关于环评机构实行合伙制的可行性研究报告

关于环评机构实行合伙制的可行性研究报告 重庆两江志愿服务发展中心 广州绿网环境保护服务中心 2015年5月

关于环评机构实行合伙制的可行性研究报告 重庆两江志愿服务发展中心 广州绿网环境保护服务中心 2015 年 5 月

提要 1978年,我国首次提出了环境影响评价的概念,并开始将环境影响评价制度作为三个 重要制度之一纳入到环境保护管理体系中。随后,《中华人民共和国环境保护法(试行)》、 《建设项目环境保护管理条例》、《中华人民共和国环境影响评价法》相继颁布实施,从法律 层面上确立了环评制度。 三十多年来,环评制度不断丰富和发展,取得了不少成绩,但总体效果欠佳,离预期目 标差距较远,不能很好的体现环评“预防为主”的价值。主要表现在:规划环评、战略环评 的普遍约束力不够;建设项目环评以行政许可为目标,而非为更多的指导项目建设:环评信 息公开不足,公众参与流于形式;缺乏与后期日常管理的整体衔接,难以遏制环境形势的整 体恶化;环评的公正性、客观性、独立性、有效性难以得到保证,公信力低。 现有环评机构多为公司制的普通企业或事业单位性质的科研机构,受现有环评制度的 约束,环评机构的独立性、客观性并不高。公司化的环评机构在市场竞争中乱象丛生,事业 单位性质的环评机构面临着改制的压力。为提高环评机构独立性,调动环评工程师的积极性 和专业性,提升环评公信力,重庆两江志愿服务发展中心(简称“两江环保中心”)联合广 州绿网环境保护服务中心(简称“广州绿网”)于2014年年底启动了合伙制环评机构硏究 项目。拟通过对比普遍采用合伙组织形式的会计师事务所、律师事务所发展历程,并分析现 有环评机构管理制度,来探索环评机构采用合伙制的可行性及意义。 研究发现:当前环评中出现的环评问题,同环评机构和环评工程师的独立性和追责体 系有一定关系,合伙企业的天然属性有利于促进环评机构和环评工程师的独立和追责,配套 建立和完善自律性的行业协会将有促进行业发展。当前推行环评机构采用合伙制是必要的, 有强大的现实意义,但面临管理制度上的障碍。环评机构采用合伙制不但有助于建立具有法 律地位的环评机构,维护环评的公正性;还能调动环评工程师的积极性,推动事业单位环评 机构脱钩;更能衔接简政放权,承接行政职能转移,带动工程师行业的专业化发展,在完善 市场经济、保护环境、实现社会创新方面发挥作用 我们建议:借鉴我国律师会计师改革的模式,以降低成立合伙环评机构的门槛、调动环 评工程师的积极性、发挥环评工程师专业优势为目标,通过加强环评机构和环评工程师的法 律责任、推动成立并能有效运作的行业自律性组织的方式,来鼓励环评机构朝独立方向发展, 以提升环评公信力,实现环评行业健康有序发展。现阶段应启动环评机构合伙制研究,抓紧 试点推广,尽快从法律上推动环评制度完善,全面合理修订资质管理办法,以实现环评的独 立、科学、有效

提要 1978 年，我国首次提出了环境影响评价的概念，并开始将环境影响评价制度作为三个 重要制度之一纳入到环境保护管理体系中。随后，《中华人民共和国环境保护法（试行）》、 《建设项目环境保护管理条例》、《中华人民共和国环境影响评价法》相继颁布实施，从法律 层面上确立了环评制度。 三十多年来，环评制度不断丰富和发展，取得了不少成绩，但总体效果欠佳，离预期目 标差距较远，不能很好的体现环评“预防为主”的价值。主要表现在：规划环评、战略环评 的普遍约束力不够；建设项目环评以行政许可为目标，而非为更多的指导项目建设；环评信 息公开不足，公众参与流于形式；缺乏与后期日常管理的整体衔接，难以遏制环境形势的整 体恶化；环评的公正性、客观性、独立性、有效性难以得到保证，公信力低。 现有环评机构多为公司制的普通企业或事业单位性质的科研机构，受现有环评制度的 约束，环评机构的独立性、客观性并不高。公司化的环评机构在市场竞争中乱象丛生，事业 单位性质的环评机构面临着改制的压力。为提高环评机构独立性，调动环评工程师的积极性 和专业性，提升环评公信力，重庆两江志愿服务发展中心（简称“两江环保中心”）联合广 州绿网环境保护服务中心（简称“广州绿网”） 于 2014 年年底启动了合伙制环评机构研究 项目。拟通过对比普遍采用合伙组织形式的会计师事务所、律师事务所发展历程，并分析现 有环评机构管理制度，来探索环评机构采用合伙制的可行性及意义。 研究发现：当前环评中出现的环评问题，同环评机构和环评工程师的独立性和追责体 系有一定关系，合伙企业的天然属性有利于促进环评机构和环评工程师的独立和追责，配套 建立和完善自律性的行业协会将有促进行业发展。当前推行环评机构采用合伙制是必要的， 有强大的现实意义，但面临管理制度上的障碍。环评机构采用合伙制不但有助于建立具有法 律地位的环评机构，维护环评的公正性；还能调动环评工程师的积极性，推动事业单位环评 机构脱钩；更能衔接简政放权，承接行政职能转移，带动工程师行业的专业化发展，在完善 市场经济、保护环境、实现社会创新方面发挥作用。 我们建议：借鉴我国律师会计师改革的模式，以降低成立合伙环评机构的门槛、调动环 评工程师的积极性、发挥环评工程师专业优势为目标，通过加强环评机构和环评工程师的法 律责任、推动成立并能有效运作的行业自律性组织的方式，来鼓励环评机构朝独立方向发展， 以提升环评公信力，实现环评行业健康有序发展。现阶段应启动环评机构合伙制研究，抓紧 试点推广，尽快从法律上推动环评制度完善，全面合理修订资质管理办法，以实现环评的独 立、科学、有效

目录 我国环评机构组织形式的现状… 现有环评机构存在的问题… 事业单位环评机构公司化的代价 推行环评机构采用合伙制的必要性 合伙企业的发展与优势 推行环评机构采用合伙制的可行性 法律无限制政策有鼓励 标准较完善导则做指导 行业有协会自律有途径… 人员没动力合伙来加油 11 尽早推动环评机构采用合伙制的现实意义… 建立具有法律地位的环评机构维护环评的公正性 11 调动环评工程师积极性推动事业单位环评机构脱钩…….….… 衔接简政放权承接行政职能转移带动工程师行业专业化发展. 12 环评机构实行合伙制面临的主要障碍 建议

目录 我国环评机构组织形式的现状............................................................................................... 4 现有环评机构存在的问题....................................................................................................... 4 事业单位环评机构公司化的代价........................................................................................... 5 推行环评机构采用合伙制的必要性....................................................................................... 6 合伙企业的发展与优势........................................................................................................... 8 推行环评机构采用合伙制的可行性....................................................................................... 9 法律无限制 政策有鼓励..................................................................................................... 9 标准较完善 导则做指导..................................................................................................... 9 行业有协会 自律有途径................................................................................................... 10 人员没动力 合伙来加油................................................................................................... 11 尽早推动环评机构采用合伙制的现实意义......................................................................... 11 建立具有法律地位的环评机构 维护环评的公正性....................................................... 11 调动环评工程师积极性 推动事业单位环评机构脱钩 ................................................... 12 衔接简政放权 承接行政职能转移 带动工程师行业专业化发展 ................................. 12 环评机构实行合伙制面临的主要障碍................................................................................. 13 建议......................................................................................................................................... 17

我国环评机构组织形式的现状 20世纪70年代末,我国环评事业起步,最早在我国的重大建设项目中发挥作用。与环 保部门密切相关的环保系统事业单位,如环科院所、环境监测单位成为了最早的环评机构。 有较强科硏实力的其他科硏单位、高等院校也参与了大量的环评研究、推广工作。《中华人 民共和国环境保护法》、《建设项目环境保护管理条例》、《中华人民共和国环境影响评价法》 相继颁布实施,从法律层面上确立了环评制度,并不断拓展了环评的外延和内涵 从《中华人民共和国环境影响评价法》、《建设项目环境影响评价资质管理办法》可以看 出,我国对环评机构采用何种组织形式没有任何规定。现有的环评机构主要有以下6类:环 保系统事业单位,其他政府系统事业单位,大专院校等其他科研机构,国企,普通民营企业, 由其他类型机构改制而来的民营企业。如环境保护部华南环境科学研究所、交通运输部公路 科学研究所、河海大学、中国电力工程顾问集团西南电力设计院、河南蓝森环保科技有限公 、南京国环环境科技发展股份有限公司。总体来说普通民营企业的环评机构不多,技术力 量不高 现有环评机构存在的问题 环保部门近些年发布的通报信息显示,无论是何种类型的环评机构,都或多或少的存在 环评机构出借出租资质证书、工程师挂靠、环评报告质量参差不齐的问题。一般地,有相关 科研背景的(非普通民营企业)环评机构拥有较高的专业技术水平,但公开信息却显示有些 该类环评机构日常管理和环评报告质量水平均没有明显差异。不仅如此,为了再次保证环评 报告的质量,环保部门甚至设置了专门的技术评估机构来组织专家评审。而法律上赋予环评 报告质量保证的是环评机构和环评工程师,并不是技术评估机构的专家评审,技术评估机构 成了环评中的怪胎。 为提高环评质量而设的环评机构资质准入条件一—《建设项目环境影响评价资质管理办 法》没能很好的把好第一道关口,资质的稀缺给资质出租和出借带来了巨大的市场,并带动 了环评工程师挂靠。多年实践表明,多轮的环评风暴,没能有效遏制未批先建、边批边建、 造成恶劣环境影响的项目。行政色彩浓厚的环评,没有有效发挥出源头预防的巨大作用。环 评机构在环保方面难以得到建设单位的信任,不太能提出合理可行的解决方案,不能合理的 拒绝不恰当的项目,不少环评成了项目落地的背书

我国环评机构组织形式的现状 20 世纪 70 年代末，我国环评事业起步，最早在我国的重大建设项目中发挥作用。与环 保部门密切相关的环保系统事业单位，如环科院所、环境监测单位成为了最早的环评机构。 有较强科研实力的其他科研单位、高等院校也参与了大量的环评研究、推广工作。《中华人 民共和国环境保护法》、《建设项目环境保护管理条例》、《中华人民共和国环境影响评价法》 相继颁布实施，从法律层面上确立了环评制度，并不断拓展了环评的外延和内涵。 从《中华人民共和国环境影响评价法》、《建设项目环境影响评价资质管理办法》可以看 出，我国对环评机构采用何种组织形式没有任何规定。现有的环评机构主要有以下 6 类：环 保系统事业单位，其他政府系统事业单位，大专院校等其他科研机构，国企，普通民营企业， 由其他类型机构改制而来的民营企业。如环境保护部华南环境科学研究所、交通运输部公路 科学研究所、河海大学、中国电力工程顾问集团西南电力设计院、河南蓝森环保科技有限公 司、南京国环环境科技发展股份有限公司。总体来说普通民营企业的环评机构不多，技术力 量不高。 现有环评机构存在的问题 环保部门近些年发布的通报信息显示，无论是何种类型的环评机构，都或多或少的存在 环评机构出借出租资质证书、工程师挂靠、环评报告质量参差不齐的问题。一般地，有相关 科研背景的（非普通民营企业）环评机构拥有较高的专业技术水平，但公开信息却显示有些 该类环评机构日常管理和环评报告质量水平均没有明显差异。不仅如此，为了再次保证环评 报告的质量，环保部门甚至设置了专门的技术评估机构来组织专家评审。而法律上赋予环评 报告质量保证的是环评机构和环评工程师，并不是技术评估机构的专家评审，技术评估机构 成了环评中的怪胎。 为提高环评质量而设的环评机构资质准入条件——《建设项目环境影响评价资质管理办 法》没能很好的把好第一道关口，资质的稀缺给资质出租和出借带来了巨大的市场，并带动 了环评工程师挂靠。多年实践表明，多轮的环评风暴，没能有效遏制未批先建、边批边建、 造成恶劣环境影响的项目。行政色彩浓厚的环评，没有有效发挥出源头预防的巨大作用。环 评机构在环保方面难以得到建设单位的信任，不太能提出合理可行的解决方案，不能合理的 拒绝不恰当的项目，不少环评成了项目落地的背书

2005年、2006年、2007年环评风暴相继刮起,区域限批、通报违规项目、将四大电力 集团纳入黑名单。但这些项目、区域在完成整改之后依然稳步推进。2005年,在圆明园防 渗工程环评中,北京师范大学下属的环评单位拒绝接受委托一事被环保总局点名批评:事后 该项目由清华大学完成环评工作,并按要求整改,如期完工。200年在新一轮环评风暴中 被紧急叫停的鲁地拉水电站,2013年6月也实现了首次开机并一次性启动成功2 多年来高歌猛进的项目建设带来的环境问题,这些年也逐渐显现。松花江污染、兰州自 来水污染、雾霾围城、血铅事件轮番上演,生态红线不断被突破。2010年,安徽怀宁儿童 血铅超标事件震惊全国3,在事后的调查发现涉事企业(安庆博瑞电源有限公司)在环评阶 段就出现了重大问题。环保部行政处罚决定书显示,环评机构违规更改评价日期(江苏绿岛 环保科技有限公司2010年4月编制安庆博瑞电源有限公司年产300万套铅酸蓄电池极板项 目环境影响报告表时,将评价日期更改为2007年7月);在环评文件中“经现场踏勘,项 所处地500m范围内无任何居民点”的描述与事实不符,且认为环评机构擅自降低环境影响 评价等级,被吊销环评资质,并罚款3万元 更戏剧的是,公众发现在秦皇岛抚宁县潘官营的生活垃圾焚烧厂项目中°,环评公众参 与出现了“外出多年的村民,甚至死人、逃犯也在调查表上签了字”的情形。也有媒体报道 涉嫌挂靠的“影子环评师”高达16%6。甚至出现了一家名不见经传的企业,“盗用”3家环 评机构资质,完成了至少23个环评项目;有项目被打回重做,有项目被列入环保部重点黑 名单;“如果不挂靠,养活自己都难”的局面。 这样的情形,在当前的环评行业中普遍存在。我国环评,到了不得不改革的紧要关头。 事业单位环评机构公司化的代价 为了推进事业单位环评机构改革,推动环评机构独立发展。从2010年起,环保部便开 展了事业单位环评机构改革试点。试点的事业单位环评机构几乎无一例外的选择了公司化的 改革方向。连续试点3年的事业单位环评机构体制改革效果到底如何,我们未收集和查阅到 全面的资料信息。但有消息显示,由于改革会影响到在职有编环评工程师的福利,所以事业 Ihttp://www.zhb.gov.cn/zhxx/hjyw/200906/t20090626_153246.htm http:/www.cpnn.com.cn/dlis/gczx/201307/t20130702588310.htm http://www.sinovision.net/portal.phpmod=view&aid=158293 http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/201105/t20110520_210974.htm shttp://www.nu.ngo.cn/shsi/587.html http://www.infzm.com/content/10481 http://www.infzm.com/content/108521

2005 年、2006 年、2007 年环评风暴相继刮起，区域限批、通报违规项目、将四大电力 集团纳入黑名单。但这些项目、区域在完成整改之后依然稳步推进。2005 年，在圆明园防 渗工程环评中，北京师范大学下属的环评单位拒绝接受委托一事被环保总局点名批评；事后 该项目由清华大学完成环评工作，并按要求整改，如期完工。2009 年在新一轮环评风暴中1 被紧急叫停的鲁地拉水电站，2013 年 6 月也实现了首次开机并一次性启动成功2。 多年来高歌猛进的项目建设带来的环境问题，这些年也逐渐显现。松花江污染、兰州自 来水污染、雾霾围城、血铅事件轮番上演，生态红线不断被突破。2010 年，安徽怀宁儿童 血铅超标事件震惊全国3，在事后的调查发现涉事企业（安庆博瑞电源有限公司）在环评阶 段就出现了重大问题。环保部行政处罚决定书显示，环评机构违规更改评价日期（江苏绿岛 环保科技有限公司 2010 年 4 月编制安庆博瑞电源有限公司年产 300 万套铅酸蓄电池极板项 目环境影响报告表时，将评价日期更改为 2007 年 7 月）；在环评文件中“经现场踏勘，项目 所处地 500m 范围内无任何居民点”的描述与事实不符，且认为环评机构擅自降低环境影响 评价等级，被吊销环评资质，并罚款 3 万元4。 更戏剧的是，公众发现在秦皇岛抚宁县潘官营的生活垃圾焚烧厂项目中5，环评公众参 与出现了“外出多年的村民，甚至死人、逃犯也在调查表上签了字”的情形。也有媒体报道 涉嫌挂靠的“影子环评师”高达 16%6。甚至出现了一家名不见经传的企业，“盗用”3 家环 评机构资质，完成了至少 23 个环评项目；有项目被打回重做，有项目被列入环保部重点黑 名单；“如果不挂靠，养活自己都难”的局面7。 这样的情形，在当前的环评行业中普遍存在。我国环评，到了不得不改革的紧要关头。 事业单位环评机构公司化的代价 为了推进事业单位环评机构改革，推动环评机构独立发展。从 2010 年起，环保部便开 展了事业单位环评机构改革试点。试点的事业单位环评机构几乎无一例外的选择了公司化的 改革方向。连续试点 3 年的事业单位环评机构体制改革效果到底如何，我们未收集和查阅到 全面的资料信息。但有消息显示，由于改革会影响到在职有编环评工程师的福利，所以事业 1 http://www.zhb.gov.cn/zhxx/hjyw/200906/t20090626_153246.htm 2 http://www.cpnn.com.cn/dljs/gczx/201307/t20130702_588310.htm。 3 http://www.sinovision.net/portal.php?mod=view&aid=158293 4 http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/201105/t20110520_210974.htm 5 http://www.nu.ngo.cn/shsj/587.html 6 http://www.infzm.com/content/104813 7 http://www.infzm.com/content/108521