26电子政务 E-GOVERNMENT2013年第6期(总第126期 专题报告·政府数据开放研究 美国的政府数据开放:历史、进展与启示 陆健英郑磊。* Sharon S. Dawes ①复旦大学国际关系与公共事务学院上海200433 ②美国纽约州立大学奥本尼分校奥本尼12205 摘要:论述了美国政府数据开放的发展历程,特别是政府通过网站开放数据的实践;重点分析了美国政府数据开救的最新进 展—阳.刨w网站的特点与不足,进而探析美国政府数据开放对中国的启示意义, 关键词:电子政务;政府信息资源;信息服务;数据开放;信息公开;政府数据;Data.gov 随着大数据时代的到来,许多国家的政府已成为本政务公开作了相关规定。该法律授权联邦各部门行政长 国最大的数据资源生产者和拥有者,掌握着社会上超过官管制其部门文件的整理、保存和发布。由于该法律条 80%的数据资源。政府数据资源蕴含着巨大的经济和社文词义的模糊或界定不严,政府机构经常滥用其中的规 会价值,随着公众要求获取和利用政府数据的呼声越来定,拒绝向公众提供信息:而且该法的解释权在各行政 越高,如何满足公众对政府开放数据的需求,已成为政部门,其数据开放的效果往往适得其反。因此,20世纪 府部门亟须面对的重大挑战。美国是政府数据开放的先之前的美国公民获取联邦政府的政务信息是被动的、有 行者,本文将深入探析美国政府数据开放的发展历程、限的 最新进展与挑战,并在此基础上,探讨其对中国的借鉴 20世纪初,世界经济格局迅速变化,现代行政国家 意义。 开始兴起,美国联邦政府职能开始扩大,联邦政府尤其 是联邦行政部门越来越多地介入到普通美国民众的生活 美国政府数据开放制度的发展历程与现状 中,人们越来越认识到社会公众和新闻媒体等对政府行 (一)美国政府数据开放制度的早期发展 为监督的重要性。为应对社会对联邦政府信息公开的 美国联邦政府的政务公开制度包括两大方面:政府需求,美国国会于1946年通过了《联邦行政程序法》 信息的公开和政府会议的公开。美国作为世界上政府( Federal Administrative Procedure Act)的第三部分 数据开放的先行者,其相关配套的法律法规逐步得到完要求联邦行政机构必须让公众能获取其行政资料。由于 善,为政府数据开放打下了坚实的基础。美国数据开放该法存在一些严重缺陷.如标准不清、限制颇多、执行 制度的基石是独立战争前后的理论家和乔治·华盛顿有无法律保障等,《联邦行政程序法》实施的结果实际上 关公民知情权的论述。美国宪法中有关言论自由和新闻被政府部门用来作为限制公众合法地获知公务信息的挡 自由的条文即为政府信息公开提供了保障。1789年通过箭牌,政府官员常常援引该法第3条“为了公众的利益 的《管家法》( House- keeping Act)对美国联邦政府的需要保密”等措词抽象的规定扣压本应公开的信息,以 *基金项目:“中央高校基本科研业务费专项资金”资助 通讯作者 收稿日期:2013-05-22 C1994-2013ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
26 电子政务 E-GOVERNMENT 2013年第6期（总第126期） 美国的政府数据开放：历史、进展与启示* 陆健英① 郑磊①** Sharon S. Dawes② ①复旦大学国际关系与公共事务学院 上海 200433 ②美国纽约州立大学奥本尼分校 奥本尼 12205 论述了美国政府数据开放的发展历程，特别是政府通过网站开放数据的实践；重点分析了美国政府数据开放的最新进 展——Data.gov网站的特点与不足，进而探析美国政府数据开放对中国的启示意义。 电子政务；政府信息资源；信息服务；数据开放；信息公开；政府数据；Data.gov *基金项目：“中央高校基本科研业务费专项资金”资助。 ** 通讯作者 收稿日期：2013-05-22 随着大数据时代的到来，许多国家的政府已成为本 国最大的数据资源生产者和拥有者，掌握着社会上超过 80%的数据资源。政府数据资源蕴含着巨大的经济和社 会价值，随着公众要求获取和利用政府数据的呼声越来 越高，如何满足公众对政府开放数据的需求，已成为政 府部门亟须面对的重大挑战。美国是政府数据开放的先 行者，本文将深入探析美国政府数据开放的发展历程、 最新进展与挑战，并在此基础上，探讨其对中国的借鉴 意义。 一、美国政府数据开放制度的发展历程与现状 （一）美国政府数据开放制度的早期发展 美国联邦政府的政务公开制度包括两大方面：政府 信息的公开和政府会议的公开。美国作为世界上政府 数据开放的先行者，其相关配套的法律法规逐步得到完 善，为政府数据开放打下了坚实的基础。美国数据开放 制度的基石是独立战争前后的理论家和乔治·华盛顿有 关公民知情权的论述。美国宪法中有关言论自由和新闻 自由的条文即为政府信息公开提供了保障。1789年通过 的《管家法》（House-keeping Act）对美国联邦政府的 政务公开作了相关规定。该法律授权联邦各部门行政长 官管制其部门文件的整理、保存和发布。由于该法律条 文词义的模糊或界定不严，政府机构经常滥用其中的规 定，拒绝向公众提供信息；而且该法的解释权在各行政 部门，其数据开放的效果往往适得其反。因此，20世纪 之前的美国公民获取联邦政府的政务信息是被动的、有 限的[4]。 20世纪初，世界经济格局迅速变化，现代行政国家 开始兴起，美国联邦政府职能开始扩大，联邦政府尤其 是联邦行政部门越来越多地介入到普通美国民众的生活 中，人们越来越认识到社会公众和新闻媒体等对政府行 为监督的重要性。为应对社会对联邦政府信息公开的 需求，美国国会于1946年通过了《联邦行政程序法》 （Federal Administrative Procedure Act）的第三部分， 要求联邦行政机构必须让公众能获取其行政资料。由于 该法存在一些严重缺陷，如标准不清、限制颇多、执行 无法律保障等，《联邦行政程序法》实施的结果实际上 被政府部门用来作为限制公众合法地获知公务信息的挡 箭牌，政府官员常常援引该法第3条“为了公众的利益 需要保密”等措词抽象的规定扣压本应公开的信息，以 专题报告·政府数据开放研究 摘 要: 关键词：
电子政务 E-GOVERNMENT2013年第6期(总第126期)27 陆健英郑磊 Sharon s. Dawes·美国的政府数据开放:历史,进展与启示 掩盖某些令其难堪的决策失误或违犯规章制度的不良行案、人口普查和其他统计数据等。 为 《隐私权法》于1974年通过,是对《信息自由法》 (二)《信息自由法》《隐私权法》和《阳光下的的一个补充,适用于所有美国公民以及在美国依法享有 政府法》 永久居留权的外国公民。《隐私权法》的出台是为了限 1966年美国通过的《信息自由法》( Freedom of制行政机构掩饰政务信息却泄露个人隐私。《隐私权 Information Act)彻底改变了这一状况,它在美国政务公法》规定,任何个人都可以查看联邦政府保存的有关其 开史上具有里程碑式的意义,是公民知情权从理念变成本人的信息,联邦政府机关保存的个人信息必须准确 现实的一个重要标志。之后,在公众和新闻媒体的压力全面、及时、合理相关;联邦政府机关必须直接从信息 下,美国国会对《信息自由法》进行了多次修订,并且的主人处获得相关信息。此外,出于一个目的采集的信 制定了《隐私权法》( The Privacy Act)和《阳光下的政息不得用于其他目的。信息的主人可以质疑信息的准确 府法》( The Act of Sunny Government)。至此,美国性。如果个人的权利受到侵犯,可以提起民事诉讼。为 数据开放制度体系比较完善地建立起来。 防止政府机关保存秘密信息,法律要求每一个联邦政府 《信息自由法》于1966年被通过,是规定美国联邦机关以书面方式说明其个人信息的保存制度。为保护个 政府各机构公开政府信息的法律,是《美国法典》第五人隐私,《隐私权法》限制联邦政府机关向他人公布与 编“政府组织与雇员”第552条的通称。其原则是“以特定个人有关的信息 公开为原则、不公开为例外 任何人享有平等的公 1977年开始生效的《阳光下的政府法》建立在联邦 开请求权”和“司法救济原则”。其主要内容是规定民咨询委员会法的基础上,是对政府会议公开制度的补充 众在获得行政信息方面的权利和行政机关在向民众提供与完善。在这部法律中,政府会议公开是一项基本原 行政信息方面的义务,它要求联邦行政机关及独立的管则,会议公开的范围扩展到了所有行政机构。该法律规 理机构在《联邦登记》上公布各种信息,并向公众提供定,合议制行政机关的会议必须公开,任何人都可以观 不属该法特别规定的免予公布范围的文件和记录。《信看和旁听政府会议,但不能发言,以免干扰会议议程。 息自由法》的主要条款明确指出,所有“机构”都要保此外,法律还规定了十项免除公开会议的事项 证“任何人”都可利用所有“文档”,即公众有权向联 《信息自由法》《隐私权法》和《阳光下的政府 邦政府机关索取任何材料,政府机关有义务对公众的请法》构成了美国联邦政府数据开放制度的重要依据和保 求作出决定。如政府拒绝公众的某项申请,必须说明障,并且注重在公众的信息获取与隐私保护之间寻求平 理由,任何政府决定公众都可以提起复议和司法审查。衡间,在规范美国联邦政府公开政府信息和保障公民隐 《信息自由法》规定了九种政府机构可以免予公开信息私权等方面发挥着重要作用 的例外情况。该法第一次从成文法上提供了公众获得政 (三)开放政府指令 府信息的权利,是美国当代行政法中有关公民知情权的 2009年颁布的《开放政府指令》( US Open 项重要法律制度。在实践中,政府公开的数据包括土 Government Directive)则是美国联邦政府在数据开放 地记录、公民出生死亡和婚姻记录、联邦公报、政府档方面的最新规定与行动。奥巴马上台以来,积极公开 e1994-2013ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
电子政务 E-GOVERNMENT 2013年第6期（总第126期） 27 陆健英 郑磊 Sharon S. Dawes·美国的政府数据开放：历史、进展与启示 掩盖某些令其难堪的决策失误或违犯规章制度的不良行 为。 （二）《信息自由法》《隐私权法》和《阳光下的 政府法》 1966年美国通过的《信息自由法》(Freedom of Information Act)彻底改变了这一状况，它在美国政务公 开史上具有里程碑式的意义，是公民知情权从理念变成 现实的一个重要标志。之后，在公众和新闻媒体的压力 下，美国国会对《信息自由法》进行了多次修订，并且 制定了《隐私权法》(The Privacy Act)和《阳光下的政 府法》（The Act of Sunny Government）。至此，美国 数据开放制度体系比较完善地建立起来。 《信息自由法》于1966年被通过，是规定美国联邦 政府各机构公开政府信息的法律，是《美国法典》第五 编“政府组织与雇员”第552条的通称。其原则是“以 公开为原则、不公开为例外”，“任何人享有平等的公 开请求权”和“司法救济原则”。其主要内容是规定民 众在获得行政信息方面的权利和行政机关在向民众提供 行政信息方面的义务，它要求联邦行政机关及独立的管 理机构在《联邦登记》上公布各种信息，并向公众提供 不属该法特别规定的免予公布范围的文件和记录。《信 息自由法》的主要条款明确指出，所有“机构”都要保 证“任何人”都可利用所有“文档”，即公众有权向联 邦政府机关索取任何材料，政府机关有义务对公众的请 求作出决定。如政府拒绝公众的某项申请，必须说明 理由，任何政府决定公众都可以提起复议和司法审查。 《信息自由法》规定了九种政府机构可以免予公开信息 的例外情况。该法第一次从成文法上提供了公众获得政 府信息的权利，是美国当代行政法中有关公民知情权的 一项重要法律制度。在实践中，政府公开的数据包括土 地记录、公民出生死亡和婚姻记录、联邦公报、政府档 案、人口普查和其他统计数据等。 《隐私权法》于1974年通过，是对《信息自由法》 的一个补充，适用于所有美国公民以及在美国依法享有 永久居留权的外国公民。《隐私权法》的出台是为了限 制行政机构掩饰政务信息却泄露个人隐私。《隐私权 法》规定，任何个人都可以查看联邦政府保存的有关其 本人的信息，联邦政府机关保存的个人信息必须准确、 全面、及时、合理相关；联邦政府机关必须直接从信息 的主人处获得相关信息。此外，出于一个目的采集的信 息不得用于其他目的。信息的主人可以质疑信息的准确 性。如果个人的权利受到侵犯，可以提起民事诉讼。为 防止政府机关保存秘密信息，法律要求每一个联邦政府 机关以书面方式说明其个人信息的保存制度。为保护个 人隐私，《隐私权法》限制联邦政府机关向他人公布与 特定个人有关的信息。 1977年开始生效的《阳光下的政府法》建立在联邦 咨询委员会法的基础上，是对政府会议公开制度的补充 与完善[4]。在这部法律中，政府会议公开是一项基本原 则，会议公开的范围扩展到了所有行政机构。该法律规 定，合议制行政机关的会议必须公开，任何人都可以观 看和旁听政府会议，但不能发言，以免干扰会议议程。 此外，法律还规定了十项免除公开会议的事项。 《信息自由法》《隐私权法》和《阳光下的政府 法》构成了美国联邦政府数据开放制度的重要依据和保 障，并且注重在公众的信息获取与隐私保护之间寻求平 衡[6]，在规范美国联邦政府公开政府信息和保障公民隐 私权等方面发挥着重要作用。 （三）开放政府指令 2 0 0 9年颁布的《开放政府指令》（ U S O p e n Government Directive）则是美国联邦政府在数据开放 方面的最新规定与行动。奥巴马上台以来，积极公开
8电子政务 E-GOVERNMENT2013年第6期(总第126期 陆健英郑磊 Sharon s. Dawes·美国的政府数据开放:历史,进展与启示 政府信息并推出了《开放政府指令》。开放政府指令称、资金总额、资金相关信息(交易类型、实体等) 的三个原则分别是“透明( Transparency)“参与获得该资金的实体位置和获得该资金实体的唯一标识 Participation)“和“协同( Collaboration)”.要求等。 USAspending.gov贯彻了《联邦资金问责和透明法 减少《信息自由法》积压的工作,在政府网站上发布更案》的要求,在网站上公布了政府开支信息,告诉公众 多数据库,通过网站数据开放使公众了解政府信息,促他们所缴纳的税是如何被政府使用的。 进公共对话 Recoverygov(www.recovery.gov)5 USAspending.gov类似,主要用于公开2009年美国政府 二、美国政府通过网站开放数据的实践 经济刺激计划资金使用情况的数据,于《美国复苏与 通过政府网站进行政府数据开放已成为世界上许多再投资法案》( American Recovery and Reinvestment 国家开放数据的主要途径。美国政府在通过网站公开政Act,ARRA)出台之后的2009年2月发布。按照领域 府数据方面积累了丰富的经验。早期的联邦政府数据开州、政府机构、资金申领者.告知公众支持经济复苏的 放网站有:1997年美国政府建立的首个全面公开联邦政资助款是如何被使用的 府数据的网站 Fedstats.gov,2007建立的 USA spending 以上三个网站从1997年之后依次建立,在公开的信 gov和 Recovery.gov网站。自从《开放政府指令》推出以息内容上各有特色,分别公开不同类别的政府数据。 来,美国联邦政府开始更加积极地探索如何更好地通过 FedStats,9ov侧重于公开政府不同主题的各类数据 整合的网站进行数据开放,2009年建立的Data.gov是美如经济数据、人口趋势数据、教育数据、公共卫生数 国政府数据开放的最新实践和最新进展,也是相对最完据等: USAspending.gov以公开政府的财政支出信息为 善的一个网站 主;而 Recovery.gov则公开用于支持美国经济复苏的资 FedStats.gov(www.fedstats.gov)始建于1997年,助款的使用信息。 是美国联邦政府公开统计数据的平台。由联邦政府提供 全方位的官方统计信息,并公布了100余个美国联邦政 美国政府数据开放的新进展:Data.gov网站 府机构主页的链接,人们可以方便地进入到各机构主页 在《开放政府指令》的影响下,2009年5月Data.gov 来查找所需要的各类数据,如经济数据、人口趋势数Www.data.gov)网站正式上线。该网站由联邦首席信 据、教育数据、公共卫生方面的数据等。 息官(C0) Vivek Kundra主导,以公民可以自由检索并获 USAspending.gov(www.usaspending.gov)建立于取联邦政府数据、实现政府透明化为目的,是美国开放 2007年12月,其公开的内容主要是关于“政府的钱是如政府各项计划中最重要的一项行动,各联邦政府机构被 何花的”。在《信息自由法》的大背景下,美国2006要求向 Data, go提供信息。Data.gov具有四大特点。 年发布的《联邦资金问责和透明法案》( The Federal (一)数据量大、主题丰富 Funding Accountability and Transparency Act)要求美国 Data.gov网站上有成千上百的政府数据库,提供来 预算管理办公室(OMB)建立一个单一的搜索网站,为自美国联邦政府各个机构的全面原始数据,包括农业 公众免费提供联邦资金的以下信息:获得资金的实体名数据、经济数据、医疗数据等。截至2013年5月13日 e1994-2013ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
28 电子政务 E-GOVERNMENT 2013年第6期（总第126期） 政府信息并推出了《开放政府指令》。开放政府指令 的三个原则分别是“透明（Transparency）”“参与 （Participation）”和“协同（Collaboration）”，要求 减少《信息自由法》积压的工作，在政府网站上发布更 多数据库，通过网站数据开放使公众了解政府信息，促 进公共对话。 二、美国政府通过网站开放数据的实践 通过政府网站进行政府数据开放已成为世界上许多 国家开放数据的主要途径。美国政府在通过网站公开政 府数据方面积累了丰富的经验。早期的联邦政府数据开 放网站有：1997年美国政府建立的首个全面公开联邦政 府数据的网站Fedstats.gov，2007建立的USA spending. gov和Recovery.gov网站。自从《开放政府指令》推出以 来，美国联邦政府开始更加积极地探索如何更好地通过 整合的网站进行数据开放，2009年建立的Data.gov是美 国政府数据开放的最新实践和最新进展，也是相对最完 善的一个网站。 FedStats.gov（www.fedstats.gov）始建于1997年， 是美国联邦政府公开统计数据的平台。由联邦政府提供 全方位的官方统计信息，并公布了100余个美国联邦政 府机构主页的链接，人们可以方便地进入到各机构主页 来查找所需要的各类数据，如经济数据、人口趋势数 据、教育数据、公共卫生方面的数据等。 USAspending.gov（www.usaspending.gov）建立于 2007年12月，其公开的内容主要是关于“政府的钱是如 何花的”。在《信息自由法》的大背景下，美国2006 年发布的《联邦资金问责和透明法案》（The Federal Funding Accountability and Transparency Act）要求美国 预算管理办公室（OMB）建立一个单一的搜索网站，为 公众免费提供联邦资金的以下信息：获得资金的实体名 称、资金总额、资金相关信息（交易类型、实体等）、 获得该资金的实体位置和获得该资金实体的唯一标识 等。USAspending.gov贯彻了《联邦资金问责和透明法 案》的要求，在网站上公布了政府开支信息，告诉公众 他们所缴纳的税是如何被政府使用的。 Recovery.gov（www.recovery.gov）与 USAspending.gov类似，主要用于公开2009年美国政府 经济刺激计划资金使用情况的数据，于《美国复苏与 再投资法案》（American Recovery and Reinvestment Act，ARRA）出台之后的2009年2月发布。按照领域、 州、政府机构、资金申领者，告知公众支持经济复苏的 资助款是如何被使用的。 以上三个网站从1997年之后依次建立，在公开的信 息内容上各有特色，分别公开不同类别的政府数据。 FedStats.gov侧重于公开政府不同主题的各类数据， 如经济数据、人口趋势数据、教育数据、公共卫生数 据等；USAspending.gov以公开政府的财政支出信息为 主；而Recovery.gov则公开用于支持美国经济复苏的资 助款的使用信息。 三、美国政府数据开放的新进展：Data.gov网站 在《开放政府指令》的影响下，2009年5月Data.gov （www.data.gov）网站正式上线。该网站由联邦首席信 息官（CIO）Vivek Kundra主导，以公民可以自由检索并获 取联邦政府数据、实现政府透明化为目的，是美国开放 政府各项计划中最重要的一项行动，各联邦政府机构被 要求向Data.gov提供信息。Data.gov具有四大特点。 （一）数据量大、主题丰富 Data.gov网站上有成千上百的政府数据库，提供来 自美国联邦政府各个机构的全面原始数据，包括农业 数据、经济数据、医疗数据等。截至2013年5月13日， 陆健英 郑磊 Sharon S. Dawes·美国的政府数据开放：历史、进展与启示
电子政务 E-GOVERNMENT2013年第6期(总第126期)29 陆健英郑磊 Sharon s. Dawes·美国的政府数据开放:历史,进展与启示 Data.gov提供了来自172个联邦政府不同部门、机构和四、Data,gov的不足之处 组织的373029条原始和地理空间数据、1209个数据工 Data.gow网站的建设走在世界的前列,其在增加信 具、350个电脑应用和137个手机应用。这些开放的数据息量、创建数据群及满足公众需求方面取得了长足的进 力求完整、一手和及时,并无需授权向所有公众无差别步。然而,它也并非十全十美。具体而言,它存在数据 开放 质量、覆盖面、用户支持等不足 (二)提供了统一集中的数据来源 (一)缺乏元数据 各联邦政府机构将数据、数据库从后台上传到 元数据最本质的定义为:关于数据的数据(data ata.gov,Data.gov将所有的政府信息整合到一个网站 about data),或关于数据的结构化的数据。元数据一 上,通过浏览Data.goγ,公众可以找到所有联邦政府的词,早期主要指网络资源的描述数据.用于网络信息资 数据。从这个意义上来说,Data.gov是一个统一集中的源的组织;其后,逐步扩大到各种以电子形式存在的信 数据来源。通过这个一站式的数据来源,为公众查找各息资源的描述数据。目前,元数据这一术语实际用于各 类政府信息提供了便利。 种类型信息资源的描述记录 (三)提供了针对不同用户的数据格式与工具 Data.gov提供了大量的信息和数据,但是缺乏对所 Data.goν上的数据格式丰富,并且提供了大量分有数据的描述与索引,没有建立全面、完整的元数据。 析数据的工具,以便于公众使用和分析数据。该网站随着各政府机构将越来越多的政府信息上载到data 上的400余种统计数据同时以XML、CS∨、KML/KMZ、gov,元数据的缺乏将不利于公众直接、全面、系统地 XLS等多种格式提供,并且提供多种数据分析工具与了解data.gov上数据的现状 应用程序。可用的应用程序类型包括插件( widgets (二)数据质量参差不齐 gadgets),工具( tools)和 RSS feeds等 Data.gov上的数据是由联邦政府各部门各自上传 (四)建立了大量数据群 的.对于各部门上传数据的质量要求、格式、内容等没 为便于公众查找,Data.gov从用户需求出发,通过有统一的规定和说明,因此,不同部门已上传的政府数 建立“数据群”( community)来创新数据开放形式。据质量参差不齐,即使同一个部门上传的数据也存在质 数据群”是指将从不同机构获得的相关信息整合到一量不一的情况。有些部门提供了很好的原始数据及相关 个大主题下,如“健康”“教育”“商务”等。截至信息,而另外一些部门几乎没有提供任何数据2。虽然 2013年5月,Data.gov共建立了18个数据群,分别是农政府向公众开放了数据,但如果数据质量存在问题,数 业、美国商务、城市、消费者、郡、开发商、法律、教据的价值则大打折扣 育、能源、伦理、医疗、制造、海洋、墨西哥湾环境修 (三)数据群未能覆盖全部数据 复、安全、可持续供应链等。“数据群”将各类信息进 建立数据群是Data.gov的一大特点。然而,目前已 行分类与整合,有利于公众基于自身需求更快捷地获得建立的数据群尚不够全面,未能覆盖所有数据。截至 所需信息。 2012年12月,Data.gov共建立了包括商务、城市、教 育、能源等13个数据群。然而,目前Data,gov的数据群 C1994-2013ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
电子政务 E-GOVERNMENT 2013年第6期（总第126期） 29 Data.gov提供了来自172个联邦政府不同部门、机构和 组织的373029条原始和地理空间数据、1209个数据工 具、350个电脑应用和137个手机应用。这些开放的数据 力求完整、一手和及时，并无需授权向所有公众无差别 开放。 （二）提供了统一集中的数据来源 各联邦政府机构将数据、数据库从后台上传到 Data.gov，Data.gov将所有的政府信息整合到一个网站 上，通过浏览Data.gov，公众可以找到所有联邦政府的 数据。从这个意义上来说，Data.gov是一个统一集中的 数据来源。通过这个一站式的数据来源，为公众查找各 类政府信息提供了便利。 （三）提供了针对不同用户的数据格式与工具 Data.gov上的数据格式丰富，并且提供了大量分 析数据的工具，以便于公众使用和分析数据。该网站 上的400余种统计数据同时以XML、CSV、KML/KMZ、 XLS等多种格式提供，并且提供多种数据分析工具与 应用程序。可用的应用程序类型包括插件（widgets， gadgets），工具（tools）和RSS feeds等。 （四）建立了大量数据群 为便于公众查找，Data.gov从用户需求出发，通过 建立“数据群”（community）来创新数据开放形式。 “数据群”是指将从不同机构获得的相关信息整合到一 个大主题下，如“健康”“教育”“商务”等。截至 2013年5月，Data.gov共建立了18个数据群，分别是农 业、美国商务、城市、消费者、郡、开发商、法律、教 育、能源、伦理、医疗、制造、海洋、墨西哥湾环境修 复、安全、可持续供应链等。“数据群”将各类信息进 行分类与整合，有利于公众基于自身需求更快捷地获得 所需信息。 四、Data.gov的不足之处 Data.gov网站的建设走在世界的前列，其在增加信 息量、创建数据群及满足公众需求方面取得了长足的进 步。然而，它也并非十全十美。具体而言，它存在数据 质量、覆盖面、用户支持等不足。 （一）缺乏元数据 元数据最本质的定义为：关于数据的数据（data about data），或关于数据的结构化的数据。元数据一 词，早期主要指网络资源的描述数据，用于网络信息资 源的组织；其后，逐步扩大到各种以电子形式存在的信 息资源的描述数据。目前，元数据这一术语实际用于各 种类型信息资源的描述记录。 Data.gov提供了大量的信息和数据，但是缺乏对所 有数据的描述与索引，没有建立全面、完整的元数据。 随着各政府机构将越来越多的政府信息上载到data. gov，元数据的缺乏将不利于公众直接、全面、系统地 了解data.gov上数据的现状。 （二）数据质量参差不齐 Data.gov上的数据是由联邦政府各部门各自上传 的，对于各部门上传数据的质量要求、格式、内容等没 有统一的规定和说明，因此，不同部门已上传的政府数 据质量参差不齐，即使同一个部门上传的数据也存在质 量不一的情况。有些部门提供了很好的原始数据及相关 信息，而另外一些部门几乎没有提供任何数据[2]。虽然 政府向公众开放了数据，但如果数据质量存在问题，数 据的价值则大打折扣。 （三）数据群未能覆盖全部数据 建立数据群是Data.gov的一大特点。然而，目前已 建立的数据群尚不够全面，未能覆盖所有数据。截至 2012年12月，Data.gov共建立了包括商务、城市、教 育、能源等13个数据群。然而，目前Data.gov的数据群 陆健英 郑磊 Sharon S. Dawes·美国的政府数据开放：历史、进展与启示
0电子政务 E-GOVERNMENT2013年第6期(总第126期 陆健英郑磊 Sharon s. Dawes·美国的政府数据开放:历史,进展与启示 的数量还不够多、分类还不够细致,仅有的13个数据群据通过各个联邦政府部门上传到该网站,并进行整合 并不能完全准确地涵盖各类数据 归类,为公众提供了一个获取政府数据的优质渠道。然 (四)数据保管薄弱 而,该网站上开放的数据质量如何却无从考究,即数据 数据保管是指对Data.gov上发布的信息进行管理,是否真实、及时、全面和实用.目前尚缺乏相应的工具 在尽力确保信息适用性的同时,保护信息免于损坏、丟来进行评估 失或使用不当。Data.gov目前对于已公开数据的保管比 (八)各州政府开放数据水平不一 较薄弱,缺乏有效的数据保管机制,即缺少特定的机构 Data.gov上发布的是美国联邦政府及其分支机构的 对所有上传的信息进行保护、管理与监督。对于用户如数据,并不包括州政府的数据。也就是说,美国联邦政 何使用这些数据,数据是否被不当使用和是否受损害等府虽然在横向上形成了统一的开放政府平台,但在纵向 情况,政府无法获知与监督 上,由于各州政府现在对于是否开放政府数据这一问题 (五)缺乏对初级用户的支持 尚未达成一致,各州政府开放数据的水平仍参差不齐。 Data.gov创新性地建立了通过数据群将数据归类的 方法,并提供了多种格式的数据及分析工具,旨在使公五、美国政府数据开放对中国的启示 民更方便地查找所需数据。然而,在实施过程中却忽略 政府数据开放是加强建设透明政府和服务型政府的 了对初级用户的支持,Data,gov提供的数据分析工具往重要举措。美国政府在开放政府数据方面走在世界的前 往是比较专业的,未考虑到诸如老年人、低学历的人等列。综观其数据开放制度的历史发展与最新实践,从中 初级用户的需求,缺乏针对这部分人群需求的照顾和支可得到不少启示。 持 (一)完善政府数据开放方面的政策法规 (六)缺乏数据反馈和改进机制 政府要在政策层面明确开放数据的要求。美国的政 虽然Data,gov提供的数据和信息量非常大,但目前府数据开放走在世界前列,这与其有较完善的法律法规 仍缺乏公众使用数据后的反馈机制和数据的改进机制。是分不开的。美国的数据开放经历了二百多年的发展与 数据的反馈机制是指公众可以某种方式对政府开放数据完善,从最初的《管家法》《行政程序法》,到后来的 的质量、获取和使用提出意见和建议,以促使政府作《信息自由法》和《阳光下的政府法》,以及2009年的 出改善。在data.gov网站上,尽管公众可以获取大量数《开放政府指令》,美国的政府数据开放政策不断完善 据,但这些数据对公众来说是否确实有用?其适用性如和深入。目前,中国关于政府信息公开的相关法规有 何?公众在数据的获取方面是否有困难?公众对于政府《政府信息公开条例》,各地各级政府在向社会开放政 开放数据还有哪些要求?这些要求难以从数据的使用者府数据资源方面也有过不少尝试和经验。但国家层面的 公众”反馈到数据的提供者“政府”,这不利于政府政策法规目前尚未明确要求政府部门无差别地向公众开 根据反馈结果改进开放的数据 放原始、一手、全面、及时、可被计算机自动处理的数 (七)缺乏数据质量评估工具 据。因此,中国政府应尽快在国家层面制定相关法规或 Data.gov是一个庞大的政府数据库,各式各样的数政策,明确政府数据开放的要求,从而为各级各部门政 e1994-2013ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
30 电子政务 E-GOVERNMENT 2013年第6期（总第126期） 的数量还不够多、分类还不够细致，仅有的13个数据群 并不能完全准确地涵盖各类数据。 （四）数据保管薄弱 数据保管是指对Data.gov上发布的信息进行管理， 在尽力确保信息适用性的同时，保护信息免于损坏、丢 失或使用不当。Data.gov目前对于已公开数据的保管比 较薄弱，缺乏有效的数据保管机制，即缺少特定的机构 对所有上传的信息进行保护、管理与监督。对于用户如 何使用这些数据，数据是否被不当使用和是否受损害等 情况，政府无法获知与监督。 （五）缺乏对初级用户的支持 Data.gov创新性地建立了通过数据群将数据归类的 方法，并提供了多种格式的数据及分析工具，旨在使公 民更方便地查找所需数据。然而，在实施过程中却忽略 了对初级用户的支持，Data.gov提供的数据分析工具往 往是比较专业的，未考虑到诸如老年人、低学历的人等 初级用户的需求，缺乏针对这部分人群需求的照顾和支 持。 （六）缺乏数据反馈和改进机制 虽然Data.gov提供的数据和信息量非常大，但目前 仍缺乏公众使用数据后的反馈机制和数据的改进机制。 数据的反馈机制是指公众可以某种方式对政府开放数据 的质量、获取和使用提出意见和建议，以促使政府作 出改善。在data.gov网站上，尽管公众可以获取大量数 据，但这些数据对公众来说是否确实有用？其适用性如 何？公众在数据的获取方面是否有困难？公众对于政府 开放数据还有哪些要求？这些要求难以从数据的使用者 “公众”反馈到数据的提供者“政府”，这不利于政府 根据反馈结果改进开放的数据。 （七）缺乏数据质量评估工具 Data.gov是一个庞大的政府数据库，各式各样的数 据通过各个联邦政府部门上传到该网站，并进行整合、 归类，为公众提供了一个获取政府数据的优质渠道。然 而，该网站上开放的数据质量如何却无从考究，即数据 是否真实、及时、全面和实用，目前尚缺乏相应的工具 来进行评估。 （八）各州政府开放数据水平不一 Data.gov上发布的是美国联邦政府及其分支机构的 数据，并不包括州政府的数据。也就是说，美国联邦政 府虽然在横向上形成了统一的开放政府平台，但在纵向 上，由于各州政府现在对于是否开放政府数据这一问题 尚未达成一致，各州政府开放数据的水平仍参差不齐。 五、美国政府数据开放对中国的启示 政府数据开放是加强建设透明政府和服务型政府的 重要举措。美国政府在开放政府数据方面走在世界的前 列。综观其数据开放制度的历史发展与最新实践，从中 可得到不少启示。 （一）完善政府数据开放方面的政策法规 政府要在政策层面明确开放数据的要求。美国的政 府数据开放走在世界前列，这与其有较完善的法律法规 是分不开的。美国的数据开放经历了二百多年的发展与 完善，从最初的《管家法》《行政程序法》，到后来的 《信息自由法》和《阳光下的政府法》，以及2009年的 《开放政府指令》，美国的政府数据开放政策不断完善 和深入。目前，中国关于政府信息公开的相关法规有 《政府信息公开条例》，各地各级政府在向社会开放政 府数据资源方面也有过不少尝试和经验。但国家层面的 政策法规目前尚未明确要求政府部门无差别地向公众开 放原始、一手、全面、及时、可被计算机自动处理的数 据。因此，中国政府应尽快在国家层面制定相关法规或 政策，明确政府数据开放的要求，从而为各级各部门政 陆健英 郑磊 Sharon S. Dawes·美国的政府数据开放：历史、进展与启示