公共管理译丛 赵成根主编 官僚制与公共经济学 Bureaucracy and Public Economics [美]威廉姆·A·尼斯坎南著 William A. Niskanen, Jr. 王浦劬等 √ 译 王浦劬· 校 中国青年出版社
总 序 工业革命以来，现代市场经济的发展，现代大规模的工业社会逐 渐取代传统的农业社会，不仅促进了社会生产力的巨大发展，也带动 了一系列重大的社会变迁。工业革命和现代市场经济发展的一个重 要社会后果，就是现代民主国家的发展。民主政治和现代官僚制的产 生和发展，是20世纪一个独特的社会现象，也是影响和塑造20世纪 的一种基本力量。 在一个现代社会的运转过程中，从经济管理、社会服务到国家外 交和安全战略、外层空间的竟争，现代国家玫府都以某种方式介入，承 担了广泛的公共管理职能，政府能力因此成为衡量政府的一个核心指 标。提高政府制定和执行公共政策的能力，提高政府管理效率的新的 时代需求推动了现代政治学、经济学和法学理论结构的重塑和理论重 心的转移，也推动了以政府管理效率和政府能力为核心衡量指标的公 共行政学的产生和发展。 自从1887年伍德罗·威尔逊发表《行政学之研究》一文，标志着 公共行政学的产生以来，公共行政学经历了制度视角的研究(1910 1930)、人的视角的研究(1930一1950)、管理过程视角的研究(1950- 1960)和环境视角的研究(1960一1970)几个重要的发展阶段。经过近 一个世纪的发展，到1970年代未，公共行政学已经成为当代社会科学 中的一个主流学科。但是，在20世纪80年代以来全球范围的政治经 济和行政改革影响下，作为公共行政学新的发展阶段的公共管理学的 理论框架，应该具有怎样的基本结构呢？或者说应该怎样实现公共行 政学理论结构重塑呢？在新的历史条件下，无论是在美国等公共行政 研究极为发达的西方国家，还是在公共行政研究尚处于恢复重建草创 001
口制与公共经济学 期的中国，要实现公共管理学的迅速发展，使公共管理理论能够真正 反映公共治理的内在规律，并科学地指导着公共治理之道的改革与发 展，都必须充分地关注以下各种塑造现代公共管理理论的核心要素： 第一，以竞争性多党制为核心的民主政治是现代西方国家制度的 主体构成部分，在现代西方国家治理中，其他各种政治制度安排都要 从属于这一民主政治制度，并受到其内在逻辑的制约。作为西方国家 政治制度系统的一部分，其官僚制行政组织的结构体系和运作过程， 也不可避免地受到民主玫治逻辑的影响，综观今日西方国家的公共治 理，从政府构成环节的政党竟争和选民投票仲裁，到政府预算和公共 决策过程的民主参与、地方政府的民主治理，直到区域自治、城市自 治、社区自治、公民自治等各种自主管理模式，整个政府系统运作和公 共治理的各个环节，无不弥漫着民主的精神。因此，不理解民主政治， 就无法理解西方国家的公共管理；不以民主政治学理论为依托，西方 的公共行政学就失去了其灵魂。 第二，如果说从19世纪70年代到20世纪70年代的一百年，就是 政府职能的扩展史，政府职能扩展的主要领城则是经济管理和社会服 务领城，政府已经成为塑造市场秩序、调控市场运行的一种主导力量。 正是因为如此，当代西方经济学尤其是宏观经济学，一个核心的研究 对象就是政府、政府行为和公共政策；也正因为如此，公共经济学已经 成为西方经济学的一个重要分支学科；公共选择理论、新制度主义经 济学等西方经济学最新的主流理论流派，已经成为塑造公共管理理论 的最重要的理论资源。 第三，在西方发达国家，公共部门和私人部门、公共管理和私人工 商企业管理之间，一直存在着密切的融通和伙伴合作关系，但是，作为 20世纪80年代以来西方国家政治经济和行政改革的后果，市场理念 和市场机制、企业管理模式成为影响公共管理直至重塑公共管理模式 的一种基本力量，却是一个不争的事实。在新公共管理政革运动的彩 响下，西方的公共管理主体和公共管理模式都呈现了多元化的发展趋 势。 第四，全球化是市场经济发展的一个必然后果。市场经济是交换 经济，商品只有成功地实现交换，才能实现其价值。资本追求利润最 00e
总序口 大化的本质属性，就决定了市场经济的发展必然要求一个统一的、开 放的、自由的市场秩序，要求不断扩大的原料供应地，不断扩大的产品 和服务销售市场。正是市场经济的发展，推动了国家的统一和现代民 族国家的发展，也正是市场把整个世界联系在一起，形咸了现代的相 互依存的国际社会。全球化的动力蕴藏于资本的本质之中，全球化肇 始于现代市场经济发展之初，当大英帝国的商船和炮舰开始驶向世界 各地之时，全球化的历程就开始了。到20世纪70年代，全球化发展 成为影响现代社会的一种主导因素。 正是由于以上要素以及其他一系列因素的影响，20世纪七八十年 代以来，西方国家公共管理实践模式和理论模式都在发生着重要的转 型。本译丛作为近年来移译西方公共管理学术专著若干努力中的 项尝试，其选题也力图反映在以上诸方面因素的影响下，西方公共管 理理论研究的一批最新成果，从而为我国公共管理理论界理解西方国 家公共治理之道，理解西方公共管理研究的主流理论，并在此基础上， 为我国公共管理理论和实践发展提供有益的借鉴。 本译丛所选择的八部学术专著，可以大致分为以下三类： 第一类四部专著主要是关于公共管理理论在公共选择理论、官僚 经济理论、制度分析理论和新组织经济学等的影响下的研究成果。 《官僚制与公共经济学》是公共选择理论大师、官僚经济理论的主要代 表人物威廉姆·尼斯坎南最主要的学术专著。1971年尼斯坎南出版 其经典理论著作《官僚制与代议制政府》，运用公共选择理论的逻辑假 设和分析方法研究分析官僚体制和官僚行为，并在系统批判官僚制组 织弊端的基础上，提出了改革的建议。他的这部经典著作，不仅是批 判官僚制弊端的江鼎之作，其所提出的改革主张，更成为英国撒切尔 政府新保守主义改革最主要的理论指导之一。出版于1994年的《官 僚制与公共经济学》，汇集了《官僚制与代议制政府》以及尼斯坎南就 官僚经济理论这一主题20年间的一系列研究成果，是尼斯坎南官像 经济理论的集大成之作。而敦利威的《民主、官僚制与公共选择》则是 综合分析民主政治体制和官僚制行政体制运作的一部力作。就职于 伦敦经济学院政府系的帕特里克·教利威是目前英国最富醒名的民 主政治学家和公共管理学家之一。《民主、官僚制和公共选择》一书
口富像制与公共经济华 在比较分析了多元主义途径、统合主义途径、集体行动途径和新右派 模型有关民主国家玫府治理的理论观点之后，进一步提出了他的著名 的“官僚机构塑造”模型，是透视当代民主国家治理之道的一部代表 作。新西兰著名学者穆雷·霍思的《公共管理的政治经济学》，则运用 制度分析和新组织经济学的理论方法，对公共官僚制进行了深入的分 析，通过对管制机构、行政机构和国有企业等多种管理形式的分析，提 出了在提供有效的公共管理过程中，实现交易成本最小化的制度选择 间题，是一部富有创新性和湘察力的剖桥公共管理组织模式的代表 作。霍思的研究对于代理机构设计、管制模式创新和公务员制度改革 都极具价值。鉴于公共经济学在公共管理学科中日趋发展的重要地 位，本译丛还选择了英国著名学者拉本德拉·贾的《公共经济学》一 第二类两部专著主要针对新公共管理理论和实践的研究分析。 新公共管理是1980年代以来世界范围的公共部门治理之道变革的理 论概括，在理论和实践两个层面上，新公共管理都正在重塑着公共管 理的模式和结构。本译丛选译了瑞士著名经济学家、公共管理学家 筒·莱恩分析新公共管理内在逻辑的《新公共管理》。莱恩准确地将 新公共管理界定为签约外包制(contracting-out)和用市场理念和市场 机制重塑政府管理模式，构建企业家型政府(contracting-in),认为新公 共管理是公共管理一个新的发展阶段。他在书中系统地分析了新公 共管理的理论渊源、主要机制、内在机理和发展趋势，是系统论述新公 共管理理论的一部有影响的学术专著。英国学者诺受·弗林的《公共 部门管理》，则以最先推行新公共管理改革的英国公共部门市场化改 革为分析对象，在论述英国公共部门管理所处的政治与政策环境的基 础上，详细地制析了撒切尔政府、梅杰政府和布莱尔政府市场化改革 的实践，具体地分析了业务外包、合同外购、强制竞争、私人融资协议、 市场检验、战略性承包等市场化管理措施，并对英国公共部门管理改 革成效进行了总体评价，对英国公共部门管理未来的发展趋势进行了 预测，是理解英国新公共管理改革的一部不可多得的佳作。 第三类两部专著则是关于管理决策理论研究的。自从1947年赫 伯特·西蒙倡导有限理性决策理论以来，管理决策理论一直是公共管 004