中国反腐败立法的战略转型及其体系化构建刘艳红’内容提要中国正处于现代化转型以来属败治理的重要转折点与战略机遇期，积极推进国家反腐败立法战略转型与体系化构建，实现反腐败立法由形式治理向实质治理功能的转化，是破解当下“中国式”腐败治理困局之关键。科学评估反腐败立法治理能力的状况确立“积极治理主义”理念在国家腐败治理体系中的首要地位，创新由国家法与政党法“二元”规范体系与衔接机制，创立国家腐败治理基本法、分步推进体系完善，是推进中国反腐败立法战略转型的必然选择。明确立法原则，实施功能立法，公布立法清单，实施重点化构建、系统化推进、协同化衔接，形成以《反腐败法》为中心，重点预防性立法为支撑、控权性法律相配合的多层次、立体化、综合化的反腐立法体系，是中国反腐败立法之体系化构建的核心。关键词腐败治理反腐败立法体系化DOI:10.14111/j.cnki.zgfx.2016.04.01320世纪最后30年的改革开放，是中国第三次现代转型的开始，这场以政府全面、加速推进为主导的现代化转型史无前例，备受世界瞩目，在带给中国“两个盛世”①的同时，也使中国陷入了严重的“现代腐败困局”之中，与现代化如影随形的腐败，以“中国速度”加速繁殖与蔓延，直到酿成严重的“体制性腐败”问题，②当下中国对腐败及其治理问题的关注，赫列诸多社会现实问题之首。党的十八大以来，中国果断调整了腐败治理战略，广泛掀起了一场以“斩虎”、“灭蝇”为中心的“中国式”反腐，疾风暴雨、无禁区、无上限的严打整治，促成了“不敢腐”局面的初步形成，③中国腐败治理进入到全面的战。东南大学反腐败法治研究中心主任、东南大学法学院教授。本文系国家社科基金重点项目“构建中国特色“预惩协同型反腐败国家立法体系战略问题研究”（项目批准号：16AFX002）的阶段性成果和江苏高校哲学社会科学重点研究基地“反腐败法治研究中心“资助成果。本文写作过程中，上海社会科学院法学研究所魏昌东教授提出了许多宝贵意见，东南大学法学院、反腐败法治研究中心钱小平副教投帮助收集整理了前期有关资料并对文章提出了宝贵意见，在此谨致谢意。①开启于1978年12月18日党的十一届三中全会的中国改革开放，创造了当今中国“两个盛世”：一是经济体制创新的盛世；二是经济持续高速发展的盛世。参见邹东涛主编《中国改革开放30年（1978-2008）》.社会科学文献出版社2008年6月版，第1页。②参见何增科《反腐新路：转型期中国腐败问题研究》.中央编译出版社2002年版，第9页。③参见张磊《步伐不变，方能致远》，载《中国纪检监察报》2015年3月17日。218?1994-2016 ChinaAcademic JournalElectronic PublishingHouse.All rights reserved.http:/www.cnki.net
中国反腐败立法的战略转型及其体系化构建 刘艳红* 内容提要 中国正处于现代化转型以来腐败治理的重要转折点与战略机遇期，积极推 进国家反腐败立法战略转型与体系化构建，实现反腐败立法由形式治理向实质治理功能的 转化，是破解当下“中国式”腐败治理困局之关键。科学评估反腐败立法治理能力的状况， 确立“积极治理主义”理念在国家腐败治理体系中的首要地位，创新由国家法与政党法“二 元”规范体系与衔接机制，创立国家腐败治理基本法、分步推进体系完善，是推进中国反腐 败立法战略转型的必然选择。明确立法原则，实施功能立法，公布立法清单，实施重点化构 建、系统化推进、协同化衔接，形成以《反腐败法》为中心，重点预防性立法为支撑、控权性 法律相配合的多层次、立体化、综合化的反腐立法体系，是中国反腐败立法之体系化构建的 核心。 关键词 腐败治理 反腐败立法 体系化 20 世纪最后 30 年的改革开放，是中国第三次现代转型的开始，这场以政府全面、加 速推进为主导的现代化转型史无前例，备受世界瞩目，在带给中国“两个盛世”①的同 时，也使中国陷入了严重的“现代腐败困局”之中，与现代化如影随形的腐败，以“中国 速度”加速繁殖与蔓延，直到酿成严重的“体制性腐败”问题，②当下中国对腐败及其治 理问题的关注，赫列诸多社会现实问题之首。党的十八大以来，中国果断调整了腐败治 理战略，广泛掀起了一场以“斩虎”、“灭蝇”为中心的“中国式”反腐，疾风暴雨、无禁区、 无上限的严打整治，促成了“不敢腐”局面的初步形成，③中国腐败治理进入到全面的战 812 * ① ② ③ 东南大学反腐败法治研究中心主任、东南大学法学院教授。本文系国家社科基金重点项目“构建中国特色‘预惩 协同型’反腐败国家立法体系战略问题研究”( 项目批准号: 16AFX002) 的阶段性成果和江苏高校哲学社会科学重 点研究基地“反腐败法治研究中心”资助成果。本文写作过程中，上海社会科学院法学研究所魏昌东教授提出了 许多宝贵意见，东南大学法学院、反腐败法治研究中心钱小平副教授帮助收集整理了前期有关资料并对文章提出 了宝贵意见，在此谨致谢意。 开启于1978 年12 月18 日党的十一届三中全会的中国改革开放，创造了当今中国“两个盛世”: 一是经济体制创新的 盛世; 二是经济持续高速发展的盛世。参见邹东涛主编: 《中国改革开放 30 年( 1978-2008) 》，社会科学文献出版社 2008 年 6 月版，第 1 页。 参见何增科: 《反腐新路: 转型期中国腐败问题研究》，中央编译出版社 2002 年版，第 9 页。 参见张磊: 《步伐不变，方能致远》，载《中国纪检监察报》2015 年 3 月 17 日。 DOI:10.14111/j.cnki.zgfx.2016.04.013
中国反腐败立法的战略转型及其体系化构建略进攻时期。较之现代化启动之初的腐败治理，本轮反腐更为重要的战略意义在于，“通过治标，为治本赢得时间”，“通过荡涤大面积的深度腐败局面，造就一种较好的政治生态，只有在一种比较好的政治生态之下，才能确立有效的反腐败和预防腐败的制度。”中国反腐已进入历史的转折点，以强力推进“治标”为“治本”赢得时间的反腐应走向何方？如何从国际反腐经验中取养分，并加速其向本主资源的转化？反腐立法基点与重点应如何前移，法治化导向的“不敢腐”、“不能腐”、“不愿腐”立法体系应如何设计？权力衍生腐败的历史宿命如何在法治的自标下得以破解？面对腐败治理的难题，建构与现代化发展相同步的反腐立法战略，是中国腐败治理转型期需要着力解决的重大问题。一、现代化进程中“中国式”腐败治理的五大困局腐败是国家公共权力裂变的基因，也是国家开启现代化进程以后所普遍遭遇的重大现实问题，面对20世纪80年代以后腐败的蔓延，中国不断调整了腐败的治理策略，坚持从严治理、加大治理力度，国家资源投入急剧增加，然而，腐败的治理却未能取得决定性胜利，“中国式”腐败治理的困局表现为：（一）反腐资源投入与治理成效不彰的困局对腐败的治理配置全面而充分的国家资源，注重对权力生成与运行机制的法制干预，是现代化转型国家腐败治理的一致经验，也是中国步入现代化转型期后反腐治理的重大教训。囿于传统腐败治理经验的影响，中国在转型之初的腐败治理中奉行的是“教育为先、刑罚置后”的理念，刑罚几成腐败治理最重要的资源形式。然而，刑罚的投入，不仅未能取得遇制腐败的积极成果，反而造成刑罚在腐败治理中的“过饱和”问题；权力的运行机制与规则，并未成为国家腐败治理策略中的重点问题。以1992年中共十四大为标志，国家首次提出“依靠制度建设，从源头上预防和治理腐败”的反腐策略，制度反腐成为历届领导集体反腐决策的重点内容，反腐资源在投入模式、治理力度与重点方向选择上开始发生重大变化。从治理方式上看，犯罪治理可分为常态性治理和运动性治理两种模式，进而形成两种犯罪治理的资源投入形式，即普通时期的常态投入和特殊时期的密集投入。③就日常治理而言，国家加大对政策、立法、机构等资源的投入，构建了庞大的腐败治理体系。从政策关注层面，反腐败始终是国家最高治理者宏观政策选择的重点，一段时期甚至成为国家政策选择的核心。从立法层面分析，反腐立法一直处于“活性化”状态，立法体系得以健全与完善。中国反腐立法体系构建，以反腐刑事法为根基，反腐刑事立法得到了最④郑永年《反腐败与中国第二次政治革命》，载《青年参考》2014年8月13日第3版参见单勇、侯银萍《中国犯罪治理模式的文化研究一运动式治罪的式微与日常性治理的兴起》，载《吉林大学社会科学报》2009年第1期。219?1994-2016 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
略进攻时期。较之现代化启动之初的腐败治理，本轮反腐更为重要的战略意义在于， “通过治标，为治本赢得时间”，“通过荡涤大面积的深度腐败局面，造就一种较好的政 治生态，只有在一种比较好的政治生态之下，才能确立有效的反腐败和预防腐败的制 度。”④中国反腐已进入历史的转折点，以强力推进“治标”为“治本”赢得时间的反腐应 走向何方? 如何从国际反腐经验中汲取养分，并加速其向本土资源的转化? 反腐立法 基点与重点应如何前移，法治化导向的“不敢腐”、“不能腐”、“不愿腐”立法体系应如何 设计? 权力衍生腐败的历史宿命如何在法治的目标下得以破解? 面对腐败治理的难 题，建构与现代化发展相同步的反腐立法战略，是中国腐败治理转型期需要着力解决的 重大问题。 一、现代化进程中“中国式”腐败治理的五大困局 腐败是国家公共权力裂变的基因，也是国家开启现代化进程以后所普遍遭遇的重 大现实问题，面对 20 世纪 80 年代以后腐败的蔓延，中国不断调整了腐败的治理策略， 坚持从严治理、加大治理力度，国家资源投入急剧增加，然而，腐败的治理却未能取得决 定性胜利，“中国式”腐败治理的困局表现为: ( 一) 反腐资源投入与治理成效不彰的困局 对腐败的治理配置全面而充分的国家资源，注重对权力生成与运行机制的法制干 预，是现代化转型国家腐败治理的一致经验，也是中国步入现代化转型期后反腐治理的 重大教训。囿于传统腐败治理经验的影响，中国在转型之初的腐败治理中奉行的是“教 育为先、刑罚置后”的理念，刑罚几成腐败治理最重要的资源形式。然而，刑罚的投入， 不仅未能取得遏制腐败的积极成果，反而造成刑罚在腐败治理中的“过饱和”问题; 权力 的运行机制与规则，并未成为国家腐败治理策略中的重点问题。以 1992 年中共十四大 为标志，国家首次提出“依靠制度建设，从源头上预防和治理腐败”的反腐策略，制度反 腐成为历届领导集体反腐决策的重点内容，反腐资源在投入模式、治理力度与重点方向 选择上开始发生重大变化。 从治理方式上看，犯罪治理可分为常态性治理和运动性治理两种模式，进而形成两 种犯罪治理的资源投入形式，即普通时期的常态投入和特殊时期的密集投入。⑤ 就日常 治理而言，国家加大对政策、立法、机构等资源的投入，构建了庞大的腐败治理体系。从 政策关注层面，反腐败始终是国家最高治理者宏观政策选择的重点，一段时期甚至成为 国家政策选择的核心。从立法层面分析，反腐立法一直处于“活性化”状态，立法体系得 以健全与完善。中国反腐立法体系构建，以反腐刑事法为根基，反腐刑事立法得到了最 912 中国反腐败立法的战略转型及其体系化构建 ④ ⑤ 郑永年: 《反腐败与中国第二次政治革命》，载《青年参考》2014 年 8 月 13 日第 3 版。 参见单勇、侯银萍: 《中国犯罪治理模式的文化研究———运动式治罪的式微与日常性治理的兴起》，载《吉林大学社会 科学报》2009 年第 1 期
中国法学2016年第4期优先的发展。建国初期，在尚未颁布刑法典的情况下，国家即于1952年颁布了《中华人民共和国惩治贪污条例》（以下简称《惩治贪污条例》）。改革开放之后，在刑法典所设定的腐败犯罪治理框架基础上，全国人民代表大会常务委员会1982年3月8日《关于严惩破坏经济的罪犯的决定》（以下简称《惩治经济罪犯决定》）、1988年1月21日《关于惩治贪污贿赂罪的补充规定》和1995年2月28日《关于惩治违反公司法的犯罪的决定》等单行刑法，构建了从自然人到单位以及从国家工作人员到公司、企业人员的腐败犯罪罪名体系。1997年刑法典颁布后的九部刑法修正中，有四部（刑法修正案六、七、八、九）涉及腐败犯罪立法的修正。在反腐刑事立法之外，基于扩张腐败治理立法体系的需要，非刑事法规范体系开始构建，包括《行政监察法》（1997年、《招投标法》（2000年、《公务员法》（2005年）等国家法，对制约公共权力的用产生了积极的作用。不仅如此，具有中国特色的政党法规范得到加强，相继有《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》（1995年、《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》2001年、《中国共产党党内监督条例（试行）》（2003年、《关于严格禁止利用职务上的便利牟取不正当利益的若干规定》（2007年）等党内规范出台，据统计，仅从1997年中共十五大至2008年底的11年间，中央及各省制定的与反腐败有关的纪律法规文件就超过3000件，由此形成了庞大而复杂的腐败治理规范体系。在机构设置方面，反腐机构的类型与规模不断扩大，司法型、行政型、政党型腐败治理机构不断健全，2007年，在中纪委和监察部之外，又在国务院直属机构中增设了专司腐败预防职能的国家预防腐败局。十八大以来，为加大案件查办的力量，中纪委进行了两次内部机构改革，将纪检监察室的数量从早期的8个增至12个，直接从事纪检监察业务工作的人员增加了100多名，纪检监察总人数分别占到内设机构总数和人员编制总数的近70%。②除常态化治理资源的投入以外，国家还在全国范围内，以专项治理、集中整治等非常规方式，集中投入司法资源和社会资源，对腐败犯罪进行高强度、高效率、暴风骤雨式的运动式治理，先后五次发动了大规模反腐运动。然而，在持续加大反腐资源投入的同时，腐败蔓延的趋势却并未得以止，腐败犯罪自1998年以来仍处于明显上升的趋势。③2007年11月至2012年6月，全国纪检监察机关共立案643759件，结案639068件，给予党纪政纪处分668429人，涉嫌犯罪被移送司法机关24584人。年均查办违纪违法案件12万余件。十八大以来两年多的时间@参见陈心尘《反腐需要顶层设计与技术操作的完美结合》，载《东方早报》2012年3月28日第A22版，参见江琳《中央编办主任详解中央纪委机构改革方案：编制不增反腐提速》，载《人民日报》2014年4月16日第5版。8五次反腐败斗争高潮分别为：第一次是1982-983年打击经济领域中严重犯罪活动的斗争，第二次是1983-987年间开展的整风和纠正新的不正之风的斗争，第三次是始于1988年并在1989年下半年后达到高潮的反腐败斗争，第四次是1993年后开展并在1995年达到高潮的反腐败斗争，第五次是1997年后开展的以反走私、反腐败并举的反腐败斗争。参见前引②，何增科书，第11页。③参见孙国祥、魏昌东《反腐败国际公约与贪污贿略犯罪立法研究》.法律出版社2010年版，第115页。?《中共中央纪律检查委员会向党的第十八次全国代表大会工作报告》，载《人民日报》2012年11月20日。220?1994-2016 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
优先的发展。建国初期，在尚未颁布刑法典的情况下，国家即于 1952 年颁布了《中华人 民共和国惩治贪污条例》( 以下简称《惩治贪污条例》) 。改革开放之后，在刑法典所设 定的腐败犯罪治理框架基础上，全国人民代表大会常务委员会 1982 年 3 月 8 日《关于 严惩破坏经济的罪犯的决定》( 以下简称《惩治经济罪犯决定》) 、1988 年 1 月 21 日《关 于惩治贪污贿赂罪的补充规定》和 1995 年 2 月 28 日《关于惩治违反公司法的犯罪的决 定》等单行刑法，构建了从自然人到单位以及从国家工作人员到公司、企业人员的腐败 犯罪罪名体系。1997 年刑法典颁布后的九部刑法修正中，有四部( 刑法修正案六、七、 八、九) 涉及腐败犯罪立法的修正。在反腐刑事立法之外，基于扩张腐败治理立法体系 的需要，非刑事法规范体系开始构建，包括《行政监察法》( 1997 年) 、《招投标法》( 2000 年) 、《公务员法》( 2005 年) 等国家法，对制约公共权力的滥用产生了积极的作用。不仅 如此，具有中国特色的政党法规范得到加强，相继有《关于党政机关县( 处) 级以上领导 干部收入申报的规定》( 1995 年) 、《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定( 试 行) 》( 2001 年) 、《中国共产党党内监督条例( 试行) 》( 2003 年) 、《关于严格禁止利用职 务上的便利牟取不正当利益的若干规定》( 2007 年) 等党内规范出台，据统计，仅从 1997 年中共十五大至 2008 年底的 11 年间，中央及各省制定的与反腐败有关的纪律法规文 件就超过 3000 件，⑥由此形成了庞大而复杂的腐败治理规范体系。在机构设置方面，反 腐机构的类型与规模不断扩大，司法型、行政型、政党型腐败治理机构不断健全，2007 年，在中纪委和监察部之外，又在国务院直属机构中增设了专司腐败预防职能的国家预 防腐败局。十八大以来，为加大案件查办的力量，中纪委进行了两次内部机构改革，将 纪检监察室的数量从早期的 8 个增至 12 个，直接从事纪检监察业务工作的人员增加了 100 多名，纪检监察总人数分别占到内设机构总数和人员编制总数的近 70% 。⑦ 除常态 化治理资源的投入以外，国家还在全国范围内，以专项治理、集中整治等非常规方式，集 中投入司法资源和社会资源，对腐败犯罪进行高强度、高效率、暴风骤雨式的运动式治 理，先后五次发动了大规模反腐运动⑧。 然而，在持续加大反腐资源投入的同时，腐败蔓延的趋势却并未得以扼止，腐败犯 罪自 1998 年以来仍处于明显上升的趋势。⑨ 2007 年 11 月至 2012 年 6 月，全国纪检监 察机关共立案 643759 件，结案 639068 件，给予党纪政纪处分 668429 人，涉嫌犯罪被移 送司法机关 24584 人。年均查办违纪违法案件 12 万余件。瑏瑠 十八大以来两年多的时间 022 中国法学 2016 年第 4 期 ⑥ ⑦ ⑧ ⑨ 瑏瑠 参见陈心尘: 《反腐需要顶层设计与技术操作的完美结合》，载《东方早报》2012 年 3 月 28 日第 A22 版。 参见江琳: 《中央编办主任详解中央纪委机构改革方案: 编制不增反腐提速》，载《人民日报》2014 年 4 月 16 日第 5 版。 五次反腐败斗争高潮分别为: 第一次是 1982-1983 年打击经济领域中严重犯罪活动的斗争，第二次是 1983-1987 年间 开展的整风和纠正新的不正之风的斗争，第三次是始于 1988 年并在 1989 年下半年后达到高潮的反腐败斗争，第四 次是 1993 年后开展并在 1995 年达到高潮的反腐败斗争，第五次是 1997 年后开展的以反走私、反腐败并举的反腐败 斗争。参见前引②，何增科书，第 11 页。 参见孙国祥、魏昌东: 《反腐败国际公约与贪污贿赂犯罪立法研究》，法律出版社 2010 年版，第 115 页。 《中共中央纪律检查委员会向党的第十八次全国代表大会工作报告》，载《人民日报》2012 年 11 月 20 日
中国反腐败立法的战略转型及其体系化构建内涉嫌腐败犯罪被查处的省部级以上高官高达130人，截至2015年11月19日，全国31个省市均有省部级官员落马。近期腐败治理取得显著成效的同时，也必须清醒地注意到，正是以往治理能力的不足而导致腐败长期潜伏的事实。国家投入的反腐资源、频紧发动的大规模反腐运动，并未真止将腐败置于有效遇制的境地，反腐资源投入与腐败治理成效之间存在严重的“反”现象值得深刻反思。（二）“反腐制度大爆炸”与反腐机制不畅的困局反腐败的“大爆炸理论”，源于瑞典哥德堡大学政治学者罗斯坦对腐败治理的观察。罗氏认为，只有经过一次密集的制度大变革，改变人们对腐败的根本预期，引发反腐“谢林式”触发点，才可能改变政治环境与社会环境，使全民腐败走向全民廉洁。“制度大爆炸”理论建立在制度反腐的基础上，当腐败已经成为一种制度性或者体制性腐败时，“只有通过持续的制度创新改变人们行为的激励机制，减少腐败得以发生的机会，并强化对权力行使的约束机制才能有效地遏制腐败。”瑞典和现代的新加坡、香港正是通过这样的“制度大爆炸”才构建了廉洁政府。?自1980年代以来，中国逐步加强反腐制度建设。在十四大之前，反腐制度建设集中于刑事立法，十四大之后，国家提出制度反腐的政策导向，并从党内规范开始，加强综合性制度构建，反腐规范的数量突飞猛进。此后，每一届政府都会增加新的反腐法律法规，立法的繁荣表明中国已进入“反腐制度大爆炸”时期。中国已经建构起相对完善的反腐立法体系，为何腐败却并未得到有效止，腐败治理真正的转折点缘何姗姗来迟？这是“反腐制度大爆炸”时期又一困局的集中表现。腐败治理需要国家大量的资源投入，需要政策、制度、立法及反腐机构的专门化，然而，静态反腐资源的投入并不能形成积极的治理成效，一方面，反腐资源如果缺之统一的理念与战略指导，相关的政策、制度及立法之间就会存在无序化、局部化、冲突化的严重问题，制度之间的对立，足以扼杀资源本应具有的腐败治理能力，造成总体资源效益“零”收益的结果。另一方面，反腐资源协同能力不足，也严重阻碍反腐资源效益的提高。反腐机制是使包括反腐政策、制度、立法与机构动态协同运行的综合性系统，机制内各要素的高度协同和配合，才能确保机制的顺畅运行。在规范体系上，中国目前运用的是国家规范与政党规范“二元法”的反腐体系，但是，作为腐败治理基础规范的“财产公开法”却始终缺位；加之某些规范缺乏强制执行力，存在严重的“口号化”问题。在执行机构上，作为党内机构的纪委与作为行政机构的监察部门是“一套人马，两块牌子”，党内监察与公共监察高度重合，无法形成“层阶化”的预防体系。国家预防腐败局对其他腐败预防机构的监督与制约不足，难以形成体系化、预警化的预防机制。此外，诸如审计机关、银行、海关等机构的腐败预防职能均由各自的部门立法加以规定，部门立法的狭@参见【瑞典」罗斯坦《政府质量执政能力与腐败社会信任和不平等》，蒋小虎译，新华出版社2012年版，第123页。前引②.何增科书，第9页以下。参见叶竹盛《反腐的制度大爆炸》，载《南风窗》2015年第11期。221?1994-2016 China Academic JournalElectronic Publishing House.All rights reserved.http:/www.cnki.net
内涉嫌腐败犯罪被查处的省部级以上高官高达 130 人，截至 2015 年 11 月 19 日，全国 31 个省市均有省部级官员落马。近期腐败治理取得显著成效的同时，也必须清醒地注 意到，正是以往治理能力的不足而导致腐败长期潜伏的事实。国家投入的反腐资源、频 繁发动的大规模反腐运动，并未真正将腐败置于有效遏制的境地，反腐资源投入与腐败 治理成效之间存在严重的“悖反”现象值得深刻反思。 ( 二) “反腐制度大爆炸”与反腐机制不畅的困局 反腐败的“大爆炸理论”，源于瑞典哥德堡大学政治学者罗斯坦对腐败治理的观察。 罗氏认为，只有经过一次密集的制度大变革，改变人们对腐败的根本预期，引发反腐“谢 林式”触发点，才可能改变政治环境与社会环境，使全民腐败走向全民廉洁。瑏瑡 “制度大 爆炸”理论建立在制度反腐的基础上，当腐败已经成为一种制度性或者体制性腐败时， “只有通过持续的制度创新改变人们行为的激励机制，减少腐败得以发生的机会，并强 化对权力行使的约束机制才能有效地遏制腐败。”瑏瑢瑞典和现代的新加坡、香港正是通过 这样的“制度大爆炸”才构建了廉洁政府。瑏瑣 自 1980 年代以来，中国逐步加强反腐制度 建设。在十四大之前，反腐制度建设集中于刑事立法，十四大之后，国家提出制度反腐 的政策导向，并从党内规范开始，加强综合性制度构建，反腐规范的数量突飞猛进。此 后，每一届政府都会增加新的反腐法律法规，立法的繁荣表明中国已进入“反腐制度大 爆炸”时期。 中国已经建构起相对完善的反腐立法体系，为何腐败却并未得到有效扼止，腐败治 理真正的转折点缘何姗姗来迟? 这是“反腐制度大爆炸”时期又一困局的集中表现。腐 败治理需要国家大量的资源投入，需要政策、制度、立法及反腐机构的专门化，然而，静 态反腐资源的投入并不能形成积极的治理成效，一方面，反腐资源如果缺乏统一的理念 与战略指导，相关的政策、制度及立法之间就会存在无序化、局部化、冲突化的严重问 题，制度之间的对立，足以扼杀资源本应具有的腐败治理能力，造成总体资源效益“零” 收益的结果。另一方面，反腐资源协同能力不足，也严重阻碍反腐资源效益的提高。反 腐机制是使包括反腐政策、制度、立法与机构动态协同运行的综合性系统，机制内各要 素的高度协同和配合，才能确保机制的顺畅运行。在规范体系上，中国目前运用的是国 家规范与政党规范“二元法”的反腐体系，但是，作为腐败治理基础规范的“财产公开 法”却始终缺位; 加之某些规范缺乏强制执行力，存在严重的“口号化”问题。在执行机 构上，作为党内机构的纪委与作为行政机构的监察部门是“一套人马，两块牌子”，党内 监察与公共监察高度重合，无法形成“层阶化”的预防体系。国家预防腐败局对其他腐 败预防机构的监督与制约不足，难以形成体系化、预警化的预防机制。此外，诸如审计 机关、银行、海关等机构的腐败预防职能均由各自的部门立法加以规定，部门立法的狭 122 中国反腐败立法的战略转型及其体系化构建 瑏瑡 瑏瑢瑏瑣 参见［瑞典］罗斯坦: 《政府质量执政能力与腐败社会信任和不平等》，蒋小虎译，新华出版社 2012 年版，第 123 页。 前引②，何增科书，第 9 页以下。 参见叶竹盛: 《反腐的制度大爆炸》，载《南风窗》2015 年第 11 期
中国法学2016年第4期隘性造成各机构职能之间缺乏衔接、协调和配合，例如2010年《审计法实施条例》第40条规定，审计后“发现涉嫌犯罪的，移送司法机关”，但却未规定移送的时间点以及怠于移送的法律责任。反腐体系的重合化、机构职能的非统筹化、制度构建的非契合化，降低了反腐预防机制运行的整体效果，是导致制度数量增加与反腐机制不畅出现背反状态的重要原因。（三）腐败“粘性”与反腐惯性的困局诺贝尔经济学奖获得者米达尔认为，腐败具有“粘性”，腐败一旦发展到特定程度便会形成均衡，难以再打破。对于中下层官像而言，当每个人都认为自已清廉与否无法改变腐败大局之时，每个人便都成了腐败的共谋者；而对于高层官员而言，通常是腐败制度的最大获益者，反腐存在潜在的政治风险。腐败“粘性”使得“腐败与反腐呈胶看状态”，摆脱腐败“粘性”的方式在于通过创新反腐理念与制度，涤清腐败环境，重塑清廉政治的人文环境。面对腐败高发态势及转型社会的“维稳”需求，腐败治理往往又会产生路径依赖，习惯性地落入传统反腐理念与模式之中，不仅无法摆脱腐败“粘性”，甚至出现与反腐政策相背离的结果。20世纪80年代以来，受以“教育为主、惩罚为辅、教育多数、惩罚少数”的刑事政策影响，中国刑法形成了“厉而不严”的腐败犯罪惩治模式。所请“房”，是指贪贿犯罪刑罚严厉，最高法定刑为死刑；所谓的“不严”，是指贪贿犯罪的犯罪构成要素较多，如“数额较大、“利用职务上的便利、“为他人谋取利益”等构成要素直接缩小了刑法的规制范围。从1988年至今，经过27年的发展，腐败类型早已发生巨大变化。“系统性腐败、“族群式腐败、“小官巨腐”等新型腐败类型的出现，表明腐败侵蚀已经从社会局部扩大到整体环境系统，腐败治理不再是简单的个案处理问题，而是净化、再造社会环境问题。然而，反腐刑事立法并未因此而发生变化，依然维持着原有的犯罪评价标准，较高的入罪条件，加之预防机制与刑事侦查手段滞后，进一步引发了腐败犯罪选择性治理问题。贪贿案件的立案数额标准来自20多年前，最低仅需要5000元，在情节严重的情况下，甚至可以低于5000元即可立案。以今天的经济发展水平看，5000元是个非常低的标准，但受“教育为主、惩罚为辅”的刑事政策影响，司法机关强调反腐大案、典型案件对于社会公众的警示与教育意义，在实务操作中采取对小额腐败不追诉的做法。司法办案中的“抓大放小”之风与“肥猪政策”，提高了腐败案件的立案标准，造成了反腐标准的任意性。司法变相操作的根源还来自于反腐惯性，立法沿装旧习，未能根据社会发展及腐败治理的新要求进行及时调整，立法迟滞，是导致难以摆脱腐败“粘性”的重要原因。（四）硬性反腐过剩与软性反腐不足的困局根据腐败治理手段的差异，可将反腐做硬性反腐和软性反腐的区分。前者表现为以权力制约权力，以国家为主导，自上而下地在公权体系内展开反腐，治腐手段具有权?前引?，叶竹盛书。222?1994-2016 China Academic JournalElectronic Publishing House.All rights reserved.http:/www.cnki.net
隘性造成各机构职能之间缺乏衔接、协调和配合，例如 2010 年《审计法实施条例》第 40 条规定，审计后“发现涉嫌犯罪的，移送司法机关”，但却未规定移送的时间点以及怠于 移送的法律责任。反腐体系的重合化、机构职能的非统筹化、制度构建的非契合化，降 低了反腐预防机制运行的整体效果，是导致制度数量增加与反腐机制不畅出现背反状 态的重要原因。 ( 三) 腐败“粘性”与反腐惯性的困局 诺贝尔经济学奖获得者米达尔认为，腐败具有“粘性”，腐败一旦发展到特定程度， 便会形成均衡，难以再打破。对于中下层官僚而言，当每个人都认为自己清廉与否无法 改变腐败大局之时，每个人便都成了腐败的共谋者; 而对于高层官员而言，通常是腐败 制度的最大获益者，反腐存在潜在的政治风险。腐败“粘性”使得“腐败与反腐呈胶着 状态”，瑏瑤摆脱腐败“粘性”的方式在于通过创新反腐理念与制度，涤清腐败环境，重塑清 廉政治的人文环境。 面对腐败高发态势及转型社会的“维稳”需求，腐败治理往往又会产生路径依赖，习 惯性地落入传统反腐理念与模式之中，不仅无法摆脱腐败“粘性”，甚至出现与反腐政策 相背离的结果。20 世纪 80 年代以来，受以“教育为主、惩罚为辅、教育多数、惩罚少数” 的刑事政策影响，中国刑法形成了“厉而不严”的腐败犯罪惩治模式。所谓“厉”，是指 贪贿犯罪刑罚严厉，最高法定刑为死刑; 所谓的“不严”，是指贪贿犯罪的犯罪构成要素 较多，如“数额较大”、“利用职务上的便利”、“为他人谋取利益”等构成要素直接缩小了 刑法的规制范围。从 1988 年至今，经过 27 年的发展，腐败类型早已发生巨大变化，“系 统性腐败”、“族群式腐败”、“小官巨腐”等新型腐败类型的出现，表明腐败侵蚀已经从 社会局部扩大到整体环境系统，腐败治理不再是简单的个案处理问题，而是净化、再造 社会环境问题。然而，反腐刑事立法并未因此而发生变化，依然维持着原有的犯罪评价 标准，较高的入罪条件，加之预防机制与刑事侦查手段滞后，进一步引发了腐败犯罪选 择性治理问题。贪贿案件的立案数额标准来自 20 多年前，最低仅需要 5000 元，在情节 严重的情况下，甚至可以低于 5000 元即可立案。以今天的经济发展水平看，5000 元是 一个非常低的标准，但受“教育为主、惩罚为辅”的刑事政策影响，司法机关强调反腐大 案、典型案件对于社会公众的警示与教育意义，在实务操作中采取对小额腐败不追诉的 做法。司法办案中的“抓大放小”之风与“肥猪政策”，提高了腐败案件的立案标准，造 成了反腐标准的任意性。司法变相操作的根源还来自于反腐惯性，立法沿袭旧习，未能 根据社会发展及腐败治理的新要求进行及时调整，立法迟滞，是导致难以摆脱腐败“粘 性”的重要原因。 ( 四) 硬性反腐过剩与软性反腐不足的困局 根据腐败治理手段的差异，可将反腐做硬性反腐和软性反腐的区分。前者表现为 以权力制约权力，以国家为主导，自上而下地在公权体系内展开反腐，治腐手段具有权 222 中国法学 2016 年第 4 期 瑏瑤 前引瑏瑣，叶竹盛书