信息基础、声誉机制与执法优化 食品安全治理的新视野 吴元元 摘要:对于食品安全违法行为的威慑何以有效?这是破解食品安全监管困境 的关键所在。基于繁重的执法负荷与稀缺的公共执法资源,食品安全迫切需要创新 治理形式。声誉机制创设的威慑充分虑及企业的长期收入流,借助无数消费者的 用脚投票”深入作用于企业利益结构的核心部分,因而能够有效阻吓企业放弃潜 在的不法行为,分担监管机构的一部分执法负荷,是一种颇有效率的社会执法。但 是,声誉罚的要义在于信息高效流动,而现代食品行业与公众之间的信息鸿沟使得 消费者很难自发形成强有力的声誉机制。应当以食品安全信用档案为中心,建立全 程整合信息生产一分级一披露一传播一反馈的法律制度系统,确保企业违法信息迅 速进入公众的认知结构,为消费者及时启动声誉罚奠定基础。同时,应当以声誉机 制的适用为契机,积极探索食品安全的社会治理之道,回应执法历史发展所蕴含的 成本逻辑,实现执法优化 关键词:食品安全执法资源声誉机制信用信息系统社会治理 作者吴元元,西南财经大学法学院教授(成都610074) 三聚氰胺风潮”尘埃甫落,双汇“瘦肉精事件”又突然而至。在《中华人民共 和国食品安全法》(以下简称《食品安全法》)颁行一年有余之际,中国又一著名企 业继三鹿集团之后引发全国性的食品安全信任危机,因而备受各界关注。一时间质 疑之声四起,对当前食品安全治理提出了颇为严峻的挑战。从预防论的视角看来, 种种质疑,其实质可以归结为如下基本的追问:潜在的食品安全违法行为如何得以 有效威慑?奶何在“事前”有效阻吓违法激励? 以威慑理论切入,本文将对上述追问给出具有制度实践意义的学理回应:基于 执法负荷繁重和公共执法资源不足的双重约束,①制度设计上应当根据不同市场主 本研究获得教育部2011年“新世纪优秀人才支持计划”项目资助,特此致谢 ①公共执法意指由国家公权力支持的专业职能部门的法律执行活动,是与私人执法、社会 国家哲学社会科学学术期刊数据
信息基础 、声誉机制与执法优化 食 品安 全 治理 的新视 野 吴 元 元 摘 要 ：对 于食 品安全 违法行 为 的威慑何 以有 效?这 是破 解 食 品安全 监 管 困境 的关键 所在 。基 于繁 重 的执 法 负荷 与稀 缺 的公 共执 法资 源 ，食 品安全 迫 切 需要创 新 治理 形式 。声誉机 制创 设 的威 慑 充 分 虑 及 企 业 的长 期 收 入 流 ，借 助 无 数 消 费 者 的 “用 脚投 票”深 入作 用于企 业 利 益结 构 的核 心 部分 ， 因而能 够 有效 阻吓企 业 放 弃潜 在 的不法行 为 ，分担 监管机 构 的一部分 执 法负荷 ，是 一种颇 有 效 率 的社 会 执 法。但 是 ，声誉 罚 的要义在 于信 息高效 流动 ，而现 代食 品行 业 与公 众 之 间 的信 息 鸿 沟使 得 消 费者很难 自发 形成 强有力 的声 誉机 制。应 当以食 品安 全信 用档 案 为 中心 ，建 立全 程整 合信 息 生产一 分 级一 披 露 传 播一 反馈 的 法律 制度 系统 ，确 保 企 业违 法信 息迅 速进 入公 众 的认 知结 构 ，为消 费者及 时启 动声誉 罚奠定 基 础 。 同时 ，应 当 以声 誉机 制 的适用 为 契机 ，积 极探 索食 品安全 的社会 治理 之道 ， 回应执 法历 史发 展 所 蕴含 的 成本 逻辑 ， 实现执 法优化 。 关键词 ：食 品安 全 执法 资源 声 誉机 制 信 用信 息 系统 社会 治理 作 者吴元 元 ，西南财 经大 学法 学院教授 (成都 610074)。 “三聚氰胺风潮”尘埃甫落 ，双汇 “瘦 肉精事件”又突然而至。在 《中华人 民共 和 国食品安全法》(以下简称 《食 品安全法 》)颁行一年有余之际 ，中国又一著名企 业继三鹿集团之后 引发全 国性 的食 品安全 信任危 机 ，因而备受 各界关 注 。一时 间质 疑之声 四起 ，对 当前食 品安全 治理 提 出 了颇为严 峻 的挑 战 。从 预 防论 的视角 看来 ， 种种质疑 ，其实质可 以归结为如下基 本 的追 问 ：潜在 的食 品安全 违法行 为如何得 以 有效威慑?如何在 “事前”有效阻吓违法激励? 以威 慑理论切人 ，本文将对上 述追 问给 出具有制 度实践 意义 的学 理 回应 ：基 于 执法负荷 繁重 和公共执法资 源不足 的双重约束 ，① 制度设 计上应 当根 据不 同市场 主 * 本研究获得教育部 2011年 “新世纪优秀人才支持计 划”项 目资助 ，特此致谢。 ① 公共执 法意指 由国家公权 力支 持 的专业 职能部 门的法律执 行活 动 ，是 与私 人执 法 、社 会 · 115 ·
中国社会科学2012年第6期 体的边际成本选择有针对性的威慑工具。借助无数消费者的“用脚投票”,声誉机制 能够及时启动严厉的市场驱逐式惩罚,深刻影响企业的核心利益,有效阻吓企业放 弃潜在的违法行为,是一种效率型的、辅助公共执法的社会治理形式。基于其相对 技术优势,监管机构应当在声誉机制的信息基础上扮演积极角色,建立涵盖信息生 产一分级一披露一传播一反馈的制度系统,以此弥补消费者的认知不足,保障声誉 机制顺利运转。声誉机制在食品安全治理中的适用,是执法历史发展所蕴含的成本 逻辑使然,它有助于将威慑效应提升至合理水平,以看似分散、实则强有力的社会要 素推进执法优化,为破解食品安全监管威慑不足的困境提供一种新的可能。 需要说明的是,首先,与个体相较,企业已经成为现代食品行业、社会食品消 费体系中主要的生产者和供给者,是影响公众健康安全的构成性变量,其作用深度 和广度远非个体可比(尤其是流通渠道、分销渠道遍布全国的大中型企业、知名企 业);其次,当前无论是食品生产经营企业的加工制作流程,抑或是营销推广策略 都更多地关涉行业内部的“专业型信息”,企业运作的组织化使其与普通消费者之间 的信息不均衡更为突出;再次,基于消费心理规律,企业比个体更容易受到公众的 信任,消费者具有更高的概率遭遇来自企业的食品安全风险,近年来相当一部分企 业、特别是著名企业屡屡发生重大食品安全事件,①进而引发全民性食品安全恐慌 即是明证。为凸显食品安全治理中的核心因素和新动向,本文将考察视角集中于企 业,同属于《食品安全法》规定的“食品生产经营者”范畴的个人以及其他相类似 的市场主体则不纳入本文分析框架。 食品安全监管的双重约束 随着化工合成技术、微生物技术的飞速发展,现代食品业已经突变为具有高度 执法相对的概念。威慑理论多采用此种分类方法 ①参见房菲:《肯德基“苏丹红”事件的法律透视8,2005年3月21日http://www ln,xinhuanet.com/xwzx/2005-03/2l/content3910029htm;王小海:《在广西被检出 金黄色葡萄球菌龙凤水饺甲天下汤圆上黑榜》,2007年4月14日,htp://news. 163.com/07/0414/10/3C1KQRV2000120GU.html;《婴幼儿配方奶粉三聚氰胺专项检 查阶段性检查结果公布82008年9月17日.http://news.xinhuanet.com newscenter/200809/17/ content10047162.htm;王欣:《麦当劳拒绝透露麦乐鸡产品 添加剂含量8,2010年7月8日http://env.peoplecomcn/gb/12083610.html;卫 楠:《陕西渭南雨润问题肉流向市场调查:查扣后又放行》,2011年6月30日 http://news.sinacom.cn/c/sd/2011-06-30/015222729790.shtml;皇甫萍:《味千拉面 被指汤底由汤粉汤料调制成本仅几毛钱2,2011年7月24日http://news.soht com/20110724/n314353728 shtml;以上电子文献最后访问日期均为2012年2月25日 ·116· 家哲学社会科学学术期刊数
中国 社会科 学 2012年 第 6期 体 的边 际成本选择有针对性的威 慑工具 。借助无数消费者 的 “用脚投票”，声誉机制 能够及时启动严厉 的市场驱逐 式惩罚 ，深 刻影 响企业 的核 心利益 ，有 效阻 吓企 业放 弃潜在 的违法行为 ，是一种效率 型的、辅助公 共执 法 的社会 治理 形式 。基 于其相 对 技术优势 ，监管机构应 当在声誉 机制 的信 息基础 上扮演积极 角色 ，建 立涵盖信 息生 产一分级～披露～传播～反馈 的制度 系统 ，以此弥 补消 费者 的认 知不 足 ，保 障声 誉 机制顺利运转 。声誉机制 在食 品安全 治理 中的适用 ，是执法历史发展所蕴 含的成本 逻辑使然 ，它有助于将威慑效应提升至合理水平 ，以看似分散 、实则强有力的社会要 素推进执法优化 ，为破解食 品安全监管威慑不足 的困境提供一种新 的可能。 需要说 明的是 ，首先 ，与个 体相较 ，企业 已经成 为现代食 品行业 、社会 食 品消 费体系 中主要 的生产者和供 给者 ，是影 响公 众健康 安全 的构 成性变量 ，其作用深度 和广度远非个体可 比 (尤其是 流通渠道 、分 销渠道遍 布全 国的大 中型企业 、知名 企 业 )；其次 ，当前无论 是食 品生产经 营企业 的加工制 作流程 ，抑或 是营销推 广策 略 ， 都更多地关涉行业 内部的 “专业 型信息”，企业运作 的组织化使其与普通消费者之间 的信息不均衡更为突 出；再次 ，基 于消费心理规律 ，企业 比个体更 容易受 到公众 的 信任 ，消费者具有更高 的概率遭 遇来 自企 业 的食 品安全风 险 ，近年来相 当一部分 企 业 、特别是著名企业屡屡发生重大食 品安全 事件 ，① 进 而 引发全 民性食 品安全恐 慌 即是 明证 。为 凸显食品安全治理 中的核 心因素和新 动 向，本 文将 考察视 角集 中于企 业 ，同属 于 《食 品安全法 》规定 的 “食 品生产 经 营者”范 畴的个人 以及其 他相类 似 的市 场主体 则不纳入本文分析框架 。 一 、 食品安全监管的双重约束 随着化工合成技术 、微生物技术 的飞速 发展 ，现代食 品业 已经 突变为具 有高度 执 法相 对 的概 念 。威 慑理论 多采用 此种分 类方 法。 ① 参 见房 菲 ： 《肯 德基 “苏 丹红 ” 事件 的法 律透 视 》，2005年 3月 21 日，http：／／WWW． 1n．xinhuanet．com／xwzx／2005一o3／21／content 3910029．htm；王 小 海 ： 《在 广 西 被 检 出 金 黄色 葡萄 球 菌 龙 风 水 饺 甲天 下 汤 圆上 黑榜 》，2007年 4月 14 日，http：／news． 163．com／07／0414／10／3CIKQRV2000120GU．html；《婴幼 儿 配方 奶 粉 三 聚 氰胺 专 项 检 查 阶 段 性 检 查 结 果 公 布 》， 2008 年 9 月 17 日，http：／news．xinhuanet．corn／ newscenter／2008—09／17／content 10047162．htm；王欣 ： 《麦 当劳 拒 绝透 露麦 乐 鸡 产 品 添加 剂含 量 》，2010年 7月 8 日，http：／env．people．com．cn／GB／12083610．html；卫 楠 ： 《陕 西 渭 南 雨 润 问题 肉流 向 市 场 调 查 ：查 扣 后 又 放 行 》，2011年 6月 30 日， httD：／／news．sina．com．cn／c／sd／20l1—06—30／015222729790．shtml；皇甫 萍 ：《味 千拉 面 被指 汤 底 由汤 粉 汤 料 调 制 成 本仅 几毛 钱 》，2011年 7月 24 日，http：／／news．sohu． com／20110724／n314353728．shtml；以上 电子 文献最后 访 问 日期 均为 2012年 2月 25 日。 · 116 ·
信息基础、声誉机制与执法优化 不确定性的风险行业。各种防腐剂、添加剂、稳定剂的使用远远超出普通消费者的 认知能力范围,导致其自我保护能力显著下降。同时,由于工业社会中产品与消费 者之间的信息鸿沟,企业的广告投放、社会网络地位越发成为人们的消费指引。然 而,广告、社会网络地位等未必是产品质量的可靠担保,蕴含其中的虚假宣传效应 很容易生成另一种社会风险,它叠加于技术风险之上,加重食品生产、流通、消费 中的不确定性,使得食品安全监管任务非常艰巨。在日趋繁重的执法负荷的背面, 却是相当稀缺的公共执法资源—极其有限的执法人员、高昂的检测费用、数量不 足的仪器设备等,这导致安全监管难以获得充分的支持基础,严重制约执法绩效 它与执法负荷共同构成食品安全监管的双重约束。 (一)现代食品行业的不确定性风险加重执法负荷 1.基于“信任品”特征的技术风险 按照可观察、可检验的难易程度,商品可以区分为搜寻品、经验品和信任品。① 如果消费者能够通过査验在购买之前确定商品的质量,比如“摁一摁甜瓜就知道熟 没熟”,②该产品属于搜寻品;如果消费者在实际消费以后才能确定质量,则该产品 属于经验品,电影、书籍、电脑软件等均属于这类产品;还有一类产品,倘若没有 专业检测技术的支持,其质量在消费以后也无法准确判断,只能以产品以外的其他 因素—诸如信仰、习惯、情感—来确立消费者的内心确信,该产品就是信息学 上所说的信任品,典型的如各种保健品、功能食品。微生物技术、化工合成技术的 发展,使得越来越多的食品进人信任品的范围。与搜寻品相比,它们缺乏能以较低 的信息成本进行甄别的物理特性,比如过去人们对于农产品新鲜、成熟与否的认定; 与经验品相比,如果不借助检测机构的技术手段,消费者在食用后也无法对食品如 何影响人体给出准确的结论,食品的原料处理、生产程序、化合物添加等均属于企 业的“私人信息”,消费者几乎无从识别 日趋强烈的信任品的特征,导致食品行业与消费者之间的信息鸿沟越来越大, 后者日益处于高度不确定的风险之中。其一,由于现代社会高度紧张的工作节奏, 人们对方便、节省家务劳动时间的食品制成品的依赖只增不减,食品企业对消费者 的健康安全有着基础性的影响,成为重大风险来源之一,消费者自身的抗风险能力 显著降低。其二,随着现代社会膳食结构的变化,消费者势必接触更多的食品类型, 保健食品、营养食品、功能食品等等层出不穷,交易种类的增多进一步放大了消费 ①参见丹尼斯·W.卡尔顿、杰弗里·M.佩洛夫:《现代产业组织》,胡汉辉、顾成彦、 华译,北京:中国人民大学出版社,209年,第455-456、474页 ②理查德·A.波斯纳:《超越法律》,苏力译,北京:中国政法大学出版社,2001年,第 574页。 117 家哲学社会科学学术期刊数据
信息 基础 、声誉机 制 与执 法优 化 不确 定性 的风险行业 。各种防腐剂 、添加剂 、稳定 剂 的使 用远远超 出普 通消 费者 的 认 知能力范围 ，导致其 自我保护能力显著下 降 。同时 ，由于工业 社会 中产 品与消费 者之间的信 息鸿沟 ，企业 的广告投放 、社会 网络地位 越发成 为人们 的消 费指引 。然 而 ，广告 、社会 网络地位 等未必是产 品质量 的可靠 担保 ，蕴含其 中的虚假 宣传效 应 很容易生成另一种社会 风险 ，它叠加 于技术风 险之上 ，加 重食 品生 产 、流通 、消 费 中的不确定性 ，使得食 品安全 监 管任务 非 常艰 巨 。在 日趋 繁重 的执 法 负荷 的背 面 ， 却是相 当稀缺 的公 共执法资源—— 极其 有限 的执法 人员 、高 昂的检测 费用 、数量 不 足 的仪器设备等 ，这导致安 全监 管难 以获 得充 分 的支 持基 础 ，严重 制 约执法 绩 效 。 它 与执法负荷共 同构成食品安全监管的双重 约束 。 (一 )现代食品行业的不确定性风 险加重 执法负荷 1．基于 “信任品”特征的技术 风险 按照可观察 、可检验的难 易程度 ，商品可以区分为搜 寻品 、经验 品和信任 品。① 如果 消费者能够通过查验在购买之前 确定商 品的质量 ，比如 “摁一 摁甜瓜就 知道熟 没熟”，② 该产 品属 于搜寻 品 ；如果消费者在实际消费 以后才能确定质量 ，则该 产 品 属 于经验 品，电影 、书籍 、电脑软件 等均属 于这类产 品 ；还 有一类产 品 ，倘若没 有 专业检测技术 的支持 ，其质量在消费 以后也无法 准确判 断 ，只能 以产 品 以外 的其他 因素一 诸如信仰 、习惯 、情感 一 来 确立 消费者 的内心确信 ，该 产 品就 是信息 学 上所说 的信任 品，典型 的如各种 保健 品、功 能食 品。微 生物技术 、化 工合成技 术 的 发展 ，使得越来越多 的食品进入信任品的范 围。与搜寻 品相 比 ，它们缺 乏能 以较 低 的信息成本进行甄别的物理特性 ，比如过去人们对 于农产 品新鲜 、成熟与否的认 定 ； 与经验 品相 比，如果不借助检测 机构 的技术手段 ，消费者在食 用后也无 法对食 品如 何影 响人体给 出准确 的结论 ，食 品的原料处理 、生产程 序 、化合 物添加 等均属 于企 业 的 “私人信息”，消费者几乎无从识别 。 日趋强烈 的信任 品的特征 ，导致 食 品行 业 与消 费者之 间 的信 息鸿 沟越 来越 大 ， 后者 日益处于高度不确定 的风险之 中。其 一 ，由于现 代社 会 高度 紧张 的工作 节 奏 ， 人们对方便 、节省 家务 劳动 时间的食 品制 成品 的依赖 只增不 减 ，食 品企业 对消 费者 的健康安全有着基础性 的影 响 ，成为重 大风险来 源之一 ，消 费者 自身 的抗风 险能力 显著降低 。其二 ，随着现代社会膳食结构 的变化 ，消费者势必接触更多的食 品类 型 ， 保健食品 、营养食 品 、功能食 品等等层 出不 穷 ，交 易种类 的增多进 一步放 大 了消费 ① 参见丹 尼 斯 ·W．卡 尔顿 、杰 弗 里 ·M．佩 洛 夫 ： 《现 代 产 业 组 织》，胡 汉 辉 、顾成 彦 、 沈华译 ，北 京 ： 中国人 民大学 出版 社 ，2009年 ，第 455 456、474页 。 ② 理查德 ·A．波 斯纳 ：《超越 法律 》，苏力译 ，北 京 ：中 国政 法 大学 出版 社 ，2001年 ，第 574页 。 · 1l7 ·
中国社会科学2012年第6期 者的安全风险。其三,某些非安全食品有一定的潜伏期,其与人体产生相当复杂的 机理过程,食用者无法及时知晓身体反馈,只能依据表面症状姑且认可食品安全 其四,在诸多情形下,食品安全与否对于消费者来说非常缺乏可观察、可识别的外 部特征,即使有同类的食品安全事故发生,也很难对其他消费者今后的自我保护提 供足够的指引。① 2.基于宣传效应的社会风险 信息学的研究表明,基于搜寻成本,商业广告出现的频率和所花费的支出往往 是人们推测厂商的实力和产品质量的惯用指标—“不可信的企业较不可能在费用 昂贵的出版物或全国性电视台做广告”。②因此,企业总是选择巨额广告投资、高频 率的广告播放以及具有大范围辐射能力的媒体来塑造品牌,进行信号显示,而消费 者也容易把广告宣传作为从侧面透露有关企业实力、产品质量的一个间接信号。由 于信任品的特征,这一点在食品消费者身上表现得尤为突出。除非公共执法主体发 布相关信息,或者出现重大食品安全事件,消费者很难对食品质量获得确切认知, 因此会转而诉诸一些看似便利的替代判断标准。在信息不足的条件下,越是具有广 告影响力的食品企业,越容易受到消费者的信赖。事实上,当企业的资金实力与食 品安全并没有必然联系之际,广告的间接信号功能就会异化成虚假的宣传效应。 食品企业的社会网络地位也是导致消费者认知错误的一个重要因素。“在市场竞 争中,一家公司的社会网络地位反映了同一领域中人们公认的等级制度,有重要的 信号功能”,③某一企业在同行业中的社会网络地位如何,同样是人们在缺乏更可靠 的比较维度之时判断产品质量的“代表标记”。 按照一般的认知逻辑,某企业在同行业中处于龙头/领军地位,通常意味着在生 产、管理、质量水平等方面具有超出竞争者的突出优势。这种社会位序使企业获得 了丰厚的“符号资本”—有的甚至成为“符号生产机构”(比如行业质量标准、评 优标准的参与制定者),很容易从视觉、听觉等感官维度影响公众的判断;与之相适 应,消费者自然容易把龙头/领军企业的社会地位标签当成消费决策的重要参数指 引,在地位标签与质量安全之间建立起大致的因果关联。然而这种因果链条非常脆 弱——2008年引发“三聚氰胺风潮”的三鹿集团曾是我国三大乳业集团之一,2011 年“瘦肉精事件”的主角双汇集团则是我国最大的肉类加工“托拉斯”。依托其社会 网络地位,龙头/领军企业建立起来的“符号意义系统”使得食品安全与否越发难以 ①一个典型的例证是,从20世纪90年代末开始,关于瘦肉精导致消费者中毒的报道就屡 见报端,然而普通消费者很难判断,瘦肉精到底有没有从人们的生活中真正消失。(参 见《食品安全在行动:中国政策论坛(下)》,中国中央电祝台《经济半小时》2011年 5月28日实录,htp:// JIng.cntv.cn/20110529/100073. shtm!,2012年2月25日) ②丹尼斯·W.卡尔顿、杰弗里·M.佩洛夫:《现代产业组织》,第456页。 ③周雪光:《组织社会学十讲》,北京:清华大学出版社,2003年,第261页 118 国家哲学社会
中国社会 科 学 2012年 第 6期 者的安全风险 。其三 ，某些非安全食品有一定 的潜伏期 ，其 与人体 产生 相 当复杂 的 机理过程 ，食用者无法及时知 晓身体 反 馈 ，只 能依据 表 面症状 姑 且认 可食 品安 全 。 其 四，在诸 多情形下 ，食 品安全与否对 于消费者来 说非 常缺乏 可观察 、可识别 的外 部特征 ，即使有 同类 的食 品安全事故发 生 ，也很难对 其他 消费者今后 的 自我保护 提 供 足够的指 引。① 2．基 于宣传效应 的社会风险 信息学 的研究表 明，基于搜寻成本 ，商业 广告 出现 的频率 和所花 费的支 出往往 是人们推测厂商 的实力和产 品质 量的惯用指 标一～ “不可信 的企业较不 可能在费用 昂贵的出版物或全 国性 电视台做广告”。② 因此 ，企业 总是选择 巨额广告投资 、高频 率的广告播放 以及具有大范围辐射能 力的媒体来 塑造 品牌 ，进行信号 显示 ，而消 费 者也 容易把广告宣传作为从侧 面透露 有关企业 实力 、产 品质 量 的一个 间接信号 。由 于信任 品的特征 ，这一点在食 品消费者 身上表现得 尤为突 出 。除非公共执 法主体 发 布相关信息 ，或者 出现重大食 品安全 事件 ，消费 者很难 对食 品质量 获得 确切 认 知 ， 因此会转 而诉诸一些看似便 利 的替代判 断标准 。在 信息不足 的条件下 ，越 是具有广 告影 响力 的食 品企业 ，越容易受 到消费者 的信赖 。事实上 ，当企业 的资金 实力与食 品安全并没有必然联系之际 ，广告 的间接信号功能就会异化成虚假的宣传效应 。 食 品企业 的社会 网络地位也是 导致 消费者认知错误 的一个重要 因素 。“在市场竞 争 中，一 家公 司的社会 网络地位反 映了 同一领域 中人们公认 的等级 制度 ，有重要 的 信号 功能”，③ 某 一企业在 同行业 中的社会 网络地位如何 ，同样是 人们在缺乏更 可靠 的 比较维度之 时判 断产 品质量 的 “代表标记”。 按照一般 的认知逻辑 ，某企业在同行业 中处 于龙头／领军地位 ，通常意味着在生 产 、管理 、质量水平等方面具有超 出竞争者 的突出优势 。这种社会 位序使 企业 获得 了丰厚的 “符号资本”—— 有 的甚至成为 “符 号生产机构” (比如行业质量标准 、评 优标准的参与制定者 )，很容易从视觉 、听觉等感官维度影 响公众 的判断 ；与之相适 应 ，消费者 自然容易把 龙头／领 军 企业 的社会地 位标 签 当成消 费决策 的重 要参数 指 引 ，在地位标签与质量安全之 间建 立起大致 的 因果关联 。然而这种 因果链条 非常脆 弱 ～ 2008年引发 “三聚氰胺 风潮” 的三鹿集 团曾是我国三大乳业集 团之一 ，2011 年 “瘦 肉精事件”的主角双汇集 团则是我 国最大的 肉类 加工 “托拉斯”。依托其社会 网络地位 ，龙头／领军企业建立起来 的 “符号意义系统”使得食 品安全与否越发难 以 ① 一个典 型 的例 证是 ，从 20世纪 90年 代末 开始 ，关 于瘦 肉精导致 消 费者 中毒的报 道就屡 见报端 ，然 而普通 消费者很 难判 断 ，瘦 肉精 到底 有没 有从 人们 的生 活 中真 正 消失 。 (参 见 《食 品安全 在行 动 ：中 国政策 论坛 (下 )》， 中国 中央 电视 台 《经 济半 小 时 》2011年 5月 28日实录 ，http：／／jingji．cntv．cn／20110529／100073．shtml，2012年 2月 25 日) ② 丹 尼斯 ·w．卡 尔顿 、杰 弗 里 ·M．佩 洛夫 ：《现 代产 业组 织》，第 456页 。 ③ 周 雪光 ：《组 织社会 学十 讲》，北京 ：清 华大 学 出版 社 ，2003年 ，第 261页 。 · 118 ·
信息基础、声誉机制与执法优化 辨识,即便其中隐藏重大安全风险,消费者也很难在事先实现有效甄别。基于宣传 效应的社会风险与基于信任品特征的技术风险之合力,严重削弱消费者自我保护能 力,大大加重了安全监管的执法负荷。 (二)公共执法资源稀缺,制约食品安全监管绩效 在执法任务日趋繁重之外,安全监管的另一个硬约束是:公共执法资源颇为稀 缺。从工作人员到仪器设备,从检测成本到可用经费,各地食品安全监管的调查报 告普遍反映执法资源对于监管绩效的严重掣肘,基层安全监管“人员少、装备差 水平低,执法办案和监管基础能力建设经费投入不足”①业已成为当前食品安全监 管的一个基本概括。以浙江温州的乐清市为例,该市本地人口120万,外来流动人 口50多万,食品安全执法监督人员数量与人口比例只有大约万分之一,监管经费还 不到GDP的千分之一。②东部沿海发达城市尚且如此,广大中西部地区的现状可想 而知。本来已告不足的公共执法资源,与繁重的执法负荷相叠加,则更显稀缺:仅 就负责流通环节的工商行政系统而言,“各级工商行政机关和基层工商所承担着103 部法律,201部法规,124部行政规章,总共428部法律法规和规章的监管执法仼 务”。③在这一刚性约束下,形成了中国一般执法与特定执法④的两分模式 所谓一般执法,是指通过资源的常规配置,意在影响一系列违法行为的被查处 概率的普遍性执法,比如日常监督检查;特定执法,则是对特定违法行为予以彻査、 处罚的专门性执法活动,如重大案件发生后的专案专查。这种二元界分通常出现在 执法资源不足的态势下,资源分配向特定执法倾斜,以此保证特殊时期、重大事件 的执法力量。在中国食品安全治理中,常见的模式是:每年诸如春节、中秋等重要 节日对食品市场的强化监管,或者是重大事故发生后的全面排查。执法资源总是 定的,它只能在不同用途之间进行有限的配置,各种用途彼此具有竞争性特点,用 于甲的资源无法同时用于乙,某一特定用途的资源使用有着不可忽略的机会成本。 因此,如果一定时期经费预算难以突破,更多的资源投入到特定执法,势必会削弱 针对日常监管的一般执法,导致特定时期威慑过度,更多时候威慑不足 ①《依靠科技手段保障食品安全》,2011年7月11日,htp:/www.moa.gov.cn/ztzl/ xfpd/zxdt/201107/t201107112049872hm,2012年2月23日。 ②参见《通力协作不断提高食品安全监管水平——胡光定、高文枢委员代表民建乐清 市总支的发言8,2010年1月31日一2月4日http://yqszx.gov.cn/llhuiyizhuanti4/ dahuifayan-24asp,2012年2月23日。 《食品安全在行动:中国政策论坛(下)》,中国中央电视台《经济半小时》2011年5 月28日实录http://jingji.cntvcn/20110529/100073.shtml2012年2月25日 Steven Shavell, "Specific versus General Enforcement of Law, "The Journal of Political Economy, vol 99, no 5, 1991, p 1088 119 国家哲学社会
信 息基础 、声誉 机制 与执 法优化 辨识 ，即便其 中隐藏重大安全风险 ，消费者也 很难在 事先实 现有效 甄别 。基 于宣传 效应 的社会风险与基于信任 品特 征 的技术 风险之合 力 ，严重削 弱消费者 自我保护 能 力 ，大大加重 了安全监管的执法负荷 。 (二 )公共执法资源稀缺 ，制约食 品安全监管绩效 在执法任务 日趋繁重之外 ，安全监管 的另一个 硬约束是 ：公 共执法 资源颇 为稀 缺 。从工作人员到仪器设 备 ，从检测成本 到可用经 费 ，各地食 品安 全监管 的调查 报 告普遍反 映执法资源对于监 管绩 效 的严 重掣 肘 ，基层 安全 监 管 “人 员少 、装备 差 、 水 平低 ，执法办案和监管基础能力建 设经 费投入不 足”① 业 已成 为 当前食 品安 全监 管的一个基本概括 。以浙江温州 的乐清市 为例 ，该市 本地人 口 120万 ，外来 流动人 口 50多万 ，食 品安全执法监督人员数量 与人 口比例 只有大约万分之一 ，监管经费还 不到 GDP的千分之一 。② 东部沿海发达城市 尚且如此 ，广大 中西部地 区的现状可想 而知 。本来 已告不足 的公共执法 资源 ，与 繁重 的执法 负荷相 叠加 ，则更显稀 缺 ：仅 就负责流通环节 的工商行政系统而言 ，“各级 工商行政机关 和基层工商所 承担着 103 部法律 ，201部法规 ，124部行 政规 章 ，总共 428部 法律法 规 和规 章 的监管 执法 任 务”。③ 在这一刚性约束 下 ，形成 了中国一般执法与特定执法④的两分模式 。 所 谓一般执法 ，是指通过资源 的常规配置 ，意在影 响一系列违法行 为 的被查 处 概率的普遍性执法 ，比如 日常监督检查 ；特定执法 ，则是对特定违法行为予以彻查 、 处罚的专 门性执法活动 ，如重大案件 发生后 的专案专查 。这种二元 界分通 常出现在 执法资源不足 的态势下 ，资源分配 向特定执法倾 斜 ，以此保证 特殊 时期 、重 大事件 的执法力量 。在 中国食 品安全 治理 中 ，常见 的模式是 ：每年诸如 春节 、中秋 等重要 节 日对食 品市场 的强化监管 ，或者是重 大事故 发生后 的全 面排查 。执 法资源 总是一 定 的 ，它 只能在不 同用途之间进行 有限的配置 ，各 种用途 彼此 具有竞 争性特 点 ，用 于 甲的资源无法 同时用 于 乙 ，某 一 特定用 途 的资源使 用有 着不 可忽 略 的机会成 本 。 因此 ，如果一定时期经费预算难 以突破 ，更 多 的资源投入 到特定 执法 ，势 必会 削弱 针对 日常监管 的一般执法 ，导致 特定 时期威慑过度 ，更多时候威慑不足 。 ① 《依 靠科 技 手 段保 障 食 品安 全 》，2011年 7月 11日，http：／／www．moa．gov．en／ztz1／ xfpd／zxdt／201107／t201107l1— 2049872．htm，2012年 2月 23日。 ② 参 见 《通 力协 作 不 断提 高 食 品安全 监 管 水 平—— 胡 光定 、高文 枢 委 员代 表 民建 乐 清 市 总支 的发言 》，2010年 1月 31日一 2月 4日，http：／／yqszx．gov．cn／11huiyizhuanti4／ dahuifayan一24．asp，2012年 2月 23 日。 ③ 《食 品安全 在行 动： 中 国政 策论 坛 (下) 》， 中国 中央 电视 台 《经 济 半 小 时》2011年 5 月 28日实录 ，http：／／jingji．cntv．cn／20110529／100073．shtml，2012年 2月 25日。 ④ Steven Shavell， “Specific versus GeneralEnforcement of Law．” The Journal 0f PoliticalEconomy， vo1．99，no．5，1991，P．1088． · 119 ·