电子政务E- GOVERNMENT2013年第2期(总第122期)99 学术篇 中美电子政务比较研究 范莉莉徐慧娜郑磊′ 复旦大学国际关系与公共事务学院上海200433 摘要:基于现有研究结果介绍了中美两囯电子政务现状、特点及存在的主要问题;从囯内学者的视角对中美电子政务进行了比 较,并结合访谈国际专家的结果,从囯际视角出发解读了中美电子政务发展的异同点;最后,针对目前中国电子政务发 展过程中存在的问题提出了建议 关键词:电子政务;公共服务;公民参与;电子治理;顶层设计 引言 汪玉凯(2010)在对中国电子政务发展历程作回 日新月异的信息及通信技术在过去10年里逐步渗透顾时指出,中国电子政务的顶层设计在一些领域里仍不 到中国社会的各个角落,无论是政府、企业还是日常生到位。他认为,顶层设计思想是一个地方电子政务总体 活。近年来,中国的电子政务建设以其迅猛的发展速度规划的具体化。目前,中国电子政务建设在这一点上还 追赶着欧美一些发达电子政务国家。伴随着中国电子政比较欠缺,不少地方在缺乏充分整体规划的前提下仓促 务实践的进程,电子政务领域的研究亦不断深入。目上马,导致项目实施过程中协调难度加大,建成以后也 前,许多学者已对中国电子政务各阶段建设现状和主要难以有效地实现互联互通、信息共享,影响到电子政务 问题进行了描述和回顾,同时也对西方国家(尤其是美效益的发挥。 国)的电子政务建设和发展过程作了介绍和总结,还有蔡立辉(2006)指出,中国现行条块分割的行政管 些学者对中美电子政务进行了比较研究。 理体制滋长了部门利益和地方利益。各地方政府和部门 本文将首先基于现有研究成果分别阐述中美两国电在进行电子政务建设时往往从本部门、本地区的利益出 子政务的现状、特点及存在的主要问题,再从国内学者发,各自为政,采用各不相同的标准规范,业务内容单调 的视角对中美电子政务进行比较:然后,结合访谈海外重复,只从解决本机构内部的业务需求出发考虑新技术的 专家的结果,从国际视角解读中美电子政务发展的异同应用,造成了各层级政府之间、各部门之间、各业务应用 点;最后,就目前中国电子政务发展过程中存在的问题系统之间不能互动、信息资源不能共享的局面,出现信息 提出对策,并对中国电子政务的未来作一展望 孤岛”和自动化“孤岛”的现象,造成重复建设与浪 费。汪玉凯(2009)认为信息资源难以有效共享的最 中国电子政务的现状与存在问题 根本障碍不在于技术和电子,而在于管理,也就是人们所 近年来,中国电子政务发展迅速,后来居上,取得熟悉的“权力部门化”和“部门利益化 了很大成绩,同时也存在诸多问题亟待解决。这些问题 姚垚(2006)认为.中国在电子政务建设过程中 反映在顶层设计、管理体制、信息共享和公开、信息安部门间缺乏信息的有效共享,由于中国的电子政务建设 全、区域发展、立法机制等方面 缺乏统一的规划和统一的技术标准,各部门之间在建设 本*通讯作者 收稿日期:2012-08-20 91994-2013ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
电子政务 E-GOVERNMENT 2013年第2期（总第122期） 99 中美电子政务比较研究 范莉莉 徐慧娜 郑磊** 复旦大学国际关系与公共事务学院 上海 200433 摘 要: 关键词： 基于现有研究结果介绍了中美两国电子政务现状、特点及存在的主要问题；从国内学者的视角对中美电子政务进行了比 较，并结合访谈国际专家的结果，从国际视角出发解读了中美电子政务发展的异同点；最后，针对目前中国电子政务发 展过程中存在的问题提出了建议。 电子政务；公共服务；公民参与；电子治理；顶层设计 一、引言 日新月异的信息及通信技术在过去10年里逐步渗透 到中国社会的各个角落，无论是政府、企业还是日常生 活。近年来，中国的电子政务建设以其迅猛的发展速度 追赶着欧美一些发达电子政务国家。伴随着中国电子政 务实践的进程，电子政务领域的研究亦不断深入。目 前，许多学者已对中国电子政务各阶段建设现状和主要 问题进行了描述和回顾，同时也对西方国家（尤其是美 国）的电子政务建设和发展过程作了介绍和总结，还有 一些学者对中美电子政务进行了比较研究。 本文将首先基于现有研究成果分别阐述中美两国电 子政务的现状、特点及存在的主要问题，再从国内学者 的视角对中美电子政务进行比较；然后，结合访谈海外 专家的结果，从国际视角解读中美电子政务发展的异同 点；最后，就目前中国电子政务发展过程中存在的问题 提出对策，并对中国电子政务的未来作一展望。 二、中国电子政务的现状与存在问题 近年来，中国电子政务发展迅速，后来居上，取得 了很大成绩，同时也存在诸多问题亟待解决。这些问题 反映在顶层设计、管理体制、信息共享和公开、信息安 全、区域发展、立法机制等方面。 汪玉凯（2010）[1]在对中国电子政务发展历程作回 顾时指出，中国电子政务的顶层设计在一些领域里仍不 到位。他认为，顶层设计思想是一个地方电子政务总体 规划的具体化。目前，中国电子政务建设在这一点上还 比较欠缺，不少地方在缺乏充分整体规划的前提下仓促 上马，导致项目实施过程中协调难度加大，建成以后也 难以有效地实现互联互通、信息共享，影响到电子政务 效益的发挥。 蔡立辉（2006）[2]指出，中国现行条块分割的行政管 理体制滋长了部门利益和地方利益。各地方政府和部门 在进行电子政务建设时往往从本部门、本地区的利益出 发，各自为政，采用各不相同的标准规范，业务内容单调 重复，只从解决本机构内部的业务需求出发考虑新技术的 应用，造成了各层级政府之间、各部门之间、各业务应用 系统之间不能互动、信息资源不能共享的局面，出现信息 “孤岛”和自动化“孤岛”的现象，造成重复建设与浪 费。汪玉凯（2009）[3-4]认为信息资源难以有效共享的最 根本障碍不在于技术和电子，而在于管理，也就是人们所 熟悉的“权力部门化”和“部门利益化”。 姚垚（2006）[5]认为，中国在电子政务建设过程中 部门间缺乏信息的有效共享，由于中国的电子政务建设 缺乏统一的规划和统一的技术标准，各部门之间在建设 学术篇 **通讯作者 收稿日期：2012-08-20
100电子政务E- GOVERNMENT2013年第2期(总第122期) 范莉莉徐慧娜郑磊·中美电子政务比较研究 信息资源系统的过程中固步自封、各自为政的现象屡见府和部门的电子政务发展明显快于基层政府和部门,少 不鲜。一方面,导致大量的重复建设,造成资源的巨大数特殊的政府部门或行业的政务信息化程度较高,而大 浪费;另一方面,由于各部门之间缺乏统一的规划,比部分部门或行业仍停留在办公自动化的初始阶段。 如技术设备、数据库格式、操作系统和应用软件等多方 面的差异,造成部门间不能形成及时有效的信息共享。三、美国电子政务的现状与特点 于琛琛、秦晓红(2005)认为,目前中国政府信 美国电子政务的历史可迫溯至20世纪90年代初,近 息公开程度不高,政府与公民之间仍然存在着严重的信20年来美国在电子治理技术、政策与实践方面不断发展 息不对称问题.社会对政府信息的需求与政府的信息供演进。过去10年里,国内学界对美国电子政务的发展状 给存在着巨大的差距,很多应对外公开的信息未能公况作了大量研究,总结了其先进的建设经验及实际应用 开。他们指出,.政府手中掌握了80%以上的信息资源.案例,作为我们学习和借鉴的依据。 但因信息公开问题,许多信息得不到及时利用,从而导 从目前学界对美国电子政务的研究来看,主要集中 致信息资源的浪费。 于对职能转变、管理体制、政府首席信息官(CO)制 邵青(2009)认为.信息安全是电子政务建设过程度、信息共享和公开、绩效评估、安全体系、技术外包 中面临的重要问题.而中国在这一方面存在很大漏洞.等方面的经验总结。 如很多单位的公共信息网和内部办公自动化网之间未能 吴鹏、王芸(2005)"认为,美国电子政务在政府 从物理上完全隔开.使信息的安全性和保密性大打折扣。职能转变中起了决定性支持作用,它帮助政府实现了工 赵程鹏、陈忠伟(2006)也指出.政府部门整体安全防作电子化和跨政府机构的电子协作。他们总结了美国电 范技术水平低下,对引进的信息技术和设备缺乏保护,信子政务的三个显著特点:一是政务公开。国家各级政府 息安全所依赖的管理技术等基础信息产业薄弱.严重依赖利用政府网站向社会公开大量政务信息,包括政府领导 国外,技术创新不够,依法管理力度不够,等等。张彬人的重要活动及演讲,政府工作的最新动态,民众到政 (2006)认为,中国信息技术的自主研发能力仍落后于府办理注册、登记等事项的有关信息等。二是网上服 欧美等技术强国,特别是在现代信息技术的核心领域 务。美国的政府网站大都在首页头版位置设有在线服务 算机技术和信息网络技术,以及在与电子政务发展至关( Onl ine Service)栏目,用于为民众提供各种查询、申 重要的信息安全技术领域,差距更加明显 请、交费、注册、申请许可等服务。三是资源共享。各 张颖(2006)0指出.中国的电子政务建设与发展级政府通过政府网站向大众提供政府所拥有的公用资 存在着区域、城乡和部门间的不平衡。在地区发展方料库信息资源。刘丽伟(2003)以美国得克萨斯州为 面.东部沿海省市的电子政务建设明显领先于中西部省例,评述了州级网站与地方政府网站在资源共享方面的 市,如北京、上海、福建、广东等地数十家政府和部应用实践。她指出,得克萨斯州的网站在有些领域,如 门.均相继宣布实施了“电子政府”的相关计划:从城驾照更新的网上完成率已达99.5%,该州还将这些已有 乡发展情况来看.城市信息化已初具规模,而乡镇的政的基础技术设施提供给得克萨斯州的地方政府。 务信息化还处于蒙昧状态:另外,中央及省市自治区政 马连杰等(2005)认为,美国建立了一套适合自 91994-2013ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
100 电子政务 E-GOVERNMENT 2013年第2期（总第122期） 信息资源系统的过程中固步自封、各自为政的现象屡见 不鲜。一方面，导致大量的重复建设，造成资源的巨大 浪费；另一方面，由于各部门之间缺乏统一的规划，比 如技术设备、数据库格式、操作系统和应用软件等多方 面的差异，造成部门间不能形成及时有效的信息共享。 于琛琛、秦晓红（2005）[6]认为，目前中国政府信 息公开程度不高，政府与公民之间仍然存在着严重的信 息不对称问题，社会对政府信息的需求与政府的信息供 给存在着巨大的差距，很多应对外公开的信息未能公 开。他们指出，政府手中掌握了80%以上的信息资源， 但因信息公开问题，许多信息得不到及时利用，从而导 致信息资源的浪费。 邵青（2009）[7]认为，信息安全是电子政务建设过程 中面临的重要问题，而中国在这一方面存在很大漏洞， 如很多单位的公共信息网和内部办公自动化网之间未能 从物理上完全隔开，使信息的安全性和保密性大打折扣。 赵程鹏、陈忠伟（2006）[8]也指出，政府部门整体安全防 范技术水平低下，对引进的信息技术和设备缺乏保护，信 息安全所依赖的管理技术等基础信息产业薄弱，严重依赖 国外，技术创新不够，依法管理力度不够，等等。张彬 （2006）[9]认为，中国信息技术的自主研发能力仍落后于 欧美等技术强国，特别是在现代信息技术的核心领域—— 计算机技术和信息网络技术，以及在与电子政务发展至关 重要的信息安全技术领域，差距更加明显。 张颖（2006）[10]指出，中国的电子政务建设与发展 存在着区域、城乡和部门间的不平衡。在地区发展方 面，东部沿海省市的电子政务建设明显领先于中西部省 市，如北京、上海、福建、广东等地数十家政府和部 门，均相继宣布实施了“电子政府”的相关计划；从城 乡发展情况来看，城市信息化已初具规模，而乡镇的政 务信息化还处于蒙昧状态；另外，中央及省市自治区政 府和部门的电子政务发展明显快于基层政府和部门，少 数特殊的政府部门或行业的政务信息化程度较高，而大 部分部门或行业仍停留在办公自动化的初始阶段。 三、美国电子政务的现状与特点 美国电子政务的历史可追溯至20世纪90年代初，近 20年来美国在电子治理技术、政策与实践方面不断发展 演进。过去10年里，国内学界对美国电子政务的发展状 况作了大量研究，总结了其先进的建设经验及实际应用 案例，作为我们学习和借鉴的依据。 从目前学界对美国电子政务的研究来看，主要集中 于对职能转变、管理体制、政府首席信息官（CIO）制 度、信息共享和公开、绩效评估、安全体系、技术外包 等方面的经验总结。 吴鹏、王芸（2005）[11]认为，美国电子政务在政府 职能转变中起了决定性支持作用，它帮助政府实现了工 作电子化和跨政府机构的电子协作。他们总结了美国电 子政务的三个显著特点：一是政务公开。国家各级政府 利用政府网站向社会公开大量政务信息，包括政府领导 人的重要活动及演讲，政府工作的最新动态，民众到政 府办理注册、登记等事项的有关信息等。二是网上服 务。美国的政府网站大都在首页头版位置设有在线服务 （Online Service）栏目，用于为民众提供各种查询、申 请、交费、注册、申请许可等服务。三是资源共享。各 级政府通过政府网站向大众提供政府所拥有的公用资 料库信息资源。刘丽伟（2003）[12]以美国得克萨斯州为 例，评述了州级网站与地方政府网站在资源共享方面的 应用实践。她指出，得克萨斯州的网站在有些领域，如 驾照更新的网上完成率已达99.5%，该州还将这些已有 的基础技术设施提供给得克萨斯州的地方政府。 马连杰等（2005）[13]认为，美国建立了一套适合自 范莉莉 徐慧娜 郑磊·中美电子政务比较研究
电子政务E- GOVERNMENT2013年第2期(总第122期)101 范莉莉徐慧娜郑磊·中美电子政务比较研究 身特点的管理机构和运作体制.已经形成比较完整的政安全的关注。他列举了美国近年来制定的一系列法律法 府信息化的组织体系和工作程序(参见表1)。 规,包括《政府信息公开法》《个人隐私权保护法》 表1美国电子政务的管理体制 《美国联邦信息资源管理法》等,并论述了这些法规对 电子政务发展所起着的保障和规范作用。 机构(人员) 职责 总统管理委员会和国负责电子政务的指导和审批,包括技 戴昌桥(2010)"提出,美国政府利用合同外包技 会信息委员会(政府术推动、政策法规建议、投资管理术大大推动了电子政务建设,美国政府将大量的电子政 信息技术服务小组)改善服务和业绩评估等 理和预算办公室负责日常事务,由该办公室负责信息务项目委托给企业和非政府组织来承担,将政府部门信 (OMB) 技术和电子政府的专职副主任主管具 息系统的软硬件及运行维护等工作外包给专业公司,由 体项目,副主任直接对主任负责 政府各部门及各州政 府首席信息官(c)负责实施电子政务建设计划 他们组织专业技术队伍,而政府部门自身不再保留相关 的机构或人员。邱中慧(2009)通过一组数据和实例 于施洋(2008)1指出,政府首席信息官(C|O)论证了这一观点,2002年美国联邦政府在电子政务建设 制度在美国电子政务发展中有效发挥了作用,美国的政过程中将「外包给企业和非政府组织的资金达到66亿美 府CO具备三大能力,即信息技术能力、业务管理能力元,而2007年更是达到了150亿美元。例如,在美国亚 和战略规划能力.这一项制度的确立是政府体制改革的里桑那州,交通局将全州的汽车驾驶执照的发放系统 重要创新。董振国、刘志峰(2003)指出,美国各级包括系统的设计、硬软件的采购、系统的集成等,全都 政府及部门通过设立首席信息官(Co)制度有效解决通过合同委托给BM公司经营。 了多头领导问题,提高了政府的行政效率。 邱中慧(2009)指出,美国电子政务绩效评估系 董振国、刘志峰(2003)还将美国电子政务的成统对其电子政务发展起到了支撑和保障作用,美国电子 功归因于其对电子政府安全体系建设的高度重视。美国政务绩效评估很好地将公众纳入到评估中,并作为指标 主要采取两种手段来建构其安全体系:一是通过颁布各度量的主要依据.充分体现了以“客户为中心”的评估 项法律法规和各种文件,如《联邦信息管理安全法》理念。李世东等(2006)则具体阐述了美国电子政务 《电子签名法》《国家信息基础设施保护法》《计算机的评估方式一一电子政务记分卡,其主要评估标准涉及 安全法》《电子通信隐私法》《计算机欺骗和滥用法》组织架构、业务说明、效率、安全性和重复建设等方 等多部法律:二是建立完备的安全体系机构,从人员面。他们认 电子政务记分卡”是美国电子政务 安全、物理安全、信息技术解决方案、安全管理规定以结果为导向”原则的体现,激励和推进了联邦各部 和冗余等几个层次进行安全防范。具体措施主要有用电子政务建设的进程 户身份认证和审查、存取控制、存取管理、防抵赖、收 据保留、完整性、隐私和加密、服务可用性、信息可四、中美电子政务比较:国内学者视角 用性、审计和记录等,使用的主要技术包括虚拟专用 国内已有许多学者对中美电子政务进行了比较,主 网、公开密钥基础设施、入侵检测和数字签名等。田珺要从中美电子政务外部环境、理念和战略、管理体制、内 鹤(2011)也强调美国在电子政务建设过程中对信息容和路径、法律法规建设、资金投入等方面进行比较 91994-2013ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
电子政务 E-GOVERNMENT 2013年第2期（总第122期） 101 身特点的管理机构和运作体制，已经形成比较完整的政 府信息化的组织体系和工作程序（参见表1）。 安全的关注。他列举了美国近年来制定的一系列法律法 规，包括《政府信息公开法》《个人隐私权保护法》 《美国联邦信息资源管理法》等，并论述了这些法规对 电子政务发展所起着的保障和规范作用。 戴昌桥（2010）[17]提出，美国政府利用合同外包技 术大大推动了电子政务建设，美国政府将大量的电子政 务项目委托给企业和非政府组织来承担，将政府部门信 息系统的软硬件及运行维护等工作外包给专业公司，由 他们组织专业技术队伍，而政府部门自身不再保留相关 的机构或人员。邱中慧（2009）[18]通过一组数据和实例 论证了这一观点，2002年美国联邦政府在电子政务建设 过程中将IT外包给企业和非政府组织的资金达到66亿美 元，而2007年更是达到了150亿美元。例如，在美国亚 里桑那州，交通局将全州的汽车驾驶执照的发放系统， 包括系统的设计、硬软件的采购、系统的集成等，全都 通过合同委托给IBM公司经营。 邱中慧（2009）[18]指出，美国电子政务绩效评估系 统对其电子政务发展起到了支撑和保障作用，美国电子 政务绩效评估很好地将公众纳入到评估中，并作为指标 度量的主要依据，充分体现了以“客户为中心”的评估 理念。李世东等（2006）[19]则具体阐述了美国电子政务 的评估方式——电子政务记分卡，其主要评估标准涉及 组织架构、业务说明、效率、安全性和重复建设等方 面。他们认为，“电子政务记分卡”是美国电子政务 “以结果为导向”原则的体现，激励和推进了联邦各部 门电子政务建设的进程。 四、中美电子政务比较：国内学者视角 国内已有许多学者对中美电子政务进行了比较，主 要从中美电子政务外部环境、理念和战略、管理体制、内 容和路径、法律法规建设、资金投入等方面进行比较。 范莉莉 徐慧娜 郑磊·中美电子政务比较研究 表1 美国电子政务的管理体制 机构（人员） 职责 总统管理委员会和国 会信息委员会（政府 信息技术服务小组） 负责电子政务的指导和审批，包括技 术推动、政策法规建议、投资管理、 改善服务和业绩评估等 管 理 和 预 算 办 公 室 （OMB） 负责日常事务，由该办公室负责信息 技术和电子政府的专职副主任主管具 体项目，副主任直接对主任负责 政府各部门及各州政 府首席信息官（CIO） 负责实施电子政务建设计划 于施洋（2008）[14]指出，政府首席信息官（CIO） 制度在美国电子政务发展中有效发挥了作用，美国的政 府CIO具备三大能力，即信息技术能力、业务管理能力 和战略规划能力，这一项制度的确立是政府体制改革的 重要创新。董振国、刘志峰（2003）[15]指出，美国各级 政府及部门通过设立首席信息官（CIO）制度有效解决 了多头领导问题，提高了政府的行政效率。 董振国、刘志峰（2003）[15]还将美国电子政务的成 功归因于其对电子政府安全体系建设的高度重视。美国 主要采取两种手段来建构其安全体系：一是通过颁布各 项法律法规和各种文件，如《联邦信息管理安全法》 《电子签名法》《国家信息基础设施保护法》《计算机 安全法》《电子通信隐私法》《计算机欺骗和滥用法》 等多部法律；二是建立完备的安全体系机构，从人员 安全、物理安全、信息技术解决方案、安全管理规定 和冗余等几个层次进行安全防范。具体措施主要有用 户身份认证和审查、存取控制、存取管理、防抵赖、收 据保留、完整性、隐私和加密、服务可用性、信息可 用性、审计和记录等，使用的主要技术包括虚拟专用 网、公开密钥基础设施、入侵检测和数字签名等。田珺 鹤（2011）[16]也强调美国在电子政务建设过程中对信息
102电子政务E- GOVERNMENT2013年第2期(总第122期) 范莉莉徐慧娜郑磊·中美电子政务比较研究 (一)电子政务外部环境比较 政府在电子政务建设中逐渐形成了“小政府、大社会 中美电子政务外部环境方面有很大的差异。汪玉凯和“掌舵的政府,而不是划桨的政府”的整体治理模 (2010)等人指出,一个国家的信息化推进模式要受式,在新公共管理理论指导下的电子政务理念,是一种 到该国政治体制、政府结构、政府权力来源、公共政策以流程重组为基础的电子政务理念。而中国电子政务从 决策过程以及历史文化等因素的影响;国內市场发育程实质上来说,还是一种具有工业化社会特征的官僚制模 度、产业发展水平以及经济战略重点等经济环境对电子式的电子政务,即管理型电子政务,其指导原则与现代 政务的发展也有很大的影响。美国的市场机制比较成官僚制模式相适应。 熟,产业基础良好,除了政府自身信息化工作外,其他 曾宇航(2010)指出,美国电子政务的战略目标经 经济和社会的信息化则更多依靠市场机制来实现,政府历了从“以提高政府效率为核心”向“以顾客需求为核 着力营造有利于信息化的经济发展环境。而中国目前市心”的转型。而中国由于战略背景的复杂,对电子政务战 场机制相对不完善、产业基础比较弱,政府通常依靠行略目标的确定显得尤为困难。从全国整体范围来看,中央 政力量和投入巨大的公共资源实现信息产业以及各领域政府层面确定的“以信息化带动工业化”信息化战略是以 的发展。中美两国在组织环境方面也有很大的不同,管理主义为指导的政府效率中心论,从本质上来说,这是 这对两国电子政务的发展也产生了不同的影响。郑磊一种"以政府管理者为本位”的电子政务战略。 2012)的研究发现,在美国,来自立法部门、法院 (三)电子政务管理体制比较 和其他党派的压力对信息公开和共享构成压力:而在中 中美两国电子政务的管理体制存在较大的差异。马 国的体制中,并未发现来自以上方面的压力 连杰等人(2006)认为美国已经形成了比较完整的政 由于中美两国经济发展程度的不同,在信息化基础设府信息化组织体系和工作程序。而中国电子政务处于起 施建设方面也存在一定程度的差距。任春艳(2003)指步阶段,管理体制仍处于探索过程中。尚未形成一个权 出,众多的上网用户、良好的上网设施为美国建设电子政威的电子政务管理部门,电子政务的建设、运行机制也 务奠定了坚实的基础。美国总人口的近一半不同程度地使未建立,各行业、各部门各搞一套,重复投资的现象还 用互联网,电脑的使用比例从1985年的30%猛增到2000年比较严重。 的70%。而中国电子政务的发展从20世纪80年代才起步 郑磊(2008)网对中美跨部门Co沟通协调机制进 各地政府的计算机、电信网络设施的普及率不高,无线互行了比较研究,认为美国已经建立和发展了多个跨部门 联网、数字电视和呼叫中心等数据通信设施基本上还处于政府首席信息官平台,形式各异,侧重点也各有不同。 起步阶段,物质和技术条件还远远比不上美国。 相对而言,中国在这方面还刚刚起步,虽然已成立了 电子政务理念与战略比较 些社会性组织,但正式的政府跨部门机制尚未完善。除 曾宇航(2010)四指出,美国兴起电子政务建设的了首席信息官联席制度,美国在其他职位上还建立了首 期也是其“重塑政府运动”开展的时期。新公共管理席财务官联席机制、首席人力资源官联席机制、首席采 理论是指导重塑政府运动的重要理论,这些思想也成为购官联席机制等。首席信息官联席机制与这些机制间互 美国各级政府开展电子政务建设的指导原则。美国地方设代表,保持沟通,以共同协调解决跨领域问题。相比 91994-2013ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
102 电子政务 E-GOVERNMENT 2013年第2期（总第122期） （一）电子政务外部环境比较 中美电子政务外部环境方面有很大的差异。汪玉凯 （2010）[1]等人指出，一个国家的信息化推进模式要受 到该国政治体制、政府结构、政府权力来源、公共政策 决策过程以及历史文化等因素的影响；国内市场发育程 度、产业发展水平以及经济战略重点等经济环境对电子 政务的发展也有很大的影响。美国的市场机制比较成 熟，产业基础良好，除了政府自身信息化工作外，其他 经济和社会的信息化则更多依靠市场机制来实现，政府 着力营造有利于信息化的经济发展环境。而中国目前市 场机制相对不完善、产业基础比较弱，政府通常依靠行 政力量和投入巨大的公共资源实现信息产业以及各领域 的发展。中美两国在组织环境方面也有很大的不同， 这对两国电子政务的发展也产生了不同的影响。郑磊 （2012）[20]的研究发现，在美国，来自立法部门、法院 和其他党派的压力对信息公开和共享构成压力；而在中 国的体制中，并未发现来自以上方面的压力。 由于中美两国经济发展程度的不同，在信息化基础设 施建设方面也存在一定程度的差距。任春艳（2003）[21]指 出，众多的上网用户、良好的上网设施为美国建设电子政 务奠定了坚实的基础。美国总人口的近一半不同程度地使 用互联网，电脑的使用比例从1985年的30%猛增到2000年 的70%。而中国电子政务的发展从20世纪80年代才起步， 各地政府的计算机、电信网络设施的普及率不高，无线互 联网、数字电视和呼叫中心等数据通信设施基本上还处于 起步阶段，物质和技术条件还远远比不上美国。 （二）电子政务理念与战略比较 曾宇航（2010）[22]指出，美国兴起电子政务建设的 时期也是其“重塑政府运动”开展的时期。新公共管理 理论是指导重塑政府运动的重要理论，这些思想也成为 美国各级政府开展电子政务建设的指导原则。美国地方 政府在电子政务建设中逐渐形成了“小政府、大社会” 和“掌舵的政府，而不是划桨的政府”的整体治理模 式，在新公共管理理论指导下的电子政务理念，是一种 以流程重组为基础的电子政务理念。而中国电子政务从 实质上来说，还是一种具有工业化社会特征的官僚制模 式的电子政务，即管理型电子政务，其指导原则与现代 官僚制模式相适应。 曾宇航（2010）[22]指出，美国电子政务的战略目标经 历了从“以提高政府效率为核心”向“以顾客需求为核 心”的转型。而中国由于战略背景的复杂，对电子政务战 略目标的确定显得尤为困难。从全国整体范围来看，中央 政府层面确定的“以信息化带动工业化”信息化战略是以 管理主义为指导的政府效率中心论，从本质上来说，这是 一种“以政府管理者为本位”的电子政务战略。 （三）电子政务管理体制比较 中美两国电子政务的管理体制存在较大的差异。马 连杰等人（2006）[23]认为美国已经形成了比较完整的政 府信息化组织体系和工作程序。而中国电子政务处于起 步阶段，管理体制仍处于探索过程中。尚未形成一个权 威的电子政务管理部门，电子政务的建设、运行机制也 未建立，各行业、各部门各搞一套，重复投资的现象还 比较严重。 郑磊（2008）[24]对中美跨部门CIO沟通协调机制进 行了比较研究，认为美国已经建立和发展了多个跨部门 政府首席信息官平台，形式各异，侧重点也各有不同。 相对而言，中国在这方面还刚刚起步，虽然已成立了一 些社会性组织，但正式的政府跨部门机制尚未完善。除 了首席信息官联席制度，美国在其他职位上还建立了首 席财务官联席机制、首席人力资源官联席机制、首席采 购官联席机制等。首席信息官联席机制与这些机制间互 设代表，保持沟通，以共同协调解决跨领域问题。相比 范莉莉 徐慧娜 郑磊·中美电子政务比较研究
电子政务E- GOVERNMENT2013年第2期(总第122期)10 范莉莉徐慧娜郑磊·中美电子政务比较研究 而言,中国跨部门联席机制方面的制度建设还不很完完善。美国在计算机及网络安全,电子政务的促进、规 善,不同平台间的协调合作尚不健全。 范和管理等方面都颁布了一系列的规定。中国电子政务 (四)建设内容与路径比较 的相关规定比较分散,主要体现在一些部门规章上,法 曾宇航(2010)指出,美国电子政务的建设内容主律层次较低 要是向公民提供服务,实现在线服务流程,很多在线服 (六)资金投入比较 务项目实现网站前台和后台业务系统的集成。而中国地任春艳(2003)四指出,从资金投入来看,美国政 方政府投入建设的电子政务项目多数是一些政府内部使府对电子政务建设的投入得到充分保证。据估计,美国 用的信息系统。虽然部分经济发达地区的政府网站能够联邦政府从1981年到1998年,在信息技术应用方面共支 为居民提供部分在线服务,但大部分都以提供信息、表付了约4000亿美元。州政府的支出则视州的大小等情况 格下载为主。 而不同,如果以10亿美元推算,50个州的总开支约为 中美两国在推进路径上也存在着差异。美国的电500亿美元。按与州政府持平推算,各级地方政府的开 子政务建设更多依靠法律和政策推进,而中国更多依支总额也是500亿美元。虽然中国政府在信息化投入方 靠项目推进。美国的电子政务真正开展始于克林顿政面没有一个权威的统一数据,但资金严重不足是不争的 府时期。具体而言,1993年发布了《用信息技术推动事实。靠零打碎敲的方式进行电子政务基础设施建设则 行政改革》的倡议书:1995年前后开始运用网页向国很难形成规模和气候。 民和企业推出便于使用的网上服务并进行信息公开 1996年颁布了《信息技术管理改革法》《收债改进五、中美电子政务比较:国际学者视角 法》《信息公开法》等,设立首席信息官与政府信息 上文主要从国内学者的视角出发对中美两国电子政 技术服务中心:1998年颁布了《书面文件削减法》:务作了比较,目前尚很少具有国际视角的中外电子政务 2000年颁布了《电子签名法》:2002年《2002年电子比较研究。因此,本文对国际上电子政务领域三位知名 政务法》实施 的专家进行了访谈,其中两位来自美国著名的电子政务 中国电子政务的发展始于20世纪的90年代末,主要研究机构,一位来自联合国系统。这几位电子政务专家 经历了以下几个历程:199年,40余个部委联合发起对中国电子政务较为熟悉,曾多次访华参与中外合作研 政府上网工程”;2002年,北京电子政务在线服务平究和参观讲学,因而对中外尤其是中美电子政务的异同 台正式开通,标志着走向政府与企业、民众双向互动的点有着独特见解 开始;2003年是电子政务的建设年,在整体规模、实际 Sharon S. Dawes(2009)在《电子治理的演进 成效以及对产业的拉动上都取得了较大进展;2005年及持续挑战》一文中提出了五个电子治理目标,分别是 《中华人民共和国电子签名法》正式实施 信息政策框架、公共服务提升、高质量低成本的政府运 (五)法律法规体系建设比较 作、民主程序中的公共参与、行政与体制改革。其中, 曹慧敏等(2006)指出,从中美电子政务的相关信息政策框架是指与信息有关的法规与政策,它们为政 法律规定来看.美国电子政务相关的法律法规体系比较府、个人、私有部门对信息的收集、使用、保护与共享 91994-2013ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
电子政务 E-GOVERNMENT 2013年第2期（总第122期） 103 范莉莉 徐慧娜 郑磊·中美电子政务比较研究 而言，中国跨部门联席机制方面的制度建设还不很完 善，不同平台间的协调合作尚不健全。 （四）建设内容与路径比较 曾宇航（2010）指出，美国电子政务的建设内容主 要是向公民提供服务，实现在线服务流程，很多在线服 务项目实现网站前台和后台业务系统的集成。而中国地 方政府投入建设的电子政务项目多数是一些政府内部使 用的信息系统。虽然部分经济发达地区的政府网站能够 为居民提供部分在线服务，但大部分都以提供信息、表 格下载为主。 中美两国在推进路径上也存在着差异。美国的电 子政务建设更多依靠法律和政策推进，而中国更多依 靠项目推进。美国的电子政务真正开展始于克林顿政 府时期。具体而言，1993年发布了《用信息技术推动 行政改革》的倡议书；1995年前后开始运用网页向国 民和企业推出便于使用的网上服务并进行信息公开； 1996年颁布了《信息技术管理改革法》《收债改进 法》《信息公开法》等，设立首席信息官与政府信息 技术服务中心；1998年颁布了《书面文件削减法》； 2000年颁布了《电子签名法》；2002年《2002年电子 政务法》实施。[25] 中国电子政务的发展始于20世纪的90年代末，主要 经历了以下几个历程：1999年，40余个部委联合发起 “政府上网工程”；2002年，北京电子政务在线服务平 台正式开通，标志着走向政府与企业、民众双向互动的 开始；2003年是电子政务的建设年，在整体规模、实际 成效以及对IT产业的拉动上都取得了较大进展；2005年 《中华人民共和国电子签名法》正式实施。 （五）法律法规体系建设比较 曹慧敏等（2006）[25]指出，从中美电子政务的相关 法律规定来看，美国电子政务相关的法律法规体系比较 完善。美国在计算机及网络安全，电子政务的促进、规 范和管理等方面都颁布了一系列的规定。中国电子政务 的相关规定比较分散，主要体现在一些部门规章上，法 律层次较低。 （六）资金投入比较 任春艳（2003）[21]指出，从资金投入来看，美国政 府对电子政务建设的投入得到充分保证。据估计，美国 联邦政府从1981年到1998年，在信息技术应用方面共支 付了约4000亿美元。州政府的支出则视州的大小等情况 而不同，如果以10亿美元推算，50个州的总开支约为 500亿美元。按与州政府持平推算，各级地方政府的开 支总额也是500亿美元。虽然中国政府在信息化投入方 面没有一个权威的统一数据，但资金严重不足是不争的 事实。靠零打碎敲的方式进行电子政务基础设施建设则 很难形成规模和气候。 五、中美电子政务比较：国际学者视角 上文主要从国内学者的视角出发对中美两国电子政 务作了比较，目前尚很少具有国际视角的中外电子政务 比较研究。因此，本文对国际上电子政务领域三位知名 的专家进行了访谈，其中两位来自美国著名的电子政务 研究机构，一位来自联合国系统。这几位电子政务专家 对中国电子政务较为熟悉，曾多次访华参与中外合作研 究和参观讲学，因而对中外尤其是中美电子政务的异同 点有着独特见解。 Sharon S. Dawes（2009）[26]在《电子治理的演进 及持续挑战》一文中提出了五个电子治理目标，分别是 信息政策框架、公共服务提升、高质量低成本的政府运 作、民主程序中的公共参与、行政与体制改革。其中， 信息政策框架是指与信息有关的法规与政策，它们为政 府、个人、私有部门对信息的收集、使用、保护与共享