第一事导论口 是从国家的有机体概念出发的，这就是说，这种国家概念认为，个人的 偏好服从于国家的特定有机目标。出发点是这样一种假设，即普通大 众的个人偏好是服从性或没有相关性的，这种文献不承认官僚个人偏 好的相关性。但是，不包含官僚个人偏好的任何官僚机构行为理论 只有在最野蛮的专制环境中才是相关的。从根本上来说，我们当前认 识混乱的原因是，没有把官僚制与代议制政府和自由劳动力市场结合 起来考虑。 一种经济学分析途径 虽然这个主题基本上属于社会学范围，但是，我的方法却是经济 学的。①在本书中，我发展了一个官僚机构“供给”理论，其基础是单 个官僚机构的管理者有目的的行为模式。经济学家以同样的方式，从 个人消费者选择模式出发，形成了需求理论，从营利的企业模式出发， 形成了（市场）供给模式。经济学的合成(compositive)方法，从个人有 目的的行为模式出发，形成了关于社会行为的假设，这与社会学的“集 体主义”方法形成对比，后者是从集合的理想类型的角色行为模式出 发，形成了关于社会行为的假设。②单个的消费者、企业家，或者在这 种情况下的官僚，是经济学特定方法的核心人物。他被假定面临着 系列可能的行为，在可能的行动结果中具有个人偏好，在可能的范围 内选择他最偏好的行动。与他在社会学特定方法意义上的角色相反 他不仅仅是某些较大的社会剧中的“角色扮演者”，也是一个“选择 者”和“最大化者”。较大的环境通过限制其一系列可能的行动，改变 ①戴维，席尔斯编的《国际社会科学百科全书》（纽约：表克米兰公司1968年饭）中 “官僚制“词条说明了关于这个主题的社会学家研究范围。该词条是社会学家理查德·本 我有利用意华的板经林笔装写的指传的我张，因 ②，“集合的(compositive)”和“集体主义者()两词，是F.A.哈耶克在《科学 其他 各兰索：自由出版 司1952 他样四为这种方法微学是从其他星肆取者防史的角度来程符料 、会行为的。经济学特定的“不包括马克思主义的传统)和一小帝分但是在发笑的精述看 头正的经济学的方法 展的规范 005
口第一箱异论 行动和结果之间的关系，以及在某种程度上影响其个人偏好，来影响 个人的行为。经济学家根据个人有目的的行为发展了若干模式，并没 有解释个人的行为（这自然是心理学的任务），但是提出了关于个人之 间相互作用的集合性结果的假设。因此，经济学家和社会学家用各自 不同的方法，论述了相同的一般层次的社会行为。当然，两个专业都 没有声称具有“正确”的方法：但是，在解决某些问题时，一种或者另外 一种方法可能更加有用。 大多数研究官僚制的现代学术文献都来源于德国社会学家马克 斯·韦伯(1864一1920)的作品。①韦伯认为，官僚制是具有广袤疆域 主权的国家的公共行政的特定形式，他阐述了这种组织形式的标准定 义。其作品主要关注的是官僚制的特性和官條机构中的行为，②而很 少关注官僚机构的经济行为是如何在提供公共服务中影响其运行的」 他偏好于论述现代型的官條制，反映了受到有机体国家概念强烈影响 的个人看法，从这种观点出发，19世纪中叶之前，普鲁士支配的德意志 国家的公共行政，相对于德意志国家的省级组织的公共行政具有明显 的优势地位。直到近来，公共行政（主要发展为政治科学的分支）的文 献，在一个好的官僚（现在称为“公务员”）应该如何行为的问题上，仍 然受到韦伯作品，偶尔加上儒家学说和柏拉图主义者有关说教的强烈 影响。 虽然学术性文献通常把官僚制看做是公共行政的合适的、至少是 必要的形式，但是，反映个人经验的大众的态度却常常对于官僚制的 方法和绩效持批评态度。在玩世不恭的，有时是挖苦式的文学讽刺 中，可能最好地体现了这些大众的态度，这些作品的范围从巴尔扎克 对于少数官僚心理和行为的观察，到帕金森(Parkinson)对于官僚机构 的行为和运行的模仿 一科学观察。约瑟夫·海勒的《22条军规》可 能成为这个传统中的现代经典。 甚至“官僚制”、“官僚”“和官僚方法”现在也受到牵连，通常在大 会和经济组织理论》，由A.M.Henderson和Talcot Parsons翻译（格莱 年版》韦伯关于官擦机构特征的展括，见第2章。 006
第一章导论口 众用语中是贬义的。其结果是，无论是学者还是公共官员都发明了委 婉的用语，如“公共行政”、“服务”（代替“官僚机构”）、“公务员”和 “项目管理”，以弱化民众对于与官僚制联系在一起的词汇的反应。这 是一个不幸的现实，在本书中没有予以运用，因为这些委婉的用语势 必把官僚机构在行为和运行方面的重要差异，虚饰为是不同类型的 组织。 经济学家大多忽视官僚机构的经济活动。大多数经济学研究的 是，营利性企业、生产要素所有者和消费者行为；这是正确的，因为大 多数经济活动是通过要素对于货币、货币对于消费者的商品的自愿交 换，由营利性企业组织起来的。经济学家在物品和服务应该如何供给 的问题上，也形成了一个规范性命题的详细结构。但是，甚至公共服 务理论（通常不太准确地称为公共产品）内在地认为，虽然公共服务是 政府资助的，但它将由竞争性企业来供给（或者认为，供给这种服务的 官僚机构将像一个竞争性企业那样行为)。迄今为止，经济学并没有 提供一个官僚机构供给的实证理论。它表明实证性经济学中存在 个重要的空白。更重要的是，缺乏官僚供给的理论，严重削弱了关于 政府应该资助什么服务的规范性命题的相关性，至少就一般意义讲， 公共服务是由官僚机构供给的。 只有少数具有冒险精神的经济学家把官僚制作为学术研究的主 题。路德维西.冯.梅斯(Ludwig.Von.Mises)的著作《官僚制》对于官 僚制理论提出了某些最早的批评性见解： 官僚机构是专门供给那些其价值不能按照单位价格交换货币的 服务的。 因此，不可能以利润目标和“经济计算”来管理官僚机构 在缺乏利润目标的情况下，官僚机构必须由通行的规则和对于服 从者的活动的监督来进行核心管理。 梅斯确认了形式上麻木不仁的官僚机构的特性，这种确认，使他 不能把这些见解发展为一种官僚制理论。他确认，对于疆域辽阔的国 家来说，官僚制是公共行政的核心形式。他确认，官僚机构的方法和 绩效不可能得到改进，或者不可能与营利性组织的方法和绩效进行有 意义的比较。他认为，批评官僚机构的方法和绩效，在方向上是错误 007
口第一篇导论 的，减少官僚制不合意的特性的惟一途径，是缩小政府的范围。梅斯 对于通行的官僚制的社会、政治和心理后果也提供了某些具有洞察力 的见解，但是，他对于官僚机构的特点和作用的简单解释，使得他的著 作仅限于具有强有力的书面争论的价值。梅斯几乎以悲哀性的修辞 得出了带有希望的结论：更加广泛的经济学教育，将减少对于大政府 的民众支持，并且缩小由此产生的通行的官僚制 G·图洛克对于政治科学的这个防守薄弱的分支领域的见解之 ,体现在其《官僚制的政治》(The Politics of Bureaucracy)一书中。他 运用了一个最大化官僚的模式，来考察官條机构中人际关系和高级程 序。在不太严格的时候，这项工作被标之以“在一个官僚制中，如何通 过实际的努力而获得进步，或者使得官僚最大化的指南”。这是一本 充满智慧和学术味的书；他的方法具有比较普遍的适用性，但是，他没 有运用它去调研官僚机构的预算和产出行为。 同样，安东尼·唐斯的著作《官僚制透视》(Inside Bureaucracy)主 要关注的是官僚机构内部的行为。唐斯发展了官僚机构内部管理过 程的整体理论，但是，没有探讨在官僚机构的预算和产出绩效问题上 最大化行为的影响。唐斯也接受了梅斯的看法，即官僚制是公共行政 的本质形式。这使得他因为更多地关心公共服务的供给而缓和了对 于官僚机构的方法和绩效的批评。 所有这些著作见解丰宫，并且富有学术性，但是，并没有强调对于 官僚制组织类型的那些间题，营利性企业的理论和市场供给的理论已 经证明那些问题是有价值的：对于既定的需求和成本条件来说，在总 成本的基础上产生多少产出？那些产出和成本水平如何随着变化的 条件而变化？ 本书分析途径的两个特点应该予以说明：我阐发了一个官僚机构 和代议制政府行为的实证理论。当然，这个实证理论并没有自我证 明。虽然我运用了个人观察和因果证据来支持关键性的验证，对于确 证（或者更加准确地说，不能否证）这个理论来说，这些验证具有至关 重要的必要性。发展这个理论的主要目的，是使其他人有兴趣足够认 真地参与进行关键性验证的复杂过程。作为这个过程的一部分，在这 个理论发展的每个阶段，我都要求读者自问：这个行为假设与我个人
第一章导论口 的观察和理解一致吗？这个理论有助于我对于其他相关现象的观察 吗？这种主观经验主义可以在相关意义而不是完全意义上，替代尚 未进行的更加正式的客观验证。我写作本书的动机主要是，确定地回 答这两类问题。 这个理论的发展也涉及到某些简单的数学的运用，主要是因为我 不知道其他有什么有效途径，来分析和表达基本意义上的最大化问题 是什么。数学被用来改进概念的精确性，在某些情况下，用来改进说 明和解释。数学是简单的，因为总体上讲我感到运用自如，而且总体 上讲显然是必要的。更加复杂的数学可能是时髦的(a la mode),而且 甚至把这个理论扩展到更加一般的条件上是必要的。但是，在这个阶 段，运用简单的数学，对于表达该理论的主要内容似乎是必要的和已 经足够。作为理解的辅助手段，主要要点以语言、简单的代数式、数字 例子、图表等表达。我希望，有数学训练的读者将容忍这种重复，其他 读者将努力理解这一理论表达的一种或者多种形式。 我的书的基础是韦伯和冯·梅斯关于官僚制特性的见解、图洛克 和唐斯用来研究官僚制的精神和分析方法，后者强调的是一种新的问 题：不同条件下官僚机构的预算和产出行为预期应该是什么？ 目标 这里阐发的实证理论集中关注的是官僚机构与其环境，尤其是与 代议制政府的环境之间的关系，阐发了这些关系对于官僚机构的预算 和产出的影响。大多数官僚机构供给公共服务，大多数公共服务是官 僚机构供给的，所以，本书可以用另外一个标题“公共服务的供给” (The Supply of Public Services)。现代国家发展的特点是，政府财政支 出与官僚组织规模和数量同步增长。虽然这种同步增长有功能性的 原因，但是，人们不应该认为，公共服务必然需要官僚机构来供给。有 些官僚机构供给私人物品和服务，有些公共服务是由其他类型的组织 供给。人们应该特别仔细地区分政府资助公共服务的成熟的观点与 官僚供给公共服务的相当模糊不确定的观点。关于政府财政支出的 大多数争论，原因在于没有区分这些观点。 009