从有到无。 免除义务是指行政主体免除相对人所负有的作为或不作为义务。免除作为义务称“免除”, 免除不作为义务称“许可”。前者如免除纳税人的纳税义务:后者如允许某人携带枪支。一般情况 下,私人、团体、企业、机关不得持有枪支,但某些具有特定职责或特殊要求的人由主管部门批 准,可以携带枪支。行政许可一般都属于免除不作为义务的范畴,法律对此有专门的规定。 3.变更法律地位。变更法律地位是指行政主体对相对人原有的法律地位加以变化和更改。 具体表现为或者对原来所享有的权利或所承担义务的扩大,或者对原来所享有权利或所承担义 务的缩小。前者如行政主体批准营业主体扩大经营范围,对某个社会团体委以一定国家事务的 管理权限:后者如行政主体对相对人应纳税款的减少等。 4.确认法律事实。确认法律事实是指相对人的法律地位或行为的合法性尚未获得国家认可 的情况下,行政主体依法认定或证明某种法律事实的存在与否、状态怎样、真伪与否等。如果 相对人事实上首先使用某种商标,但未作登记,在发生纠纷后,商标局予以确认,承认其商标 使用权:又如行政主体对医疗事故的确认,行政主体对收养关系的确认,对土地所有权和使用 权的确认,对交通事故中受伤者伤残等级的确认等等。 5.赋予特定物以法律性质。赋予特定物以法律性质是指行政主体对特定物原不具有的法律 性质加以设定,并因此对他人产生法律效果。如将某古建筑赋予文物保护单位的性质,则其他 人不得用作旅馆、宿舍等:将城市某一风景点辟为旅游区,则公众可游览并负有交费的义务, 对边界、要塞地区、特定地区的划定,则一般人不得进入或随便通过等 各项行政行为的内容并不是互相排斥的。行政主体的一项行政行为可能产生多种效果。如 罚款行为既包含着剥夺财产权的内容,也包含增加给付义务的内容 二、行政行为的分类 对行政行为分类的目的就是为了了解各类行政行为的特点、作用以及不同分类的法律意义 由于行政主体的行政行为内容十分复杂,行政行为依据不同的标准也就可以有不同的分类 1.抽象行政行为与具体行政行为 (1)依据行政行为的功能和适用对象范围的不同为标准,行政行为可以分为抽象行政行为 与具体行政行为。 抽象行政行为,指行政主体针对不特定的对象设定或规定具有普遍约束力的行为规范的活 动。抽象行政行为包括行政主体制定行政法规、规章、各种规范性文件和进行法律解释等。抽 象行政行为又称为创制规范性文件的行为,这种行政行为可以分为两大类:其一是行政主体的 行政立法行为,如行政主体制定行政法规和行政规章,这是行政主体制定法源性规范文件的行 为:其二是行政主体制定非法源性规范性文件的行为,即行政主体所制定的除行政法规和行政 规章以外的具有普遍约束力的一般性规范文件的行为,如县人民政府制定的在全国范围内有效 的规定或办法;如行政决定、决议等。这两类行为只是在制定主体、制定程序、适用范围等方 面不同外,而在向后效力和反复适应等方面则是相同的。从功能上看,这两类行为都是从纷繁 多样的具体行政管理活动现象中,“抽象”出行政活动领域中人们应当普遍遵守的、具有概括性 的行为规范;这两类行为所形成的结果一一即规范性文件,是针对一类人或一类事具有普遍的 约束力,因而称之为抽象行政行为 《行政法概述》第52页
《行政法概述》 第52页 从无到有。 2．撤销权利和免除义务 撤销权利是指行政主体撤销或剥夺相对人既得或已设定的法律上的权能或权利的利益。如 吊销营业执照，既是对权能的剥夺，也是对权利的剥夺；如扣留执照是对权利的暂时剥夺；又 如商标专用权的撤销，专利权的撤销，行政撤职等。撤销权利的实质是权利从有到无。 免除义务是指行政主体免除相对人所负有的作为或不作为义务。免除作为义务称“免除”， 免除不作为义务称“许可”。前者如免除纳税人的纳税义务；后者如允许某人携带枪支。一般情况 下，私人、团体、企业、机关不得持有枪支，但某些具有特定职责或特殊要求的人由主管部门批 准，可以携带枪支。行政许可一般都属于免除不作为义务的范畴，法律对此有专门的规定。 3．变更法律地位。变更法律地位是指行政主体对相对人原有的法律地位加以变化和更改。 具体表现为或者对原来所享有的权利或所承担义务的扩大，或者对原来所享有权利或所承担义 务的缩小。前者如行政主体批准营业主体扩大经营范围，对某个社会团体委以一定国家事务的 管理权限；后者如行政主体对相对人应纳税款的减少等。 4．确认法律事实。确认法律事实是指相对人的法律地位或行为的合法性尚未获得国家认可 的情况下，行政主体依法认定或证明某种法律事实的存在与否、状态怎样、真伪与否等。如果 相对人事实上首先使用某种商标，但未作登记，在发生纠纷后，商标局予以确认，承认其商标 使用权；又如行政主体对医疗事故的确认，行政主体对收养关系的确认，对土地所有权和使用 权的确认，对交通事故中受伤者伤残等级的确认等等。 5．赋予特定物以法律性质。赋予特定物以法律性质是指行政主体对特定物原不具有的法律 性质加以设定，并因此对他人产生法律效果。如将某古建筑赋予文物保护单位的性质，则其他 人不得用作旅馆、宿舍等；将城市某一风景点辟为旅游区，则公众可游览并负有交费的义务， 对边界、要塞地区、特定地区的划定，则一般人不得进入或随便通过等。 各项行政行为的内容并不是互相排斥的。行政主体的一项行政行为可能产生多种效果。如 罚款行为既包含着剥夺财产权的内容，也包含增加给付义务的内容。 二、行政行为的分类 对行政行为分类的目的就是为了了解各类行政行为的特点、作用以及不同分类的法律意义， 由于行政主体的行政行为内容十分复杂，行政行为依据不同的标准也就可以有不同的分类。 1．抽象行政行为与具体行政行为 （1）依据行政行为的功能和适用对象范围的不同为标准，行政行为可以分为抽象行政行为 与具体行政行为。 抽象行政行为，指行政主体针对不特定的对象设定或规定具有普遍约束力的行为规范的活 动。抽象行政行为包括行政主体制定行政法规、规章、各种规范性文件和进行法律解释等。抽 象行政行为又称为创制规范性文件的行为，这种行政行为可以分为两大类：其一是行政主体的 行政立法行为，如行政主体制定行政法规和行政规章，这是行政主体制定法源性规范文件的行 为；其二是行政主体制定非法源性规范性文件的行为，即行政主体所制定的除行政法规和行政 规章以外的具有普遍约束力的一般性规范文件的行为，如县人民政府制定的在全国范围内有效 的规定或办法；如行政决定、决议等。这两类行为只是在制定主体、制定程序、适用范围等方 面不同外，而在向后效力和反复适应等方面则是相同的。从功能上看，这两类行为都是从纷繁 多样的具体行政管理活动现象中，“抽象”出行政活动领域中人们应当普遍遵守的、具有概括性 的行为规范；这两类行为所形成的结果——即规范性文件，是针对一类人或一类事具有普遍的 约束力，因而称之为抽象行政行为
具体行政行为,指行政主体针对特定对象具体适用法律规范所作出的、对特定对象产生约 束力的活动。具体行政行为包括的范围极广,而且只对特定的人和特定的事件有效,没有普遍 的约束力:它只对所针对的事件有拘束力,对以后所发生的同类事件没有影响,它没有向后的 效力。因而,从功能上看,具体行政行为只是具体适用法律规范而不是在设定具有普遍意义的 规范,而且它针对的是特定对象,对特定的对象具有约束力,因而称之为具体行政行为 (2)具体行政行为与抽象行政行为的区别 从行政行为活动本身来看,具体行政行为与抽象行政行为的区别有: 两种行政行为的主体不完全相同。抽象行政行为的主体是特定的,不是所有的行政主体都 能从事的活动;而具体行政行为则是所有的行政主体都能从事的活动。 抽象行政行为在功能上是设定行政法规范即设定行政法律关系模式的活动,具体行政行为 在功能上则是适用行政法规范去具体实现行政法律关系模式的活动。抽象行政行为只为行政法 律关系的产生、变更和消灭提供法律前提和可能性,而具体行政行为要使行政法律关系的产生、 变更和消灭成为现实; 抽象行政行为是创制具体行政行为依据的立法性活动,它先于具体行政行为而形成,具体 行政行为是执行性活动,它是后于抽象行政行为的活动 两种活动的程序是不同的,抽象行政行为要按规定的行政立法程序进行,具体行政行为则 按行政执法程序进行 从结果行政行为结果的来看,具体行政行为与抽象行政行为的区别有 作为抽象行政行为结果的行政法规、规章和规范性文件是具体行政行为的依据,具体行政 行为是贯彻落实行政法规、规章和规范性文件的具体方法和手段 抽象行政行为通常针对的是广泛而不特定的对象,具体行政行为通常针对特定对象 抽象行政行为一般都要反复适用,长期有效,而具体行政行为通常只一次性适用,一次性 有效 抽象行政行为对其之后发生的事情具有拘束力,具体行政行为则对其之前的事具有拘束力。 (3)区分具体行政行为与抽象行政行为的意义 抽象行政行为与具体行政行为是行政法学中对行政行为的一种最基本的分类,这种分类不仅 可以了解两类行为各自的要求、作用,而且在我国对于正确进行行政复议和行政诉讼活动具有 重要意义。①法律对创制规范性文件的行为要求比较严格,要求特定的主体才享有制定规范性 文件的权力,并非所有的行政主体都享有此项权力:而法律对适用规范性文件的行为没有特殊 的要求,凡行政主体都享有适用规范性文件的权力。②创制规范性文件的行为被依法撤销后, 般不溯及既往;而适用规范性文件的行为被依法撤销后往往可以溯及既往,行政主体应承担 相应责任。③根据我国《行政复议条例》和《行政诉讼法》的规定,这两种行为的法律救济和 监督途径不同,创制规范性文件的行为不能构成行政复议和行政诉讼的对象,只有适用规范性 文件的行为才是行政复议和行政诉讼的对象。因此,区分具体行政行为与抽象行政行为不仅具 有理论意义,而且也具有实践意义 2.内部行政行为和外部行政行为 根据行政行为所针对的内容是属于社会管理事务还是行政主体内部管理事务为标准,可将 行政行为分为外部行政行为和内部行政行为。 外部行政行为是指行政主体依行政职权和行政职责对社会上行政管理事务所实施的行政行 为。这种行为是管理者与被管理者之间形成的社会管辖关系。有的是抽象行政行为,大量的则 是具体行政行为,如公安机关对公民予以治安管理处罚;工商行政管理机关对进行工商活动的 《行政法概述》第53页
《行政法概述》 第53页 具体行政行为，指行政主体针对特定对象具体适用法律规范所作出的、对特定对象产生约 束力的活动。具体行政行为包括的范围极广，而且只对特定的人和特定的事件有效，没有普遍 的约束力；它只对所针对的事件有拘束力，对以后所发生的同类事件没有影响，它没有向后的 效力。因而，从功能上看，具体行政行为只是具体适用法律规范而不是在设定具有普遍意义的 规范，而且它针对的是特定对象，对特定的对象具有约束力，因而称之为具体行政行为。 （2）具体行政行为与抽象行政行为的区别 从行政行为活动本身来看，具体行政行为与抽象行政行为的区别有： 两种行政行为的主体不完全相同。抽象行政行为的主体是特定的，不是所有的行政主体都 能从事的活动；而具体行政行为则是所有的行政主体都能从事的活动。 抽象行政行为在功能上是设定行政法规范即设定行政法律关系模式的活动，具体行政行为 在功能上则是适用行政法规范去具体实现行政法律关系模式的活动。抽象行政行为只为行政法 律关系的产生、变更和消灭提供法律前提和可能性，而具体行政行为要使行政法律关系的产生、 变更和消灭成为现实； 抽象行政行为是创制具体行政行为依据的立法性活动，它先于具体行政行为而形成，具体 行政行为是执行性活动，它是后于抽象行政行为的活动； 两种活动的程序是不同的，抽象行政行为要按规定的行政立法程序进行，具体行政行为则 按行政执法程序进行。 从结果行政行为结果的来看, 具体行政行为与抽象行政行为的区别有： 作为抽象行政行为结果的行政法规、规章和规范性文件是具体行政行为的依据，具体行政 行为是贯彻落实行政法规、规章和规范性文件的具体方法和手段； 抽象行政行为通常针对的是广泛而不特定的对象，具体行政行为通常针对特定对象； 抽象行政行为一般都要反复适用，长期有效，而具体行政行为通常只一次性适用，一次性 有效； 抽象行政行为对其之后发生的事情具有拘束力，具体行政行为则对其之前的事具有拘束力。 （3）区分具体行政行为与抽象行政行为的意义。 抽象行政行为与具体行政行为是行政法学中对行政行为的一种最基本的分类，这种分类不仅 可以了解两类行为各自的要求、作用，而且在我国对于正确进行行政复议和行政诉讼活动具有 重要意义。①法律对创制规范性文件的行为要求比较严格，要求特定的主体才享有制定规范性 文件的权力，并非所有的行政主体都享有此项权力；而法律对适用规范性文件的行为没有特殊 的要求，凡行政主体都享有适用规范性文件的权力。②创制规范性文件的行为被依法撤销后， 一般不溯及既往；而适用规范性文件的行为被依法撤销后往往可以溯及既往，行政主体应承担 相应责任。③根据我国《行政复议条例》和《行政诉讼法》的规定，这两种行为的法律救济和 监督途径不同，创制规范性文件的行为不能构成行政复议和行政诉讼的对象，只有适用规范性 文件的行为才是行政复议和行政诉讼的对象。因此，区分具体行政行为与抽象行政行为不仅具 有理论意义，而且也具有实践意义。 2．内部行政行为和外部行政行为 根据行政行为所针对的内容是属于社会管理事务还是行政主体内部管理事务为标准，可将 行政行为分为外部行政行为和内部行政行为。 外部行政行为是指行政主体依行政职权和行政职责对社会上行政管理事务所实施的行政行 为。这种行为是管理者与被管理者之间形成的社会管辖关系。有的是抽象行政行为，大量的则 是具体行政行为，如公安机关对公民予以治安管理处罚；工商行政管理机关对进行工商活动的
公民、法人和其他组织作出的扣留许可证和执照、没收财物等决定;税务机关对纳税人作出的 纳税决定和罚款处罚等等。 内部行政行为是指行政机关对本机关内部行政事务管理所实施的行政行为。这种行为是管 理者与被管理者之间形成的行政隶属关系下的命令服从关系。内部行政行为也有抽象行政行为 和具体行政行为之分。前者如行政主体对内部工作纪律、工作程序所作出的统一规定,后者如 对某个公务人员实施的奖励、处分、任免决定等等 外部行政行为要对社会上的公民、法人或其他组织产生法律效果,内部行政行为只对行政 主体内部机构和人员产生法律效果。因而,划分内部行政行为与外部行政行为的意义在于:法 律对这两种行为的要求不同,①对于外部行政行为的主体,法律具有严格的要求,并非所有的 行政主体都拥有外部行政行为权;而法律对内部行政行为的要求没有特殊的限制。②外部行政 主体只能为外部行政行为,内部行政主体只能为内部行政行为,实行交错无效原则。③相通地 人对内部行政行为不服不适用行政诉讼程序,相对人对外部行政不服,可以适用行政复议和行 政诉讼程序 3.依职权的行政行为、依授权的行政行为和依委托的行政行为 依据实施行政行为的权力来源为标准,可将行政行为分为依职权的行政行为、依授权的行 政行为和依委托的行政行为 依职权的行政行为是行政主体中的国家行政机关直接依据自己法定职权而实施的行政行 为,如省级人民政府按法定职权制定地方规章的行为,公安机关按法定职权对公民实施治安管 理处罚的行为等。 依授权的行政行为是行政主体中某些属于非行政机关的组织,依据法律、法规的专门授权 而实施的行政行为,如卫生防疫站依照有关卫生法规的授权对公民实施卫生防疫方面的行政处 罚等 依委托的行政行为则是某些非行政机关的组织经国家行政机关委托后,在委托范围内代行 政机关实施的行政行为。 上述三类行政行为在实施时,其权力来源是各不相同的。其中依职权的行政行为由行政机 关依自己固有的职权实施,在实施过程中自主性要大一些,并且由行政机关直接对该具体行政 行为负责:依授权的行政行为由某些非行政机关的组织依法律、法规的专门授权行使,这类行 政行为在实施上要受到严格的限制,只能在授权范围内严格实施,对该行政行为的后果也不由 行政机关承担责任,而应由实施这一行为的组织自己承担责任:依委托的行政行为由某些非行 政机关的组织依行政机关的委托代委托机关实施,这类行政行为在实施上受委托机关意思表示 的限制,只能在委托机关委托的范围内严格实施,对该具体行政行为作为委托者的行政机关要 承担责任 4.单方行政行为、双方行政行为与多方行政行为 以行政行为是否由行政主体单方意志就可形成并发生法律效力为标准,可以将行政行为分 为单方行政行为和双方行政行为。 单方行政行为是以行政主体为单方意志作出并发生法律效力,无需相对方的同意,如行政 处罚、行政强制措施等。双方行政行为是以行政主体与相对方的共同意志作出,需双方合意才 能发生法律效力,如行政合同、行政委托等等。多方行政行为是指两个以上的行政主体为达到 同一目的而共同意思表示一致所成立的行政行为 把行政行为划分为单方行政行为、双方行政行为和多方行政行为对于掌握它们各自的生效 条件很有意义:①单方行政行为的效力由行政主体的单方意志决定,双方和多方行政行为属于 《行政法概述》第54页
《行政法概述》 第54页 公民、法人和其他组织作出的扣留许可证和执照、没收财物等决定；税务机关对纳税人作出的 纳税决定和罚款处罚等等。 内部行政行为是指行政机关对本机关内部行政事务管理所实施的行政行为。这种行为是管 理者与被管理者之间形成的行政隶属关系下的命令服从关系。内部行政行为也有抽象行政行为 和具体行政行为之分。前者如行政主体对内部工作纪律、工作程序所作出的统一规定，后者如 对某个公务人员实施的奖励、处分、任免决定等等。 外部行政行为要对社会上的公民、法人或其他组织产生法律效果，内部行政行为只对行政 主体内部机构和人员产生法律效果。因而，划分内部行政行为与外部行政行为的意义在于：法 律对这两种行为的要求不同，①对于外部行政行为的主体，法律具有严格的要求，并非所有的 行政主体都拥有外部行政行为权；而法律对内部行政行为的要求没有特殊的限制。②外部行政 主体只能为外部行政行为，内部行政主体只能为内部行政行为，实行交错无效原则。③相通地 人对内部行政行为不服不适用行政诉讼程序，相对人对外部行政不服，可以适用行政复议和行 政诉讼程序。 3．依职权的行政行为、依授权的行政行为和依委托的行政行为 依据实施行政行为的权力来源为标准，可将行政行为分为依职权的行政行为、依授权的行 政行为和依委托的行政行为。 依职权的行政行为是行政主体中的国家行政机关直接依据自己法定职权而实施的行政行 为，如省级人民政府按法定职权制定地方规章的行为，公安机关按法定职权对公民实施治安管 理处罚的行为等。 依授权的行政行为是行政主体中某些属于非行政机关的组织，依据法律、法规的专门授权 而实施的行政行为，如卫生防疫站依照有关卫生法规的授权对公民实施卫生防疫方面的行政处 罚等。 依委托的行政行为则是某些非行政机关的组织经国家行政机关委托后，在委托范围内代行 政机关实施的行政行为。 上述三类行政行为在实施时，其权力来源是各不相同的。其中依职权的行政行为由行政机 关依自己固有的职权实施，在实施过程中自主性要大一些，并且由行政机关直接对该具体行政 行为负责；依授权的行政行为由某些非行政机关的组织依法律、法规的专门授权行使，这类行 政行为在实施上要受到严格的限制，只能在授权范围内严格实施，对该行政行为的后果也不由 行政机关承担责任，而应由实施这一行为的组织自己承担责任；依委托的行政行为由某些非行 政机关的组织依行政机关的委托代委托机关实施，这类行政行为在实施上受委托机关意思表示 的限制，只能在委托机关委托的范围内严格实施，对该具体行政行为作为委托者的行政机关要 承担责任。 4．单方行政行为、双方行政行为与多方行政行为 以行政行为是否由行政主体单方意志就可形成并发生法律效力为标准，可以将行政行为分 为单方行政行为和双方行政行为。 单方行政行为是以行政主体为单方意志作出并发生法律效力，无需相对方的同意，如行政 处罚、行政强制措施等。双方行政行为是以行政主体与相对方的共同意志作出，需双方合意才 能发生法律效力，如行政合同、行政委托等等。多方行政行为是指两个以上的行政主体为达到 同一目的而共同意思表示一致所成立的行政行为。 把行政行为划分为单方行政行为、双方行政行为和多方行政行为对于掌握它们各自的生效 条件很有意义：①单方行政行为的效力由行政主体的单方意志决定，双方和多方行政行为属于