《行政法学》第一章 行政法概述

第一章行政法概述 行政法是关于行政权力取得、行使与运用,以及对行政权力监督并对其后果进行行政 救济的法律规范的总称。行政法是一个独立的法律部门,在国家法律体系中占有重要地位。 本章主要介绍的是行政法的基础知识,通过学习本章内容,了解掌握行政法的一般原理和基 本知识,明确学习行政法的重要性和现实意义,为学习后面的内容打好基础 重点问题: 行政法的涵义与特征 行政权的涵义与特征,行政权与公民权利的关系 行政法的概念、特征和调整对象 行政法的渊源 行政法的基本原则 行政法律关系的特征和行政法律关系要素 第一节行政法的概念、特征和调整对象 、行政的涵义 (一)行政的概念 “行政”( Administration)是行政法的核心概念,要学习行政法必须先了解“行政”的 概念。“行政”一词在日常生活中涵义较多,学术界对行政的解释也有不同的观点,概括起 来,主要有以下三种 1.“排除说”。该观点认为,行政是指国家立法、司法以外的一类职能。由于行政的范 围广泛,形式、特征多样,难以准确界定,因而许多学者采用排除论。即除去国家职能中创 制法律规则的立法职能和裁决争议的司法职能,其他都为行政职能。这种观点建立在三权分 立的基础上,以行使国家职能的机关作为区分国家职能的标准,对把握行政的内涵有一定的 价值。但随着现代行政的发展,授权立法和行政裁判等现象的大量出现,这一观点已表现出 很大的局限性。 2.“目的说”。该观点认为,行政是指在法律规制之下,为实现国家的目的而为的积极 连续、整体、统一的管理活动。目的说力求从正面反映行政的本质特征,具有积极的意义 但这种观点不能对行政和国家的其他职能予以准确地界分 3.“内容说”。该观点认为,行政是指国家行政机关对国家与公共事务的决策、组织 管理和调控。内容说主张从内容和方式上概括行政的全貌,但很难反映行政与立法、司法的 区别 我们认为应该从行政的实质意义和形式统一的角度对“行政”进行解释,因此,行政就 是行政主体依法对国家和社会事务进行组织和管理的活动 行政的这一定义包括了三层意思:(1)行政是行政主体的活动。行政主体就是指依法代 表国家,并以自己的名义实施国家行政管理的组织。在我国,它主要是国家行政机关及其机 ①参见应松年主编:《新行政法学新论》,中国方正出版社1998年版,第1-5页 《行政法概述》第1页

《行政法概述》 第1页 第一章 行政法概述 行政法是关于行政权力取得、行使与运用，以及对行政权力监督并对其后果进行行政 救济的法律规范的总称。行政法是一个独立的法律部门，在国家法律体系中占有重要地位。 本章主要介绍的是行政法的基础知识，通过学习本章内容，了解掌握行政法的一般原理和基 本知识，明确学习行政法的重要性和现实意义，为学习后面的内容打好基础。 重点问题： 行政法的涵义与特征 行政权的涵义与特征，行政权与公民权利的关系 行政法的概念、特征和调整对象 行政法的渊源 行政法的基本原则 行政法律关系的特征和行政法律关系要素 第一节 行政法的概念、特征和调整对象 一、行政的涵义 （一）、行政的概念 “行政”（Administration）是行政法的核心概念，要学习行政法必须先了解“行政”的 概念。“行政”一词在日常生活中涵义较多，学术界对行政的解释也有不同的观点，概括起 来，主要有以下三种①： 1．“排除说”。该观点认为，行政是指国家立法、司法以外的一类职能。由于行政的范 围广泛，形式、特征多样，难以准确界定，因而许多学者采用排除论。即除去国家职能中创 制法律规则的立法职能和裁决争议的司法职能，其他都为行政职能。这种观点建立在三权分 立的基础上，以行使国家职能的机关作为区分国家职能的标准，对把握行政的内涵有一定的 价值。但随着现代行政的发展，授权立法和行政裁判等现象的大量出现，这一观点已表现出 很大的局限性。 2．“目的说”。该观点认为，行政是指在法律规制之下，为实现国家的目的而为的积极、 连续、整体、统一的管理活动。目的说力求从正面反映行政的本质特征，具有积极的意义。 但这种观点不能对行政和国家的其他职能予以准确地界分。 3．“内容说”。该观点认为，行政是指国家行政机关对国家与公共事务的决策、组织、 管理和调控。内容说主张从内容和方式上概括行政的全貌，但很难反映行政与立法、司法的 区别。 我们认为应该从行政的实质意义和形式统一的角度对“行政”进行解释，因此，行政就 是行政主体依法对国家和社会事务进行组织和管理的活动。 行政的这一定义包括了三层意思：（1）行政是行政主体的活动。行政主体就是指依法代 表国家，并以自己的名义实施国家行政管理的组织。在我国，它主要是国家行政机关及其机 ①参见应松年主编：《新行政法学新论》，中国方正出版社 1998 年版，第 1—5 页

构,以及由行政授权的事业单位和社会组织。可见,行政不限于行政机关的活动,它还包括 行政机构,与取得行政授权的单位和社会组织的活动。(2)行政并不是行政主体的所有活动 它是行政主体的特定活动,即行政主体对国家和社会事务进行管理的活动,行政主体的非管 理活动不属于行政。(3)行政是行政主体对国家事务和社会事务进行决策、组织、管理和控 制等活动的总称。行政主体对国家事务和社会事务发生的作用是通过决策、组织、管理和调 控等手段来实现的,这些手段随着社会的发展和国家行政工作的实际需要会有所增减,但在 某一发展阶段,这些手段却是特定的,通常由国家法律明文规定。 (二)行政的特征 行政的特征反映的是行政自身内在的质的规定性,是行政与非行政的区别。行政主要有 以下特征: 1.行政具有主体特定性。行政的主体是一定的国家组织或社会组织。行政是对国家事 务或社会事务的管理,必须由一定的法律主体来进行。行政的主体主要是行政机关,即从事 国家事务和社会公共事务管理的国家组织。由于行政任务的多元化和复杂化,除行政机关外, 非行政机关的组织也可根据法律或法规的授权从事一定的行政管理职能,因而也成为行政的 主体。当然,组织的行政活动还需要这些组织中的工作人员来具体实施或完成。实践中还存 在行政机关委托社会组织或人员从事一定行政事务活动的情形。 2.行政具有执行性。行政并不是国家的所有活动,而是行政机关实施国家行政权的活 动。这种活动主体主要是国家行政机关,活动的内容是实施国家行政权。在我们国家,行政 作为一种执行活动,是行政机关执行权力机关(人民代表大会)意志的活动 3.行政具有法律性。现代行政管理首先是一种法律管理,行政活动不能超越法律,要 受法律的约束。“依法行政”是当代行政法的原则和核心。一切行政都是遵循法律所规定的 条件、程序、方式、形式等,违犯法律属行政违法,自然就没有法律效力 4.行政具有强制性。行政是国家的活动,体现了国家的意志,行政的实施以国家的政 权为后盾,以法律的强制力为保障。行政主体所实施的行政活动,相对人有服从、接受和协 助的义务,否则,行政主体可以借助法律手段来强制相对人执行和服从自己的行政决定 5.行政内容具有公益性。行政是一种与公共权力相联系的国家行为,它具有公益性 它以社会的公共利益的取得为自己的宗旨和目标,它与私人行为形成鲜明的对照 6.行政具有受监督性。行政活动必须受到严格的监督,这种监督首先来自于权力机关 的监督,受其所制定的法律的约束:其次,行政在本系统内要受到行政自身的监督,包括上 级对下级的监督、专门监督机关的监督(如监察机关、审计机关的监督)、公务人员受本机 关或行政首长的监督:再次,行政要受司法监督,其中主要是法院通过行政诉讼途经对行政 进行监督并保护公民的权益。另外,行政还要受到人民的监督和新闻舆论的监督。 二、行政权 行政权不仅与行政有密切的联系,而且直接规定行政权力、公民权利的具体拥有和行使, 因而,必须对行政权力、公民权利及它们的关系有一些基本认识 (一)行政权 1.行政权是由国家宪法、法律赋予国家行政机关执行法律规范,实施行政管理活动的 ①参见罗豪才主编:《行政法学》,北京大学出版社1996年版,第3-4页。 《行政法概述》第2页

《行政法概述》 第2页 构，以及由行政授权的事业单位和社会组织。可见，行政不限于行政机关的活动，它还包括 行政机构，与取得行政授权的单位和社会组织的活动。（2）行政并不是行政主体的所有活动， 它是行政主体的特定活动，即行政主体对国家和社会事务进行管理的活动，行政主体的非管 理活动不属于行政。（3）行政是行政主体对国家事务和社会事务进行决策、组织、管理和控 制等活动的总称。行政主体对国家事务和社会事务发生的作用是通过决策、组织、管理和调 控等手段来实现的，这些手段随着社会的发展和国家行政工作的实际需要会有所增减，但在 某一发展阶段，这些手段却是特定的，通常由国家法律明文规定。 （二）、行政的特征 行政的特征反映的是行政自身内在的质的规定性，是行政与非行政的区别。行政主要有 以下特征： 1．行政具有主体特定性。行政的主体是一定的国家组织或社会组织。行政是对国家事 务或社会事务的管理，必须由一定的法律主体来进行。行政的主体主要是行政机关，即从事 国家事务和社会公共事务管理的国家组织。由于行政任务的多元化和复杂化，除行政机关外， 非行政机关的组织也可根据法律或法规的授权从事一定的行政管理职能，因而也成为行政的 主体。当然，组织的行政活动还需要这些组织中的工作人员来具体实施或完成。实践中还存 在行政机关委托社会组织或人员从事一定行政事务活动的情形。 2．行政具有执行性。行政并不是国家的所有活动，而是行政机关实施国家行政权的活 动。这种活动主体主要是国家行政机关，活动的内容是实施国家行政权。在我们国家，行政 作为一种执行活动，是行政机关执行权力机关（人民代表大会）意志的活动。 3．行政具有法律性。现代行政管理首先是一种法律管理，行政活动不能超越法律，要 受法律的约束。“依法行政”是当代行政法的原则和核心。一切行政都是遵循法律所规定的 条件、程序、方式、形式等，违犯法律属行政违法，自然就没有法律效力。 4．行政具有强制性。行政是国家的活动，体现了国家的意志，行政的实施以国家的政 权为后盾，以法律的强制力为保障。行政主体所实施的行政活动，相对人有服从、接受和协 助的义务，否则，行政主体可以借助法律手段来强制相对人执行和服从自己的行政决定。 5．行政内容具有公益性。行政是一种与公共权力相联系的国家行为，它具有公益性。 它以社会的公共利益的取得为自己的宗旨和目标，它与私人行为形成鲜明的对照。 6．行政具有受监督性。行政活动必须受到严格的监督，这种监督首先来自于权力机关 的监督，受其所制定的法律的约束；其次，行政在本系统内要受到行政自身的监督，包括上 级对下级的监督、专门监督机关的监督（如监察机关、审计机关的监督）、公务人员受本机 关或行政首长的监督；再次，行政要受司法监督，其中主要是法院通过行政诉讼途经对行政 进行监督并保护公民的权益。另外，行政还要受到人民的监督和新闻舆论的监督。 二、行政权 行政权不仅与行政有密切的联系，而且直接规定行政权力、公民权利的具体拥有和行使， 因而，必须对行政权力、公民权利及它们的关系有一些基本认识①。 （一）行政权 1．行政权是由国家宪法、法律赋予国家行政机关执行法律规范，实施行政管理活动的 ①参见罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社 1996 年版，第 3－4 页

权力,是国家政权的组成部分。这个定义有三层意思:第一,行政权来源于国家宪法和法律, 没有宪法、法律的确认或设定,行政权就失去了存在和行使的合理基础。第二,行政权由国 家行政机关代表有国家行使,立法机关、司法机关以及其他国家机关就其各自所管理的事项 行使的权力分别为立法权、司法权等。第三,行政权是国家政权的组成部分,是国家治理和 服务社会的公共权力的一种,因而行政权含有强制或命令的特质 2.行政权不等同于行政职权。行政权是行政机关依法管理国家行政事务的权力,其内 容多而且复杂、具体,有的专业性很强。这种多而具体的行政权力不能由抽象的“行政机关 实施,它必须由具体的行政机关及其公务人员来行使,例如:行政拘留权被经由县级以上的 公安机关行使,征税权由税务机关行使。因而,行政职权就是由具体行政机关和公务人员所 拥有的,与其行政目标、职务和职位相适应的管理资格和权能,是行政权的具体和转化形式。 行政权不等同于行政权限。行政权限是法律规定的行政机关及其工作人员行使职权 的范围、界限,是行政职权的构成要素之一。任何一项权力均有三个构成要素:(1)权力主 体,即权力的归属,说明由谁行使权力:(2)权力内容,如命令权、处罚权等;(3)权力范 围,也就是权限。可见,行政权限是行政权的一个构成要素,它与行政权之间的关系是一种 包含与被包含的关系,而不是等同关系。 4.国家行政权的主要内容。现代国家行政机关部门林立,国家行政事务繁多,不同的 行政机关的行政职能也多少不等,内容相异。就总体而言,行政权大致有下列内容:行政立 法权、行政命令权、行政检査监督杈、行政制裁权、行政强制执行权、行政裁决权等。 5.行政权的特点。行政权与其他国家权力和社会组织、公民个人的权利不同,相对于 其他国家权力而言,它是有自由裁量性、主动性和广泛性等特点;相对于社会组织、公民个 人而言,它则具有强制性、单方性和优益性等特点 (二)行政权与公民权利的关系 1.公民权利(泛指公民、法人或其他组织的权利),是指国家通过宪法、法律的确认 由相应的权力所保证的公民的资格、利益、自由和权能。公民权利的内容十分广泛,包括政 治权利和自由、宗教信仰自由、人身权利和自由、文化教育权利、社会经济权利等。随着社 会的进步,公民权利的范围日趋扩大,权利的规定日趋细密,并形成有机的权利体系。同时, 公民权利与义务是统一的,公民权利的行使受法律的制约,不得损害公共利益和他人利益。 违法行使权利,滥用权利,侵犯公共利益和他人利益,要受到法律的追究。 2.行政权与公民权利的关系。一切国家权力都直接或间接来源于公民权利,权力是权 利的一种特殊形式。行政权力作为国家权力的一个重要组成部分,亦源于公民权利,是公民 权利的一种特殊的转化形式。而行政权一旦形成,便与公民权利结成一种既互相依存,又相 互对立的关系。在行政主体与行政相对人形成的关系中,一方权利(权力)的实现,要求另 一方履行相应的义务。对于行政主体来说,它要依法行政,既要保护公民的合法权益,同时 又要防止公民权利的违法行使和滥用,以维护社会秩序,这是行政主体的职权和职责。对于 公民来说,他一方面要守法,要服从、配合和参与行政管理,尊重行政权的合法行使:另 方面,他又要通过直接或间接的形式监督行政主体依法行政,防止行政权的滥用或不当行使。 正是行政主体与行政相对人之间的这些关系及其调整这些关系的原则,规则和制度构成了行 政法学的基本内容。 ①参见罗豪才主编:《行政法学》,北京大学出版社1996年版,第4-7页。 《行政法概述》第3页

《行政法概述》 第3页 权力，是国家政权的组成部分。这个定义有三层意思：第一，行政权来源于国家宪法和法律， 没有宪法、法律的确认或设定，行政权就失去了存在和行使的合理基础。第二，行政权由国 家行政机关代表有国家行使，立法机关、司法机关以及其他国家机关就其各自所管理的事项 行使的权力分别为立法权、司法权等。第三，行政权是国家政权的组成部分，是国家治理和 服务社会的公共权力的一种，因而行政权含有强制或命令的特质。 2．行政权不等同于行政职权。行政权是行政机关依法管理国家行政事务的权力，其内 容多而且复杂、具体，有的专业性很强。这种多而具体的行政权力不能由抽象的“行政机关” 实施，它必须由具体的行政机关及其公务人员来行使，例如；行政拘留权被经由县级以上的 公安机关行使，征税权由税务机关行使。因而，行政职权就是由具体行政机关和公务人员所 拥有的，与其行政目标、职务和职位相适应的管理资格和权能，是行政权的具体和转化形式。 3．行政权不等同于行政权限。行政权限是法律规定的行政机关及其工作人员行使职权 的范围、界限，是行政职权的构成要素之一。任何一项权力均有三个构成要素：（1）权力主 体，即权力的归属，说明由谁行使权力；（2）权力内容，如命令权、处罚权等；（3）权力范 围，也就是权限。可见，行政权限是行政权的一个构成要素，它与行政权之间的关系是一种 包含与被包含的关系，而不是等同关系。 4．国家行政权的主要内容。现代国家行政机关部门林立，国家行政事务繁多，不同的 行政机关的行政职能也多少不等，内容相异。就总体而言，行政权大致有下列内容：行政立 法权、行政命令权、行政检查监督权、行政制裁权、行政强制执行权、行政裁决权等。 5．行政权的特点。行政权与其他国家权力和社会组织、公民个人的权利不同，相对于 其他国家权力而言，它是有自由裁量性、主动性和广泛性等特点；相对于社会组织、公民个 人而言，它则具有强制性、单方性和优益性等特点。 （二）行政权与公民权利的关系 1．公民权利（泛指公民、法人或其他组织的权利），是指国家通过宪法、法律的确认， 由相应的权力所保证的公民的资格、利益、自由和权能。公民权利的内容十分广泛，包括政 治权利和自由、宗教信仰自由、人身权利和自由、文化教育权利、社会经济权利等。随着社 会的进步，公民权利的范围日趋扩大，权利的规定日趋细密，并形成有机的权利体系。同时， 公民权利与义务是统一的，公民权利的行使受法律的制约，不得损害公共利益和他人利益。 违法行使权利，滥用权利，侵犯公共利益和他人利益，要受到法律的追究。 2．行政权与公民权利的关系。一切国家权力都直接或间接来源于公民权利，权力是权 利的一种特殊形式。行政权力作为国家权力的一个重要组成部分，亦源于公民权利，是公民 权利的一种特殊的转化形式。而行政权一旦形成，便与公民权利结成一种既互相依存，又相 互对立的关系。在行政主体与行政相对人形成的关系中，一方权利（权力）的实现，要求另 一方履行相应的义务。对于行政主体来说，它要依法行政，既要保护公民的合法权益，同时 又要防止公民权利的违法行使和滥用，以维护社会秩序，这是行政主体的职权和职责。对于 公民来说，他一方面要守法，要服从、配合和参与行政管理，尊重行政权的合法行使；另一 方面，他又要通过直接或间接的形式监督行政主体依法行政，防止行政权的滥用或不当行使。 正是行政主体与行政相对人之间的这些关系及其调整这些关系的原则，规则和制度构成了行 政法学的基本内容①。 ①参见罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社 1996 年版，第 4－7 页

、行政法的概念和特征 (一)行政法( Administration Law)的涵义 政法是对行政权的限制和保障,行政权的行使是围绕行政管理进行的。因而,行政法 是关于行政权力取得、行使与运用,以及对行政权力监督并对其后果进行行政救济的法律规 范的总称°。这一概念包括如下几层含义 1.行政法是创设、规定行政机关及行政权力的法 如前所述,行政权力是国家权力体系中负责执行国家权力机关的意志,维护社会、经济、 文化等秩序,增进社会福利,管理社会事务的权力。行政权力由哪些组织和人员行使?行政 组织的地位、构成、编制怎样?行政权力如何配置、划分?这些都要法定。可以说,行政法 不仅创设、规定行政杋关,同时创设、规定行政权力。这类法律法规通常属于行政法范畴 例如,《国务院组织法》、《行政处罚法》等均属于行政法律法规 2.行政法是规范行政权力的行使和运用的法 行政机关或某一组织依法取得某一行政权之后,要保证行政权力的有效行使,还需要有 整套规范行政权运用及行使的规则,这类规则是行政法的核心部分。规范行政权行使的规 则可以分为两类:一类是分散在各个特别法、部门法中的规则,如《治安处罚条例》、《海关 法》、《税收征管法》等分别是规范警察杈力、海关权力、税收权力行使的具体规则。另一类 是统一规定于某一法律,各行政机关普通适用的规则,如《行政处罚法》,这类法律是统- 规范行政权力运用及行使的规则 3.行政法是监督行政权力的法 为了规范行政权力行使,防止行政权力滥用,必须建立一套规则,对行政权力的取得、 运用等加以监督,使之保护公民、法人和其他组织的合法权益和维护公共利益。这类规则也 是行政法的重要组成部分。如司法机关对行政权力的监督适用行政诉讼法及刑法中的某些条 款规定:行政机关对行政权力的监督是通过监察、审计及上下级之间的监督等方式进行,这 些监督规则均是行政法律法规。 4.行政法是对行政权力运用产生的后果进行救济或补救的法 行政法不仅是规范行政权力的法,也是对行政权力产生的后果予以补救的法。一旦发生 行政侵权或损害相对人利益的情形,就应当赋予相对人通过法定途径维护自己合法权益,制 止侵权行为,获得损害赔偿的权利。行政诉讼法、国家赔偿法等均属于确认公民、法人和其 他组织获得补救权利的法律规范 (二)行政法的本质 行政法是国家法律的一种,具有法律的一切属性,它代表国家意志,体现统治阶级的利 益,以国家强制力为后盾,具有强烈的阶级色彩,行政法是国家实施行政管理的重要工具。 行政法从本质上看就是国家把行政管理的客观规律上升为国家意志或制定成国家法律,使之 成为行政主体进行行政管理的工具 (三)行政法的特征 行政法作为一个独立的法律部门。与其它普通部门法相比,无论是形式上还是在内容 参见王连昌马怀德主编:《行政法学》,中国政法大学出版社2002年版,第7页。方世荣主编:《行政法 与行政诉讼法》,中国政法大学出版社1999年版,第5页 《行政法概述》第4页

《行政法概述》 第4页 三、行政法的概念和特征 （一）行政法(Administration Law)的涵义 行政法是对行政权的限制和保障，行政权的行使是围绕行政管理进行的。因而，行政法 是关于行政权力取得、行使与运用，以及对行政权力监督并对其后果进行行政救济的法律规 范的总称①。这一概念包括如下几层含义： 1．行政法是创设、规定行政机关及行政权力的法 如前所述，行政权力是国家权力体系中负责执行国家权力机关的意志，维护社会、经济、 文化等秩序，增进社会福利，管理社会事务的权力。行政权力由哪些组织和人员行使？行政 组织的地位、构成、编制怎样？行政权力如何配置、划分？这些都要法定。可以说，行政法 不仅创设、规定行政机关，同时创设、规定行政权力。这类法律法规通常属于行政法范畴。 例如，《国务院组织法》、《行政处罚法》等均属于行政法律法规。 2．行政法是规范行政权力的行使和运用的法 行政机关或某一组织依法取得某一行政权之后，要保证行政权力的有效行使，还需要有 一整套规范行政权运用及行使的规则，这类规则是行政法的核心部分。规范行政权行使的规 则可以分为两类：一类是分散在各个特别法、部门法中的规则，如《治安处罚条例》、《海关 法》、《税收征管法》等分别是规范警察权力、海关权力、税收权力行使的具体规则。另一类 是统一规定于某一法律，各行政机关普通适用的规则，如《行政处罚法》，这类法律是统一 规范行政权力运用及行使的规则。 3．行政法是监督行政权力的法 为了规范行政权力行使，防止行政权力滥用，必须建立一套规则，对行政权力的取得、 运用等加以监督，使之保护公民、法人和其他组织的合法权益和维护公共利益。这类规则也 是行政法的重要组成部分。如司法机关对行政权力的监督适用行政诉讼法及刑法中的某些条 款规定；行政机关对行政权力的监督是通过监察、审计及上下级之间的监督等方式进行，这 些监督规则均是行政法律法规。 4．行政法是对行政权力运用产生的后果进行救济或补救的法 行政法不仅是规范行政权力的法，也是对行政权力产生的后果予以补救的法。一旦发生 行政侵权或损害相对人利益的情形，就应当赋予相对人通过法定途径维护自己合法权益，制 止侵权行为，获得损害赔偿的权利。行政诉讼法、国家赔偿法等均属于确认公民、法人和其 他组织获得补救权利的法律规范。 （二）行政法的本质 行政法是国家法律的一种，具有法律的一切属性，它代表国家意志，体现统治阶级的利 益，以国家强制力为后盾，具有强烈的阶级色彩，行政法是国家实施行政管理的重要工具。 行政法从本质上看就是国家把行政管理的客观规律上升为国家意志或制定成国家法律，使之 成为行政主体进行行政管理的工具。 （三）行政法的特征 行政法作为一个独立的法律部门。与其它普通部门法相比，无论是形式上还是在内容 ①参见王连昌 马怀德主编：《行政法学》，中国政法大学出版社 2002 年版，第 7 页。方世荣主编：《行政法 与行政诉讼法》，中国政法大学出版社 1999 年版，第 5 页

上都有显著的不同。 1.行政法在内容上的特征 (1)行政法的内涵丰富、范围广泛、技术性较强。现代国家的行政活动范围极为广泛, 不仅包括传统的国防、外交、公安、民政、工商、税务等领域,而且还扩展到了社会福利、环 境保护及国民经济建设等社会生活的新领域。因此,行政法的内容具有其它普通部门法无可比 拟的丰富性。而且由于行政活动有许多是面向未来的创造性活动,有的是对特定专业领域进行 管理的活动,行政法在规定行政活动的目的、手段和方法时,必须对未来可能发生的情况或有 关专业问题进行科学、客观的分析、预测和论证,从而具有较强的专业技术性 (2)行政法具有很强的命令、服从性。由于行政法以行政关系为调整对象,规定行政主体 的优益地位。行政主体依法具有单方面设定、变更和消灭行政法律关系的权力,行政主体有权 依法强制相对人履行法定义务,相对人不得对抗。 (3)行政法律规范的内容易于变动。行政法所调整的社会关系最易于变动,行政活动必 须不断顺应客观形势的变化而变化,行政法调整的社会关系也必然要随之变化。与其它法律 部门相比,行政法律规范的内容更易于变动,尤其是在社会动荡和转变时期,行政法律规范 经常通过废、改、立的形式变换内容,行政法律规范内容易于变动的特点表现得更为突出。 2.行政法在形式上的特点 (1)行政法律规范数量繁多,表现形式多样,没有统一的完整的法典。由于行政法调 整的社会关系极为复杂、广泛且易于变动,因此,只能以不同的规范性法律文件规定不同的 行政法规范,调整不同性质和特点的行政关系,使行政法律规范寓于形式多样的法律条文之 中。在我国,法律、行政法规、地方性法规、行政规章、自制条例和单行条例、有权法律解 释、条约与协定等都可以成为行政法的渊源。这些行政法渊源的具体表现文件不仅数量以万 计,且名目极为繁多。由于行政法律规范数量繁多和表现多样,到目前为止,世界各国都未 能制定出普遍适用于全部或绝大部分行政领域的统一完整的行政法典 (2)行政法实体性规范与程序性规范相互交织,往往共存于同一法律文件之中。这 特征表现在两个方面:①从整体上说,行政法既包含实体规范,又包含程序规范。②从具体 的法律规定来看,行政法常常融实体规范与程序规范与一体,如《行政处罚法》《行政复议 法》等法律法规的内容就说明了这一点。行政法的这一特征是由公共行政的国家意志性及强 制性等特征所决定的。行政权具有支配他人的力量,不同于个人权利,因此,在设定行政权 的同时,有必要规定行使行政权的程序,有必要规定相应的监督和救济程序。 四、行政法的调整对象 行政法的调整对象是指行政法所要规范的特定的社会关系。每一个部门法都有其特定的 调整对象,行政法也不例外。行政法调整的是在行政权的配置、运用以及对行政权的监督过 程中发生的各种社会关系,即行政关系和监督行政关系°。具体地说,行政法的调整对象主 要有三类: 1.行政权配置过程中的社会关系。是指在国家权力机关对行政机关赋予行政权力的基 础上,行政机关之间对行政权的具体分配及分工关系。权力机关对行政机关赋予行政权力的 关系由宪法调整,而行政法则规范行政机关之间对行政权的具体分配及分工关系,明确各类 行政主体的权限、职责及配合 2.行政权运作过程中的社会关系即行政关系。行政权在运作过程中形成的行政机关之 方世荣主编:《行政法与行政诉讼法》,中国政法大学出版社199年版,第7-8页。 《行政法概述》第5页

《行政法概述》 第5页 上都有显著的不同。 1． 行政法在内容上的特征 （1）行政法的内涵丰富、范围广泛、技术性较强。现代国家的行政活动范围极为广泛， 不仅包括传统的国防、外交、公安、民政、工商、税务等领域，而且还扩展到了社会福利、环 境保护及国民经济建设等社会生活的新领域。因此，行政法的内容具有其它普通部门法无可比 拟的丰富性。而且由于行政活动有许多是面向未来的创造性活动，有的是对特定专业领域进行 管理的活动，行政法在规定行政活动的目的、手段和方法时，必须对未来可能发生的情况或有 关专业问题进行科学、客观的分析、预测和论证，从而具有较强的专业技术性。 （2）行政法具有很强的命令、服从性。由于行政法以行政关系为调整对象，规定行政主体 的优益地位。行政主体依法具有单方面设定、变更和消灭行政法律关系的权力，行政主体有权 依法强制相对人履行法定义务，相对人不得对抗。 （3）行政法律规范的内容易于变动。行政法所调整的社会关系最易于变动，行政活动必 须不断顺应客观形势的变化而变化，行政法调整的社会关系也必然要随之变化。与其它法律 部门相比，行政法律规范的内容更易于变动，尤其是在社会动荡和转变时期，行政法律规范 经常通过废、改、立的形式变换内容，行政法律规范内容易于变动的特点表现得更为突出。 2．行政法在形式上的特点 （1）行政法律规范数量繁多，表现形式多样，没有统一的完整的法典。由于行政法调 整的社会关系极为复杂、广泛且易于变动，因此，只能以不同的规范性法律文件规定不同的 行政法规范，调整不同性质和特点的行政关系，使行政法律规范寓于形式多样的法律条文之 中。在我国，法律、行政法规、地方性法规、行政规章、自制条例和单行条例、有权法律解 释、条约与协定等都可以成为行政法的渊源。这些行政法渊源的具体表现文件不仅数量以万 计，且名目极为繁多。由于行政法律规范数量繁多和表现多样，到目前为止，世界各国都未 能制定出普遍适用于全部或绝大部分行政领域的统一完整的行政法典。 （2）行政法实体性规范与程序性规范相互交织，往往共存于同一法律文件之中。这一 特征表现在两个方面：①从整体上说，行政法既包含实体规范，又包含程序规范。②从具体 的法律规定来看，行政法常常融实体规范与程序规范与一体，如《行政处罚法》、《行政复议 法》等法律法规的内容就说明了这一点。行政法的这一特征是由公共行政的国家意志性及强 制性等特征所决定的。行政权具有支配他人的力量，不同于个人权利，因此，在设定行政权 的同时，有必要规定行使行政权的程序，有必要规定相应的监督和救济程序。 四、行政法的调整对象 行政法的调整对象是指行政法所要规范的特定的社会关系。每一个部门法都有其特定的 调整对象，行政法也不例外。行政法调整的是在行政权的配置、运用以及对行政权的监督过 程中发生的各种社会关系，即行政关系和监督行政关系①。具体地说，行政法的调整对象主 要有三类： 1．行政权配置过程中的社会关系。是指在国家权力机关对行政机关赋予行政权力的基 础上，行政机关之间对行政权的具体分配及分工关系。权力机关对行政机关赋予行政权力的 关系由宪法调整，而行政法则规范行政机关之间对行政权的具体分配及分工关系，明确各类 行政主体的权限、职责及配合。 2．行政权运作过程中的社会关系即行政关系。行政权在运作过程中形成的行政机关之 ①方世荣主编：《行政法与行政诉讼法》，中国政法大学出版社 1999 年版，第 7－8 页