生态环境部环境规划院：国家环境经济政策进展评估报告2019（郝春旭、董战峰、葛察忠、程翠云、龙凤、李晓亮）

国家环境经济政策进展评估报告2019 郝春旭,董战峰*,葛察忠,程翠云,龙凤,李晓亮 (生态环境部环境规划院,北京100012) 【摘要】本年度国家环境经济政策进展评估报告采用实地调硏法和政策分析法,对2019年我囯重点环境经济政策的进展 进行了系统评估,总体结论认为环境经济政策在污染防治攻坚战和生态环境质量改善中发挥了积极作用,生态 环境保护的市场经济政策机制在不断健全,但是环境经济政策体系尚需进一步完善优化,亟须通过深化改革助 推生态文明和现代环境治理体系建设。 【关键词】环境经济政策;中国;评估;年度进展;2019 【中图分类号】F120;X321 【文章编号】1674-6252(2020)03-0021-06 【文献标识码】A 【Dol10.16868/ j cnki1674-6252202003021 引言 产总值(GDP)仍然过低,从2015年的1.28%下降 2019年是中华人民共和国成立70周年,也是全到2017年1.15%,下降013%。环保投入统计上的不 面建成小康社会关键之年。随着生态文明建设和污染足与现有统计口径难以反映新的生态环境保护形势有 防治攻坚战的深入推进,我国生态环境保护工作向纵 直接关系。统计指标和统计制度不完善,无法充分支 深发展,环境政策体系在加速转型,生态环境市场经撑环保投资的科学测量和定量决策。在将来的生态环 济政策越来越受到重视,环境经济政策创新与实践正 境财政投资改革中需要加强生态环境保护预算和财政 支出政策改革 面临前所未有的机遇,总体进入快速发展时期 中央持续加大生态环境保护投资力度。2019年 1研究方法 中央环境保护财政专项资金共安排7009亿元专项用 2019年度的评估方法仍采取实地调研法和政策分于水、大气、土壤以及农村环境治理。其中,水、大 析法2。在评估思路上,基于大量实地调研访谈和相 气、土壤污染防治专项资金分别安排190亿元、250 关政策文件解析,系统评估国家和地方环境经济政策亿元,2191元,村环境合含数专项就金安排 实践最新进展,研判环境经济政策发展形势,分析年 度环境经济政策动态变化,重点对生态环境经济政策国生态环境保护工作的成功经验模式,对解决阶段 性、重点地区、重点领域的重点生态环境问题起到了 体系中的10项政策进展进行分项评估,根据各项政 策进展的评估结果,形成年度环境经济政策实践进展 关键作用,对于当前打好打赢污染防治攻坚战发挥了 的总体评估结论。 至关重要的作用。从生态环境保护专项资金运行情况 来看,需要解决的问题是资金绩效以及资金项目库机 2重点环境经济政策进展评估 制问题,需要强化资金的绩效管理,更要给予地方更 多的灵活性,允许地方因地制宜合理使用资金,包括 2.1环境财政政策 统筹优化资金的使用等 环境污染治理投资逐年增加与投入相对不足并 环境补贴政策不断完善。环境补贴政策在生态环 存。“十三五”以来,我国环境污染治理投资额总体境保护中发挥重要作用。主要的政策包括环保电价 呈逐年増加趋势,从2015年的88063亿元增加到新能源汽车、光伏发电、秸秆综合利用等补贴。环保 017年的9539亿元,但是环境污染投资占比国内生电价补贴政策是激励火电脱硫、脱硝的重要政策。新 注:·璩爱玉、周全、杜艳舂、毕粉粉、李婕旦、王青等研究人员也有参与贡献。本文在《中国环境经济政策发展报告:2019》基础上撰写。 作者简介:郝春旭(1986—),女,博士,副硏究员,主要从事环境经济政策、环境绩效与审计研究,E-mail:hoax@caep.org.cn。 责任作者:董战峰(1979—-),男,硏究员,博士生导师,主要从事环境战略与规划、环境经济、环境政策研究,E-mai: dongzi

·21· 引言 2019 年是中华人民共和国成立 70 周年，也是全 面建成小康社会关键之年。随着生态文明建设和污染 防治攻坚战的深入推进，我国生态环境保护工作向纵 深发展，环境政策体系在加速转型，生态环境市场经 济政策越来越受到重视，环境经济政策创新与实践正 面临前所未有的机遇，总体进入快速发展时期。 1 研究方法 2019 年度的评估方法仍采取实地调研法和政策分 析法 [1,2]。在评估思路上，基于大量实地调研访谈和相 关政策文件解析，系统评估国家和地方环境经济政策 实践最新进展，研判环境经济政策发展形势，分析年 度环境经济政策动态变化，重点对生态环境经济政策 体系中的 10 项政策进展进行分项评估，根据各项政 策进展的评估结果，形成年度环境经济政策实践进展 的总体评估结论。 2 重点环境经济政策进展评估 2.1 环境财政政策 环境污染治理投资逐年增加与投入相对不足并 存。“十三五”以来，我国环境污染治理投资额总体 呈逐年增加趋势，从 2015 年的 8806.3 亿元增加到 2017 年的 9539 亿元，但是环境污染投资占比国内生 产总值（GDP）仍然过低，从 2015 年的 1.28% 下降 到 2017 年 1.15%，下降 0.13%。环保投入统计上的不 足与现有统计口径难以反映新的生态环境保护形势有 直接关系。统计指标和统计制度不完善，无法充分支 撑环保投资的科学测量和定量决策。在将来的生态环 境财政投资改革中需要加强生态环境保护预算和财政 支出政策改革 [3]。 中央持续加大生态环境保护投资力度。2019 年， 中央环境保护财政专项资金共安排 700.9 亿元专项用 于水、大气、土壤以及农村环境治理。其中，水、大 气、土壤污染防治专项资金分别安排 190 亿元、250 亿元、219.1 亿元，农村环境综合整治专项资金安排 41.8 亿元 [4]。生态环境保护专项资金政策是多年来我 国生态环境保护工作的成功经验模式，对解决阶段 性、重点地区、重点领域的重点生态环境问题起到了 关键作用，对于当前打好打赢污染防治攻坚战发挥了 至关重要的作用。从生态环境保护专项资金运行情况 来看，需要解决的问题是资金绩效以及资金项目库机 制问题，需要强化资金的绩效管理，更要给予地方更 多的灵活性，允许地方因地制宜合理使用资金，包括 统筹优化资金的使用等。 环境补贴政策不断完善。环境补贴政策在生态环 境保护中发挥重要作用。主要的政策包括环保电价、 新能源汽车、光伏发电、秸秆综合利用等补贴。环保 电价补贴政策是激励火电脱硫、脱硝的重要政策。新 国家环境经济政策进展评估报告 2019 郝春旭，董战峰*，葛察忠，程翠云，龙 凤，李晓亮 （生态环境部环境规划院，北京 100012） 【摘  要】 本年度国家环境经济政策进展评估报告采用实地调研法和政策分析法，对2019年我国重点环境经济政策的进展 进行了系统评估，总体结论认为环境经济政策在污染防治攻坚战和生态环境质量改善中发挥了积极作用，生态 环境保护的市场经济政策机制在不断健全，但是环境经济政策体系尚需进一步完善优化，亟须通过深化改革助 推生态文明和现代环境治理体系建设。 【关键词】 环境经济政策；中国；评估；年度进展；2019 【中图分类号】F120；X321 【文章编号】1674-6252（2020）03-0021-06 【文献标识码】A 【DOI】10.16868/j.cnki.1674-6252.2020.03.021 注：璩爱玉、周全、杜艳春、毕粉粉、李婕旦、王青等研究人员也有参与贡献。本文在《中国环境经济政策发展报告：2019》基础上撰写。 作者简介：郝春旭（1986—），女，博士，副研究员，主要从事环境经济政策、环境绩效与审计研究，E-mail: haocx@caep.org.cn。 * 责任作者：董战峰（1979—），男，研究员，博士生导师，主要从事环境战略与规划、环境经济、环境政策研究，E-mail: dongzf@ caep.org.cn

环境管理2020年第3期 能源汽车补贴政策开始退坡,新能源乘用车、新能源随之缩小。多省份发布关于完善差别化电价政策的通 客车、新能源货车补贴标准降低。推动光伏发电补贴知和相关措施,进一步加大差别电价实施力度。二是 退坡,实行光伏发电补贴竞价。中央财政资金与地方新能源电价政策进一步完善。2019年5月,国家发 政策支持“煤改气”和“煤改电”补贴,推进清洁取展改革委发布《关于完善风电上网电价政策的通知》, 暖。中央财政补助推进耕地轮作休耕制度试点,各地将陆上和海上风电项目电价由标杆上网电价调整为指 加大秸秆综合利用补贴力度、以奖代补推进绿色循环导价,明确了陆上和海上已经核准项目如何继续享受 优质高效特色农业。需要进一步探索完善环境补贴政补贴电价。光伏发电电价政策再次调整。2019年4月 策标准,创新补贴方式,探索建立差异化补贴机制。28日,国家发展改革委发布《关于完善光伏发电上网 2.2环境资源价格政策 电价机制有关问题的通知》,再次调整2019年光伏发 电上网电价政策,提出适当降低新增分布式光伏发电 多地深化绿色发展价格机制改革。自2018年国补贴标准,规定I~Ⅲ类资源区新增集中式光伏电站 家发展改革委发布《关于创新和完善促进绿色发展价指导价分别为04元/(kW·h)(含税,下同)0.45 格机制的意见》以来,青海、河南、云南、内蒙古等元/(kW·h)、0.55元/(kW·h)光伏发电电价政 多个省份推出相关政策,提出按照污染者付费和补偿策调整的主要目的是为科学合理引导新能源投资,推 成本并合理盈利的原则深化绿色发展价格改革,多地动光伏发电产业健康可持续发展。 在污水处理费、固体废物处理费、水价、电价、天然 环境收费政策深入推进。2019年5月,住房和城 气价格等收费政策推动上有所进展,特别是向环境信乡建设部等三部门发布《城镇污水处理提质增效三年 用表现良好的企业以及生态型项目倾斜,对促进地方行动方案(20192021年),提出要完善污水处理收 向高质量发展转型、发挥壮大生态环境保护市场、利费政策,建立动态调整机制。各地积极推行垃圾计量 好生态环境保护企业发挥了重要作用 收费和差别化收费,多省份更新调整危险废物处置费 水价改革持续推进完善。一是继续推进居民阶梯标准。差别化垃圾处理收费政策仍是政策短板。 水价改革。2019年4月,国家发展改革委、水利部印 发关于《国家节水行动方案》的通知,进一步提出全 2.3生态补偿政策 面深化水价改革,适时完善居民阶梯水价制度。全国重点生态功能区财政转移支付继续完善。财政部 31个省份已全部实施了居民阶梯水价制度,大部分城发布《关于下达2019年中央对地方重点生态功能区 市也已经实施并完善城镇非居民用水超定额、超计划转移支付的通知》,将2019年重点生态功能区转移支 累进加价制度,水价政策较好发挥了价格机制在水资付分配下达各省份,总计下达811.00亿元。对于甘肃 源配置中的调节作用和用水定额的引导作用。二是农省的补助最多,为6462亿元。就用途而言,重点补 业水价综合改革加快推进。2019年5月15日,国家助数额最大,为58313亿元。国家重点生态功能区财 发展改革委、财政部、水利部、农业农村部联合印发政转移支付范围与面积逐年增加,在维护国家生态安 《关于加快推进农业水价综合改革的通知》,提出2019全、引导地方政府加强生态环境保护力度、提高国家 年新增改革实施面积12亿亩①以上,北京、上海、重点生态功能区所在地政府基本公共服务保障能力等 江苏、浙江等地区积极推进改革,主要集中在对水利方面起到了积极作用,但是生态环境质量改善对于财 工程项目的精准补贴及节水奖励资金等方面。因地制政转移支付分配的调节力度尚不充分,需要从制度层 宜推进差异化水价政策,完善再生水水价机制,充分面加以强化的。 发挥水价在产业结构调整的作用尚需进一步加强。 跨省(区、市)流域上下游横向生态补偿试点推 电价政策不断调整完善。一是地方差别电价实施进顺利。截至2019年,中央财政资金拿出130亿元 力度加大。2019年3月,国家发展改革委发布《关用于推动支持长江流域生态补偿,取得了很好成效 于电网企业增值税税率调整相应降低一般工商业电2019年1月,生态环境部、国家发展改革委联合印发 价的通知》,开启了降电价热潮。全国已有26个省《长江保护修复攻坚战行动计划》,提出要健全投资与 (区、市)发布了2019年降低电价的通知,伴随着各补偿机制,完善流域生态补偿。2019年9月,《长江 省(区、市)工商业电价下调,多数地区峰谷价差也三角洲区域一体化发展规划纲要》及《安徽省实施长 ①编者注:亩,中国市制土地面积单位,1亩≈667

·22·   中国环境管理  2020 年第 3 期 能源汽车补贴政策开始退坡，新能源乘用车、新能源 客车、新能源货车补贴标准降低。推动光伏发电补贴 退坡，实行光伏发电补贴竞价。中央财政资金与地方 政策支持“煤改气”和“煤改电”补贴，推进清洁取 暖。中央财政补助推进耕地轮作休耕制度试点，各地 加大秸秆综合利用补贴力度、以奖代补推进绿色循环 优质高效特色农业。需要进一步探索完善环境补贴政 策标准，创新补贴方式，探索建立差异化补贴机制。 2.2 环境资源价格政策 多地深化绿色发展价格机制改革。自 2018 年国 家发展改革委发布《关于创新和完善促进绿色发展价 格机制的意见》以来，青海、河南、云南、内蒙古等 多个省份推出相关政策，提出按照污染者付费和补偿 成本并合理盈利的原则深化绿色发展价格改革，多地 在污水处理费、固体废物处理费、水价、电价、天然 气价格等收费政策推动上有所进展，特别是向环境信 用表现良好的企业以及生态型项目倾斜，对促进地方 向高质量发展转型、发挥壮大生态环境保护市场、利 好生态环境保护企业发挥了重要作用。 水价改革持续推进完善。一是继续推进居民阶梯 水价改革。2019 年 4 月，国家发展改革委、水利部印 发关于《国家节水行动方案》的通知，进一步提出全 面深化水价改革，适时完善居民阶梯水价制度。全国 31 个省份已全部实施了居民阶梯水价制度，大部分城 市也已经实施并完善城镇非居民用水超定额、超计划 累进加价制度，水价政策较好发挥了价格机制在水资 源配置中的调节作用和用水定额的引导作用。二是农 业水价综合改革加快推进。2019 年 5 月 15 日，国家 发展改革委、财政部、水利部、农业农村部联合印发 《关于加快推进农业水价综合改革的通知》，提出 2019 年新增改革实施面积 1.2 亿亩 a 以上，北京、上海、 江苏、浙江等地区积极推进改革，主要集中在对水利 工程项目的精准补贴及节水奖励资金等方面。因地制 宜推进差异化水价政策，完善再生水水价机制，充分 发挥水价在产业结构调整的作用尚需进一步加强。 电价政策不断调整完善。一是地方差别电价实施 力度加大。2019 年 3 月，国家发展改革委发布《关 于电网企业增值税税率调整相应降低一般工商业电 价的通知》，开启了降电价热潮。全国已有 26 个省 （区、市）发布了 2019 年降低电价的通知，伴随着各 省（区、市）工商业电价下调，多数地区峰谷价差也 随之缩小。多省份发布关于完善差别化电价政策的通 知和相关措施，进一步加大差别电价实施力度。二是 新能源电价政策进一步完善。2019 年 5 月，国家发 展改革委发布《关于完善风电上网电价政策的通知》， 将陆上和海上风电项目电价由标杆上网电价调整为指 导价，明确了陆上和海上已经核准项目如何继续享受 补贴电价。光伏发电电价政策再次调整。2019 年 4 月 28 日，国家发展改革委发布《关于完善光伏发电上网 电价机制有关问题的通知》，再次调整 2019 年光伏发 电上网电价政策，提出适当降低新增分布式光伏发电 补贴标准，规定 I～III 类资源区新增集中式光伏电站 指导价分别为 0.4 元 /（kW·h）（含税，下同）、0.45 元 /（kW·h）、0.55 元 /（kW·h）。光伏发电电价政 策调整的主要目的是为科学合理引导新能源投资，推 动光伏发电产业健康可持续发展。 环境收费政策深入推进。2019 年 5 月，住房和城 乡建设部等三部门发布《城镇污水处理提质增效三年 行动方案（2019—2021 年）》，提出要完善污水处理收 费政策，建立动态调整机制。各地积极推行垃圾计量 收费和差别化收费，多省份更新调整危险废物处置费 标准。差别化垃圾处理收费政策仍是政策短板。 2.3 生态补偿政策 重点生态功能区财政转移支付继续完善。财政部 发布《关于下达 2019 年中央对地方重点生态功能区 转移支付的通知》，将 2019 年重点生态功能区转移支 付分配下达各省份，总计下达 811.00 亿元。对于甘肃 省的补助最多，为 64.62 亿元。就用途而言，重点补 助数额最大，为 583.13 亿元。国家重点生态功能区财 政转移支付范围与面积逐年增加，在维护国家生态安 全、引导地方政府加强生态环境保护力度、提高国家 重点生态功能区所在地政府基本公共服务保障能力等 方面起到了积极作用，但是生态环境质量改善对于财 政转移支付分配的调节力度尚不充分，需要从制度层 面加以强化 [5]。 跨省（区、市）流域上下游横向生态补偿试点推 进顺利。截至 2019 年，中央财政资金拿出 130 亿元 用于推动支持长江流域生态补偿，取得了很好成效。 2019 年 1 月，生态环境部、国家发展改革委联合印发 《长江保护修复攻坚战行动计划》，提出要健全投资与 补偿机制，完善流域生态补偿。2019 年 9 月，《长江 三角洲区域一体化发展规划纲要》及《安徽省实施长 ① 编者注：亩，中国市制土地面积单位，1 亩≈667 m2

国家环境经济政策进展评估报告2019 江三角洲区域一体化发展规划纲要行动计划》实施,工作方案》,明确从2019年起,利用5年时间基本完 新安江流域生态补偿机制进一步推深做实,新安江—成全国重点区域自然资源统一确权登记。推进建立健 千岛湖生态补偿试验区加快建设 全自然资源资产产权体系,有助于解决自然资源资产 生态综合补偿试点启动。2019年11月5日,国权利交叉重叠、缺位遗漏及权能不完善等问题。 家发展改革委印发《生态综合补偿试点方案》,在国 排污权交易二级市场亟须突破。2019年,各试点 家生态文明试验区、西藏及四省份的藏区、安徽省选地区继续推进排污权有偿使用和交易工作,如浙江 择50个县(市、区)开展生态综合补偿试点。以完陕西、湖南截至12月26日征收排污权有偿使用费总 善生态保护补偿机制为重点,以提高生态补偿资金计约37亿元,二级市场交易金额总计约64亿元。 使用整体效益为核心,调动各方参与生态保护的积极浙江、重庆、内蒙古、河南等试点地区已完成了全部 性,增强自我发展能力,实现生态保护地区和受益地新增污染源的排污权有偿使用,浙江等少数地区已逐 区的良性互动,这为进一步深化生态补偿制度改革提步将排污权有偿使用范围扩展至现有污染源。我国排 供了重要方向向。 污权有偿使用和交易探索的不断深化,需要打通二级 森林生态效益补偿制度推进建立。2019年12月市场顺畅运行的政策瓶颈,更好地发挥排污权交易的 28日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第十五政策作用。 次会议通过《中华人民共和国森林法》修订案,明确 碳排放权交易进入拓展深化阶段。2019年,我 自2020年7月1日起施行,提出国家建立森林生态国试点碳市场累计成交量约6962万吨二氧化碳当量, 效益补偿制度,加大对公益林的保护支持力度。新修累计成交额约1562亿元人民币,分别比2018年同比 订的《森林法》为森林生态效益补偿制度完善提供了増加了1%、24%,反映了囯内碳交易量和规模増速 法律基础。 很快。交易试点成果显著,全国电力现货市场试点模 地方因地制宜开展了多样化生态补偿探索。探索拟试运行完成,2020年将开展连续结算试运行 推进建立生态红线、海洋、湿地、矿产资源、环境空 水权交易制度改革不断推进完善。2019年2月 气质量等生态补偿机制。2019年1月,《宁夏回族自国家发展改革委等七部门联合印发《绿色产业指导目 治区生态保护红线管理条例》正式实施,要求加强生录(2019年版)》,要求发展水权交易可行性分析服 态保护红线管理,对依据相关规定划定的生态保护红务、参考价格核定服务、方案设计服务、交易技术咨 线进行生态补偿。2019年1月,江西省林业局制定出询服务、法律服务等。同年4月,国家发展改革委 台《江西省鄱阳湖国家重要湿地生态效益补偿资金管水利部联合印发《国家节水行动方案》,推进水资源 理办法》,细化了鄱阳湖国家重要湿地生态效益补偿使用权确权,明确行政区域取用水权益,科学核定取 范围、补偿对象和补偿标准等内容,有利于完善江西用水户许可水量。全国水权交易规模逐渐扩大,水权 省湿地生态补偿机制。2019年8月,河北省自然资源改革试点相继启动,地方试点探索不断推进,水权交 厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的易规范化制度体系逐步完善 实施意见》推进建立健全依法建设占用各类自然生 态空间和压覆矿产的占用补偿制度。山东、四川、湖 2.5绿色税收政策 北、江苏等多地积极推进实施环境空气质量生态补 环境保护税激励效果显著。从2019年环境保护 偿,按照“将生态环境质量逐年改善作为区域发展的税(以下简称环保税)征收情况来看,排污单位纳税 约束性要求”和“谁改善、谁受益,谁污染、谁付遵从度逐步提高,环保税纳税人户数和收入均逐渐递 费”的原则,建立考核奖惩和生态补偿机制 增。环保税减税措施调节企业节能减排和技术创新进 步效果显著。例如,环保税正式实施两年以来,上海 2.4环境权益交易政策 市已有400余家企业受惠,减免税收超过一亿元。开 自然资源资产产权制度改革全面推开。2019年4征环保税激励企业转型升级,2019年一季度,全国 月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹3000余户城乡污水处理厂通过加强管理或提标改造 推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》明确实现了达标排放,享受免税红利113亿元;3.3万户 了统筹推进自然资源资产产权制度改革的时间表与路纳税人通过补齐环保设施短板、更新生产工艺,享受 线图。7月,自然资源部等五部门联合印发《自然资税收优惠9亿元。 源统一确权登记暂行办法》《自然资源统一确权登记资源税改革不断深化。一是资源税法正式通过

·23·   国家环境经济政策进展评估报告2019  江三角洲区域一体化发展规划纲要行动计划》实施， 新安江流域生态补偿机制进一步推深做实，新安江— 千岛湖生态补偿试验区加快建设。 生态综合补偿试点启动。2019 年 11 月 5 日，国 家发展改革委印发《生态综合补偿试点方案》，在国 家生态文明试验区、西藏及四省份的藏区、安徽省选 择 50 个县（市、区）开展生态综合补偿试点。以完 善生态保护补偿机制为重点，以提高生态补偿资金 使用整体效益为核心，调动各方参与生态保护的积极 性，增强自我发展能力，实现生态保护地区和受益地 区的良性互动，这为进一步深化生态补偿制度改革提 供了重要方向 [6]。 森林生态效益补偿制度推进建立。2019 年 12 月 28 日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十五 次会议通过《中华人民共和国森林法》修订案，明确 自 2020 年 7 月 1 日起施行，提出国家建立森林生态 效益补偿制度，加大对公益林的保护支持力度。新修 订的《森林法》为森林生态效益补偿制度完善提供了 法律基础。 地方因地制宜开展了多样化生态补偿探索。探索 推进建立生态红线、海洋、湿地、矿产资源、环境空 气质量等生态补偿机制。2019 年 1 月，《宁夏回族自 治区生态保护红线管理条例》正式实施，要求加强生 态保护红线管理，对依据相关规定划定的生态保护红 线进行生态补偿。2019 年 1 月，江西省林业局制定出 台《江西省鄱阳湖国家重要湿地生态效益补偿资金管 理办法》，细化了鄱阳湖国家重要湿地生态效益补偿 范围、补偿对象和补偿标准等内容，有利于完善江西 省湿地生态补偿机制。2019 年 8 月，河北省自然资源 厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的 实施意见》，推进建立健全依法建设占用各类自然生 态空间和压覆矿产的占用补偿制度。山东、四川、湖 北、江苏等多地积极推进实施环境空气质量生态补 偿，按照“将生态环境质量逐年改善作为区域发展的 约束性要求”和“谁改善、谁受益，谁污染、谁付 费”的原则，建立考核奖惩和生态补偿机制。 2.4 环境权益交易政策 自然资源资产产权制度改革全面推开。2019 年 4 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹 推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，明确 了统筹推进自然资源资产产权制度改革的时间表与路 线图。7 月，自然资源部等五部门联合印发《自然资 源统一确权登记暂行办法》《自然资源统一确权登记 工作方案》，明确从 2019 年起，利用 5 年时间基本完 成全国重点区域自然资源统一确权登记。推进建立健 全自然资源资产产权体系，有助于解决自然资源资产 权利交叉重叠、缺位遗漏及权能不完善等问题。 排污权交易二级市场亟须突破。2019 年，各试点 地区继续推进排污权有偿使用和交易工作，如浙江、 陕西、湖南截至 12 月 26 日征收排污权有偿使用费总 计约 3.7 亿元，二级市场交易金额总计约 6.4 亿元。 浙江、重庆、内蒙古、河南等试点地区已完成了全部 新增污染源的排污权有偿使用，浙江等少数地区已逐 步将排污权有偿使用范围扩展至现有污染源。我国排 污权有偿使用和交易探索的不断深化，需要打通二级 市场顺畅运行的政策瓶颈，更好地发挥排污权交易的 政策作用 [7]。 碳排放权交易进入拓展深化阶段。2019 年，我 国试点碳市场累计成交量约 6962 万吨二氧化碳当量， 累计成交额约 15.62 亿元人民币，分别比 2018 年同比 增加了 11%、24%，反映了国内碳交易量和规模增速 很快。交易试点成果显著，全国电力现货市场试点模 拟试运行完成，2020 年将开展连续结算试运行。 水权交易制度改革不断推进完善。2019 年 2 月， 国家发展改革委等七部门联合印发《绿色产业指导目 录（2019 年版）》，要求发展水权交易可行性分析服 务、参考价格核定服务、方案设计服务、交易技术咨 询服务、法律服务等。同年 4 月，国家发展改革委、 水利部联合印发《国家节水行动方案》，推进水资源 使用权确权，明确行政区域取用水权益，科学核定取 用水户许可水量。全国水权交易规模逐渐扩大，水权 改革试点相继启动，地方试点探索不断推进，水权交 易规范化制度体系逐步完善。 2.5 绿色税收政策 环境保护税激励效果显著。从 2019 年环境保护 税（以下简称环保税）征收情况来看，排污单位纳税 遵从度逐步提高，环保税纳税人户数和收入均逐渐递 增。环保税减税措施调节企业节能减排和技术创新进 步效果显著。例如，环保税正式实施两年以来，上海 市已有 400 余家企业受惠，减免税收超过一亿元。开 征环保税激励企业转型升级，2019 年一季度，全国 3000 余户城乡污水处理厂通过加强管理或提标改造， 实现了达标排放，享受免税红利 11.3 亿元；3.3 万户 纳税人通过补齐环保设施短板、更新生产工艺，享受 税收优惠 9 亿元 [8]。 资源税改革不断深化。一是资源税法正式通过

2020年第3期 2019年8月26日全国人大常委会通过《中华人民共放权抵(质)押融资等产品,激励企业自觉实现节能 和国资源税法》,自2020年9月1日起实施。新税法减排与绿色转型发展。试点试验区绿色金融探索蓬 以正列举的方式统一规范了税目,分类确定了税率,勃发展、不断深化,推进了我国金融供给侧结构性 为简化纳税申报提供了制度基础。2019年资源税收入改革 1822亿元,同比增长118%。资源税法体现了深化 绿色金融加速发展。绿色信贷发展取得积极进 放管服”改革的要求,新税法规定由纳税人选择按展,截至2019年末,我国本外币绿色贷款余额10.22 月或按季申报缴纳,并将申报期限由10日内改为15万亿元,余额比年初增长154%,余额占同期企事业 日内。二是水资源费改税试点取得积极进展。9个单位贷款的104%。2019年中国境内外绿色债券发 省(区、市)水资源税改革试点加快建立配套征管制行规模合计339062亿元人民币,发行数量214只, 度,出台多项专门管理措施。北京、内蒙古、河南、较2018年分别增长26%和48%,约占同期全球绿 宁夏等地印发水资源税征管应急预案,建立健全水资色债券发行规模的21.3%,绿色债券市场呈现井喷态 源税改革应急工作机制;天津、河南、四川、陕西、势。 宁夏等地印发水资源税纳税人信息移交相关办法,促 进水利部门、税务部门等密切协作,强化协调推进税2.7环境市场政策 收征管,为水资源税改革试点顺利推进提供保障。生态环保类政府和社会资本合作(PPP)总体发 各地方试点的深入探索为全国进一步推开水资源费改展态势向好。国家层面的PPP政策不断健全,地方政 税提供了经验积累 府积极推出PPP地方规范性文件。2019年3月,财政 环境相关税收政策调整优化。国家出台一系列与部印发《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实 战略性新兴产业发展契合度高的企业所得税优惠政施意见》;同年6月,中国证券投资基金业协会研究 策,大大降低相关企业的实际所得税负担。2019年4制定了《政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券 月,财政部、国家发展改革委及生态环境部发布《关化业务尽职调查工作细则》等系列自律规则。根据全 于从事污染防治的第三方企业所得税政策问题的公国PPP综合信息平台统计,2019年全国入库项目总量 告》,实施污染防治第三方治理减按15%征收的税收为1409个,其中生态建设和环境保护类PP项目为 优惠政策,政策利好促进环境污染第三方治理行业发123个,占比为8.73%,同比下降365%生态环境保 展。财政部等五部门提出减轻环保企业进口大型设备护类PPP项目需要进一步规范明确各方权责关系,特 税收负担,对月销售额10万元以下(含本数)的增别是对于社会资本,亟待解决项目建设重建设轻运营 值税小规模纳税人,免征增值税;符合规定条件的国等问题。 内企业为生产大型环保及资源综合利用设备而确有必环境污染第三方治理逐渐健全完善。2019年7月, 要进口所列商品,免征关税和进口环节增值税。 国家发展改革委、生态环境部发布《关于深入推进园 区环境污染第三方治理的通知》,选择一批园区(含 2.6绿色金融政策 经济技术开发区)深入推进环境污染第三方治理。地 绿色金融标准建设取得突破。2019年3月,国方不断完善环境污染第三方治理政策措施,黑龙江、 家发展改革委等七部门联合出台《绿色产业指导目录安徽、江苏、上海相继出台环境污染第三方治理相关 (2019年版)》,是我国绿色金融标准建设工作中的新政策。环境污染第三方治理的推广还存在第三方和排 进展,是对属于绿色金融标准体系中“绿色金融通用污主体责任明晰难、委托治理税费征收难等问题,需 标准”范畴,有助于金融产品服务标准的全面制定、要通过进一步深化改革加快解决叫。 更新和修订 绿色金融改革创新试验区深入推进。2019年6 2.8环境与贸易政策 月,江西省赣江新区成功发行3亿元绿色市政专项债 完善环境与贸易政策持续推进。生态环境主管 券,期限30年,为全国首单绿色市政专项债。湖州部门积极参与对其他成员的贸易政策审议工作,据 市发布绿色金融发展指数,这是首个由试验区发布统计,截至2019年12月底,参与审议其他成员贸易 的区域性绿色金融发展指数。广州市花都区创新碳排政策累计次数多达263余次,涉及105个国家和地 于中央人民银行发布的2019年金融机 投向统计报告

·24·   中国环境管理  2020 年第 3 期 2019 年 8 月 26 日全国人大常委会通过《中华人民共 和国资源税法》，自 2020 年 9 月 1 日起实施。新税法 以正列举的方式统一规范了税目，分类确定了税率， 为简化纳税申报提供了制度基础。2019 年资源税收入 1822 亿元，同比增长 11.8%[9]。资源税法体现了深化 “放管服”改革的要求，新税法规定由纳税人选择按 月或按季申报缴纳，并将申报期限由 10 日内改为 15 日内 [10]。二是水资源费改税试点取得积极进展。9 个 省（区、市）水资源税改革试点加快建立配套征管制 度，出台多项专门管理措施。北京、内蒙古、河南、 宁夏等地印发水资源税征管应急预案，建立健全水资 源税改革应急工作机制；天津、河南、四川、陕西、 宁夏等地印发水资源税纳税人信息移交相关办法，促 进水利部门、税务部门等密切协作，强化协调推进税 收征管，为水资源税改革试点顺利推进提供保障 [11]。 各地方试点的深入探索为全国进一步推开水资源费改 税提供了经验积累。 环境相关税收政策调整优化。国家出台一系列与 战略性新兴产业发展契合度高的企业所得税优惠政 策，大大降低相关企业的实际所得税负担。2019 年 4 月，财政部、国家发展改革委及生态环境部发布《关 于从事污染防治的第三方企业所得税政策问题的公 告》，实施污染防治第三方治理减按 15% 征收的税收 优惠政策，政策利好促进环境污染第三方治理行业发 展。财政部等五部门提出减轻环保企业进口大型设备 税收负担，对月销售额 10 万元以下（含本数）的增 值税小规模纳税人，免征增值税；符合规定条件的国 内企业为生产大型环保及资源综合利用设备而确有必 要进口所列商品，免征关税和进口环节增值税。 2.6 绿色金融政策 绿色金融标准建设取得突破。2019 年 3 月，国 家发展改革委等七部门联合出台《绿色产业指导目录 （2019 年版）》，是我国绿色金融标准建设工作中的新 进展，是对属于绿色金融标准体系中“绿色金融通用 标准”范畴，有助于金融产品服务标准的全面制定、 更新和修订。 绿色金融改革创新试验区深入推进。2019 年 6 月，江西省赣江新区成功发行 3 亿元绿色市政专项债 券，期限 30 年，为全国首单绿色市政专项债。湖州 市发布绿色金融发展指数，这是首个由试验区发布 的区域性绿色金融发展指数。广州市花都区创新碳排 放权抵（质）押融资等产品，激励企业自觉实现节能 减排与绿色转型发展。试点试验区绿色金融探索蓬 勃发展、不断深化，推进了我国金融供给侧结构性 改革。 绿色金融加速发展。绿色信贷发展取得积极进 展，截至 2019 年末，我国本外币绿色贷款余额 10.22 万亿元，余额比年初增长 15.4%，余额占同期企事业 单位贷款的 10.4%a。2019 年中国境内外绿色债券发 行规模合计 3390.62 亿元人民币，发行数量 214 只， 较 2018 年分别增长 26% 和 48%，约占同期全球绿 色债券发行规模的 21.3%，绿色债券市场呈现井喷态 势 [12]。 2.7 环境市场政策 生态环保类政府和社会资本合作（PPP）总体发 展态势向好。国家层面的 PPP 政策不断健全，地方政 府积极推出 PPP 地方规范性文件。2019 年 3 月，财政 部印发《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实 施意见》；同年 6 月，中国证券投资基金业协会研究 制定了《政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券 化业务尽职调查工作细则》等系列自律规则。根据全 国 PPP 综合信息平台统计，2019 年全国入库项目总量 为 1409 个，其中生态建设和环境保护类 PPP 项目为 123 个，占比为 8.73%，同比下降 3.65%。生态环境保 护类 PPP 项目需要进一步规范明确各方权责关系，特 别是对于社会资本，亟待解决项目建设重建设轻运营 等问题。 环境污染第三方治理逐渐健全完善。2019年7月， 国家发展改革委、生态环境部发布《关于深入推进园 区环境污染第三方治理的通知》，选择一批园区（含 经济技术开发区）深入推进环境污染第三方治理。地 方不断完善环境污染第三方治理政策措施，黑龙江、 安徽、江苏、上海相继出台环境污染第三方治理相关 政策。环境污染第三方治理的推广还存在第三方和排 污主体责任明晰难、委托治理税费征收难等问题，需 要通过进一步深化改革加快解决 [13]。 2.8 环境与贸易政策 完善环境与贸易政策持续推进。生态环境主管 部门积极参与对其他成员的贸易政策审议工作，据 统计，截至 2019 年 12 月底，参与审议其他成员贸易 政策累计次数多达 263 余次，涉及 105 个国家和地 ① 数据来源于中央人民银行发布的 2019 年金融机构贷款投向统计报告

国家环境经济政策进展评估报告2019 区①,通过对其他成员贸易政策过程中提出有关其环高”产品10余种、污染防治专用设备7种。《石化绿 境政策、环境服务市场开放水平、环境执法、环境标色工艺名录(2019年版)》发布,较2018年版新増3 准等,内外统筹推动生态环境保护工作。例如,2019个条目、10项工艺,涵盖了传统原料与中间体的生产 年11月,中国和新西兰宣布正式结束两国之间的自工艺、先进的无机盐生产工艺以及高效低毒农药工艺 由贸易协定升级谈判,新增了环境与贸易等章节。等一批显著降低环境负荷、大幅提升资源利用效率的 2.9环境资源价值核算政策 绿色工艺 节能环保“领跑者”促进提升行业环境绩效水 生态产品价值形成机制试点启动。2019年1月,平。工业和信息化部、市场监督管理总局联合组织 国家推动长江经济带发展领导小组办公室正式印发开展2019年度重点用能行业能效“领跑者”遴选工 《关于支持浙江丽水开展生态产品价值实现机制试点作,发布了《关于组织开展2019年度重点用能行业 的意见》,丽水成为全国首个生态产品价值实现机制能效“领跑者”遴选工作的通知》。发改、水利、住 试点市。丽水市推进生态产品价值实现机制并取得一建、市场监管等多部门联合开展坐便器水效领跑者引 定成效,建立形成了“1+10”试点推进体制机制,制领行动,发布《关于印发<坐便器水效领跑者引领 定并实施了丽水市生态产品价值核算评估试行办法,行动实施细则>的通知》。水利部、发展改革委联合 开展了市、县、乡镇、村四级GEP核算评估工作,为公布了灌区水效领跑者名单。实施环保“领跑者”对 国家建立价值核算评估应用机制、建立生态产品市场激发市场主体节能减排内生动力、促进环境绩效持续 交易体系、创新生态价值实现路径等方面探索深化提改善 供经验积累 地方基本推开全国环境信用评价工作。除北京市 自然资源资产负债表试编全面推开。国家统计外30个省(区、市)均开展了企业环境信用评级工 局、国家发展改革委、财政部等六部门联合印发了最作。已建设完成全国统一的环境影响评价信用平台 新修订的《自然资源资产负债表编制制度(试行)》,于2019年11月1日启用。企业环境信用机制利于充 全面部署开展省级自然资源资产负债表试编工作。内分发挥社会舆论监督作用,激励企业持续改进环境行 蒙古、广西、甘肃、福建等省(区)先后发布自然资为,激发企业环境保护的内发动力,需要进一步完善 源资产负债表编制制度相关文件。自然资源资产负债规范评价标准、扩大评价范围、完善运行机制、强化 表的探索编制,有利于建立科学规范的自然资源统计奖惩激励等 调查制度,也为摸清自然资源资产的“家底”及其变 绿色供应链管理体系建设不断深化。2019年2月 动情况提供了技术方法和能力支撑。 财政部等四部门联合出台《关于调整优化节能产 生态环境损害赔偿制度不断完善。2019年6月,环境标志产品政府采购执行机制的通知》,加大绿色 最高人民法院公布《最高人民法院关于审理生态环境采购政策力度。2019年7月,银保监会发布《关于推 损害赔偿案件的若干规定(试行),进一步完善生态动供应链金融服务实体经济的指导意见》,着力推动 环境损害赔偿制度。对生态环境损害赔偿诉讼受理条绿色供应链金融发展。2019年9月,工业和信息化部 件、证据规则、责任范围等作出规定,突出修复生态公布第四批绿色制造名单,推出50家绿色供应链管 环境的诉讼目的,首次将“修复生态环境”作为生态理示范企业,加快推动绿色制造体系建设 环境损害赔偿责任方式,明确生态环境不能修复时须 赔偿永久性损害造成的损失。地方逐步建立反映生态3结论与展望 系统成本和修复效益的损害追究制度,珠海和丽水在 总体来看,2019年环境经济政策建设取得了重 全市试行生态环境损害赔偿制度。 要进展。一是环境经济政策体系不断健全完善。2019 2.10行业环境经济政策 年,中央分别安排水、大气、土壤污染防治专项资金 190亿元、250亿元、219.1亿元,安排农村环境综合 环境保护综合名录研究与应用持续推进。《环境整治专项资金41.8亿元,助推打赢打好污染防治攻坚 保护综合名录2020版》(征求意见稿)完成编制,新战。生态补偿制度方面不断探索优化,2019年中央财 增了环境友好工艺和对应的重污染工艺50余种、“双政下达重点生态功能区转移支付811亿元,比上年增 ①数据来源于生态环境部国际司统计数据

·25·   国家环境经济政策进展评估报告2019  区 a，通过对其他成员贸易政策过程中提出有关其环 境政策、环境服务市场开放水平、环境执法、环境标 准等，内外统筹推动生态环境保护工作。例如，2019 年 11 月，中国和新西兰宣布正式结束两国之间的自 由贸易协定升级谈判，新增了环境与贸易等章节。 2.9 环境资源价值核算政策 生态产品价值形成机制试点启动。2019 年 1 月， 国家推动长江经济带发展领导小组办公室正式印发 《关于支持浙江丽水开展生态产品价值实现机制试点 的意见》，丽水成为全国首个生态产品价值实现机制 试点市。丽水市推进生态产品价值实现机制并取得一 定成效，建立形成了“1+10”试点推进体制机制，制 定并实施了丽水市生态产品价值核算评估试行办法， 开展了市、县、乡镇、村四级 GEP 核算评估工作，为 国家建立价值核算评估应用机制、建立生态产品市场 交易体系、创新生态价值实现路径等方面探索深化提 供经验积累。 自然资源资产负债表试编全面推开。国家统计 局、国家发展改革委、财政部等六部门联合印发了最 新修订的《自然资源资产负债表编制制度（试行）》， 全面部署开展省级自然资源资产负债表试编工作。内 蒙古、广西、甘肃、福建等省（区）先后发布自然资 源资产负债表编制制度相关文件。自然资源资产负债 表的探索编制，有利于建立科学规范的自然资源统计 调查制度，也为摸清自然资源资产的“家底”及其变 动情况提供了技术方法和能力支撑。 生态环境损害赔偿制度不断完善。2019 年 6 月， 最高人民法院公布《最高人民法院关于审理生态环境 损害赔偿案件的若干规定（试行）》，进一步完善生态 环境损害赔偿制度。对生态环境损害赔偿诉讼受理条 件、证据规则、责任范围等作出规定，突出修复生态 环境的诉讼目的，首次将“修复生态环境”作为生态 环境损害赔偿责任方式，明确生态环境不能修复时须 赔偿永久性损害造成的损失。地方逐步建立反映生态 系统成本和修复效益的损害追究制度，珠海和丽水在 全市试行生态环境损害赔偿制度。 2.10 行业环境经济政策 环境保护综合名录研究与应用持续推进。《环境 保护综合名录 2020 版》（征求意见稿）完成编制，新 增了环境友好工艺和对应的重污染工艺 50 余种、“双 高”产品 10 余种、污染防治专用设备 7 种。《石化绿 色工艺名录（2019 年版）》发布，较 2018 年版新增 3 个条目、10 项工艺，涵盖了传统原料与中间体的生产 工艺、先进的无机盐生产工艺以及高效低毒农药工艺 等一批显著降低环境负荷、大幅提升资源利用效率的 绿色工艺。 节能环保“领跑者”促进提升行业环境绩效水 平。工业和信息化部、市场监督管理总局联合组织 开展 2019 年度重点用能行业能效“领跑者”遴选工 作，发布了《关于组织开展 2019 年度重点用能行业 能效“领跑者”遴选工作的通知》。发改、水利、住 建、市场监管等多部门联合开展坐便器水效领跑者引 领行动，发布《关于印发 < 坐便器水效领跑者引领 行动实施细则 > 的通知》。水利部、发展改革委联合 公布了灌区水效领跑者名单。实施环保“领跑者”对 激发市场主体节能减排内生动力、促进环境绩效持续 改善。 地方基本推开全国环境信用评价工作。除北京市 外 30 个省（区、市）均开展了企业环境信用评级工 作。已建设完成全国统一的环境影响评价信用平台， 于 2019 年 11 月 1 日启用。企业环境信用机制利于充 分发挥社会舆论监督作用，激励企业持续改进环境行 为，激发企业环境保护的内发动力，需要进一步完善 规范评价标准、扩大评价范围、完善运行机制、强化 奖惩激励等。 绿色供应链管理体系建设不断深化。2019年2月， 财政部等四部门联合出台《关于调整优化节能产品、 环境标志产品政府采购执行机制的通知》，加大绿色 采购政策力度。2019 年 7 月，银保监会发布《关于推 动供应链金融服务实体经济的指导意见》，着力推动 绿色供应链金融发展。2019 年 9 月，工业和信息化部 公布第四批绿色制造名单，推出 50 家绿色供应链管 理示范企业，加快推动绿色制造体系建设。 3 结论与展望 总体来看，2019 年环境经济政策建设取得了重 要进展。一是环境经济政策体系不断健全完善。2019 年，中央分别安排水、大气、土壤污染防治专项资金 190 亿元、250 亿元、219.1 亿元，安排农村环境综合 整治专项资金 41.8 亿元，助推打赢打好污染防治攻坚 战。生态补偿制度方面不断探索优化，2019 年中央财 政下达重点生态功能区转移支付 811 亿元，比上年增 ① 数据来源于生态环境部国际司统计数据