目录口 表16.5内生性税额的“最优”政府.178 表格1面临相同需求和成本条件的不同类型经济组织 的均衡状况.226 表格1公众投票选举总统的经济和财政影响.248 表格2联邦产出的人均年增长.255 表格3公共部门和私人部门中雇员的人均资本.257 表格4按功能分类的联邦支出.260 007
第一篇 导论
第一章 导论 背景 官僚制和代议制政府处于风暴的中心。我们大多数人希望扩展政 府的作用，特别是其在减少贫困、改善环境方面的作用。同样的这些大 多数人对于官僚制方式恼火，对于它的绩效不满意。这两种相反的态 度，清除了这样两个较小的群体的世界观，即“既立的(establishment)自 由主义者”一一不知道因为什么错误一已经退化为学术流派，成为 个逝去的亚瑟王宫遗址的故事，面且步入了绝境；精力充沛的年轻 人一他们的经历仅限于家庭父权主义、大学的官僚制和军事权威，但 他们对于这些经历持反抗态度一分裂为集体表达愤怒与摇滚乐、性和 毒品的神秘主义。只有那些信息不灵、思想贫乏和麻木不仁的人，才自 满自足。那些想限制政府作用的人，敏锐地运用官褓机构糟糕的绩效来 支持其立场。“新的社会工程师”在面对这种毁灭性证据时，多少保持 着一种乐观主义，即认为制度分析和项目预算将使官僚比较负责任和有 效率。官僚制本身，如同气象学上的风暴眼一样，是平静和移动缓慢的， 它受到风暴的总体方向支配，而不受其周期风的影响。 知识分子中的绝望和年轻人中的愤怒的状况，不是我们的时代独 有的，而且前人也没有为乐观主义提供基础。①即使我认为的那种最 尖干唐制胸离纯作经阳餐集是员是由臀关在未把自年费告 WIg von 03
口第一箱号论 令人烦恼的可能结果不会出现，我们也面临着与我们对政府态度有关 的两类问题：我们可能未必会因为对于特定公共服务的供给的过分关 心，而接受不想要的官僚制方式和糟糕的绩效。这样一种反应是制度 受到威胁或者战争时期的特点，如大萧条和第二次世界大战时期那 样。相反，我们可能未必会因为对于官僚制方式和绩效的不满，就拒 绝某些想要的公共服务。这样一种反应，是对于美国联邦政府在60 年代发起的某些福利和军事项目的当时的支配性态度。这些问题能 够解决吗？官僚的反应和效率能够得到有效地改进吗？某些公共服 务能够由其他类型的组织供给吗？代议制政府能够较好地体现我们 对于公共服务的需求吗？以什么方式体现呢？ 这些问题的答案，即使是临时性的，也不是现成的。但是，我们对 于官僚行为糟糕的理解，并不是因为缺乏经验。官僚可能是公社部落 层次以外最古老的组织形式。书面文字第一次的广泛运用，就记录了 古苏美尔人的官僚机构的指示和决策。最早的埃及文献充满了帝国 官僚制中年轻官员的行为规则，形成了文献的一个主题，并且得到了 儒家学说、柏拉图和马基雅弗利的丰富发展。从古代的苏美尔和埃及 王国到现代的民族国家，官條制一直是所有拥有广袤领土主权的政府 的公共行政的特定形式。与许多其他工业国家一样，大约1/6的美国 国家收人现在耗费在官僚机构上。官僚的行为充斥着世界报纸的前 几页。 面对这种历史和现实的经验，在官僚机构应该具有怎样的行为利 绩效问题上，怎么会存在这样的混乱呢？来自人造卫星的第一个电视 形象，提供了一条线索：它们提醒我们，如果没有一个熟悉的参照系 理解我们的感知认识是何等地困难。就其本质来说，理解一个新的感 知刺激，涉及到把这个刺激与一个“模型”联系起来，这个模型已经证 明在“解释”其他的类似刺激中是成功的。我们关于官僚制的认识混 乱，原因是缺乏一个公认的官僚机构行为的理论，运用这个理论，人们 可以把官僚机构的行为与其他类型组织的行为进行比较。我认为，更 准确地说，我们当前关于官僚制的认识混乱，原因在于缺乏与一种国 家的工具性概念（即仅仅是其选民的偏好的工具性国家的概念）相一 致的官僚机构理论。从儒家学说到韦伯，大多数关于官僚制的文献都 004