电子政务E- GOVERNMENT2012年第06期(总第114期)29 专题报告·政务微博研究 政务微博战略定位评估 以“上海发布”为例 王思雪郑磊 复旦大学国际关系与公共事务学院上海200433 摘要:从现有的理论文献出发,对政务微博的战略定位评估模型进行了提炼;以新浪微博平台上的“上海发布”为研究業例, 从定量定性的角度考察了政务微博的战略定位;观察分析了公共参与程度在每个不同战略阶段显示出的特点和趋势;并 为当前政务微博运营的战略阶段目标及其发展策略提出了建议 关键词:电子政务;信息社会;政务微博;公共管理;公众参与;上海发布 近年来,政务微博发展势头迅猛,目前国内的研究的重要部分,认为政务类社交媒体必须走向“公民所在的 较多集中于政务微博的运营技巧,本文将重点分析中地方”,提升公众参与程度是公共部门社交媒体的重要战 国政务微博的战略定位。以新浪微博平台上的“上海发略。" Ines Mergel将社交媒体战略分为三种类型,分别为推 布″为研究案例,从定量定性的角度考察政务微博的战送战略( push strategy)、拉动战略( pull strategy)和互联 略定位,观察分析公共参与程度在不同战略阶段显示出战略( networking strategy),每一类型的战略特征详见表 的趋 在理论上建立可供参考的政务微博战略定1。从表1可以发现,公众参与程度在推送、拉动、互联三 位模型,探讨政务微博战略定位的阶段性目标。为推动个战略阶段呈现出逐步深入的趋势。 政务微博运营目标多样化,达到“提升信息透明度、促 (二)电子政务条件下政府与公众互动的三种模式 进公众协商和参与”的目的 杜治洲认为,电子政务能否改善政府治理模式,很 大程度上取决于政府与公众互动的模式。他将电子政 文献综述 务条件下政府与公众的互动定义为三种模式,分别为管 目前,国内尚缺少专门针对政务微博战略定位的系理型、协商型和参与型。 统研究,本文将首先综合国内外对于社交媒体战略定位 在管理型互动模式中,信息通信技术主要是指一种 的研究文献和公共参与理论文献,以梳理出一个适合中技术上的进步,可提高公共服务的速度效率,降低成 国政务微博的战略评估模型 本,使信息更好地在政府部门之间横向流动,从而打破 (一)重塑政府20时代:公共部门的社交媒体战略部门边界和层层节制。在协商型中,信息被看作是一种 Ines Mergel将社交媒体战略定位视作电子政府20时代用以形成更好政策和提供更好服务的资源。政府可以通 *基金项目:上海市教委科研创新重点项目“政府官方微博应对突发事件管理机制研究”(项目编号:12Zs011);上海市浦 江人才计划资助项目“面向社会管理创新的政府官方微博管理机制研究” 通讯作者 收稿日期:2012-05-23 91994-2012ChinaacAdemicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
电子政务 E-GOVERNMENT 2012年第06期（总第114期） 29 政务微博战略定位评估 王思雪 郑磊** 复旦大学国际关系与公共事务学院 上海 200433 摘 要: 关键词： 从现有的理论文献出发，对政务微博的战略定位评估模型进行了提炼；以新浪微博平台上的“上海发布”为研究案例， 从定量定性的角度考察了政务微博的战略定位；观察分析了公共参与程度在每个不同战略阶段显示出的特点和趋势；并 为当前政务微博运营的战略阶段目标及其发展策略提出了建议。 电子政务；信息社会；政务微博；公共管理；公众参与；上海发布 ——以“上海发布”为例* 近年来，政务微博发展势头迅猛，目前国内的研究 较多集中于政务微博的运营技巧，本文将重点分析中 国政务微博的战略定位。以新浪微博平台上的“上海发 布”为研究案例，从定量定性的角度考察政务微博的战 略定位，观察分析公共参与程度在不同战略阶段显示出 的趋势，同时在理论上建立可供参考的政务微博战略定 位模型，探讨政务微博战略定位的阶段性目标。为推动 政务微博运营目标多样化，达到“提升信息透明度、促 进公众协商和参与”的目的。 一、文献综述 目前，国内尚缺少专门针对政务微博战略定位的系 统研究，本文将首先综合国内外对于社交媒体战略定位 的研究文献和公共参与理论文献，以梳理出一个适合中 国政务微博的战略评估模型。 （一）重塑政府2.0时代：公共部门的社交媒体战略 Ines Mergel将社交媒体战略定位视作电子政府2.0时代 的重要部分，认为政务类社交媒体必须走向“公民所在的 地方”，提升公众参与程度是公共部门社交媒体的重要战 略。[1]Ines Mergel将社交媒体战略分为三种类型，分别为推 送战略（push strategy）、拉动战略（pull strategy）和互联 战略（networking strategy），每一类型的战略特征详见表 1。从表1可以发现，公众参与程度在推送、拉动、互联三 个战略阶段呈现出逐步深入的趋势。 （二）电子政务条件下政府与公众互动的三种模式 杜治洲认为，电子政务能否改善政府治理模式，很 大程度上取决于政府与公众互动的模式。[2]他将电子政 务条件下政府与公众的互动定义为三种模式，分别为管 理型、协商型和参与型。 在管理型互动模式中，信息通信技术主要是指一种 技术上的进步，可提高公共服务的速度效率，降低成 本，使信息更好地在政府部门之间横向流动，从而打破 部门边界和层层节制。在协商型中，信息被看作是一种 用以形成更好政策和提供更好服务的资源。政府可以通 专题报告·政务微博研究 * 基金项目：上海市教委科研创新重点项目“政府官方微博应对突发事件管理机制研究”（项目编号：12ZS011）；上海市浦 江人才计划资助项目“面向社会管理创新的政府官方微博管理机制研究”。 **通讯作者 收稿日期：2012-05-23
0电子政务E- GOVERNMENT2012年第06期(总第114期) 王思雪郑磊·政务微博战略定位评估—以“上海发布”为例 1公共部门社交媒体运营的三种战略类型和特征 战略类型 战略特征 推送仅将社交媒体作为一种网络传递信息渠道的延伸,主要用来推送政府新闻 拉动社交媒体负责将公众带回到信息聚集的官方网站,并与公众有较低程度的互动,例如引发评论等 社交媒体是公共部门与民众之间高度互动的途径,社交媒体管理人员清楚地知道自己想要什么群体 互联来关注自己,并且了解自己的关注者(粉丝)群体,同时关注粉丝们在讨论哪些和自己相关的话题 社交媒体作为一种战略性的消息分享和知识创造工具 过网络了解公众在想什么,可以知道公众对一些问题的 (三)公众参与公共事务程度阶梯 看法,从而为政策制定提供依据。与管理型模式相比 Kingston阶梯被用来表示公众对公共事务的参与程 协商型模式包含了更多民主参与的因素。前两种互动模度,它是基于决策过程中政府赋予公众权力的层次而进 式强调政府与公众的垂直交流,而参与型互动模式强调行划分的,共分六层,底部三层为低层次参与,上部三 复杂的、平行的.多方位的互动。政府可加速政治讨论层为高层次参与(参见表3)。同 与互动,但同时政府也是众多互动主体中的一个成员。 表3公众参与公共事务程度阶梯 在参与型互动模式中,知识被认为是发散的、随机的和6公众参与最后决策 变化的,并且是在互动过程中出现的。 5公众参与评价结果和推荐方案 高层次参与 4|公众参与表达兴趣、确定角色和议程 同时该理论将三种模式六个方面的特征进行了对3公众反对的权力 比(参见表2) 向公众提供信息 低层次参与 公众获知的权 表2电子政务条件下政府与公众互动三种模式在不同维度的比较 管理型 协商型 参与型 保护自由与权利 政府的角色应对新经济 满足社会利益的需要 提供基础设施 为公众提供高效的服务 给公众提供更好的政策 形成公民社会 政府及其“顾客 政府及其顾客 志愿者组织和利益集团(自 主要参与者一企业 发地收集信息并通过与政 大众传媒 利益集团 府商讨影响政府政策 信息可由政府向顾客或由-信息由政府向公众或由公众向—信息由公众向公众,公众向 顾客”向政府单向传递,但政府单向传递 信息传输方式重点在提高政府内部信息传 政府或政府向公众进行发 散式的复杂的传递 递效率 网上报税 电子投票 自治和多元治理机制 互动机制 一站式政务超市 民意调查 政治参与和网络公民社会 得以加强 市场化 市场化 全面开放,普遍使用 电子政务的使用—政府基本不管制,几乎不为顾—政府很少管制,很少为公众提供 客提供应用技能的培训 应用技能的培训 逻辑关系一提供服务和公开政策 提高技术精确度和政策成功率一商讨,参与和提高民主 91994-2012ChinaacAdemicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
30 电子政务 E-GOVERNMENT 2012年第06期（总第114期） 过网络了解公众在想什么，可以知道公众对一些问题的 看法，从而为政策制定提供依据。与管理型模式相比， 协商型模式包含了更多民主参与的因素。前两种互动模 式强调政府与公众的垂直交流，而参与型互动模式强调 复杂的、平行的、多方位的互动。政府可加速政治讨论 与互动，但同时政府也是众多互动主体中的一个成员。 在参与型互动模式中，知识被认为是发散的、随机的和 变化的，并且是在互动过程中出现的。 同时，该理论将三种模式六个方面的特征进行了对 比（参见表2）。 表2 电子政务条件下政府与公众互动三种模式在不同维度的比较 表3 公众参与公共事务程度阶梯 王思雪 郑磊·政务微博战略定位评估——以“上海发布”为例 表1 公共部门社交媒体运营的三种战略类型和特征 （三）公众参与公共事务程度阶梯 Kingston阶梯被用来表示公众对公共事务的参与程 度，它是基于决策过程中政府赋予公众权力的层次而进 行划分的，共分六层，底部三层为低层次参与，上部三 层为高层次参与（参见表3）。[3]
电子政务E- GOVERNMENT2012年第06期(总第114期)31 王思雪郑磊·政务微博战略定位评估一以“上海发布为例 (四)公众参与阶梯理论 (五)政策制定过程中政府与公民的三种关系 Sherry Arnstein在《市民参与阶梯》这部经典著 OECD(联合国经济合作与发展组织)在2001 作中提出了一个阶梯模型,她把公众参与规划的程度年定义了政策制定过程中政府和公民之间的三种 比作一把梯子上不同的横挡,将市民参与的阶梯分为关系,分别用来表示公众参与的不同程度。第 八级,随着阶梯的上升参与程度也依次提高(参见表种是以信息为基础的单向传递( information- based 4)。阶梯从低至高分别是:操纵( manipulation). one way interaction),政府扮演准备和发布信息的 解决( therapy)、通知报告( informing)、咨询积极角色,公民被动接收信息;第二种是双向征询 磋商( consultation)、安抚 placation)、合作( consultation),公民向政府提供反馈;第三种是积极 partnership)、授权( delegated power)、公民控制参与( active participation),公民与政府一起积极地参 citizen control)。其中最低两层不包含任何公民参与与政策制定过程,尽管最后的政策形成和最终决定权取 non partIcipation);第三层至第五层是象征性的公民决于政府 参与( token ism),权力仍完全掌握在政府手中;第六 对上文提到的五个理论和分析框架,我们将各个战 层至第八层中公民权利分别不同程度地影响甚至决定政略分类和特征进行了梳理和归纳(参见表5) 策走向( cItIzen power) 表4公众参与阶梯理论 二、研究设计 第8层公民控制 本研究选取新浪平台上的(http:weibo o com 第7层 授权 公民权利 第6层合作 shanghaicity)“上海发布”作为研究对象。“上海发 第5层安抚 布”是上海市政府新闻办公室的官方微博,也是上海地 咨询磋商 象征性参与 第3层 通知报告 区政务微博中最具权威性和影响力的政务微博。自2011 第2层 解决 操纵 无参与 年11月28日上线至今的5个月中,在政府微博影响力排 表5各理论框架使用的战略分层和特征对比 作者 nes mergel Kingston阶梯 Arnstein OECD 推送 管理型 低层次参与 一以信息为基础的 战略分层 协商型 高层次参与 象征性 单向传递 参与型 公民权力 双向征询 积极参与 针对社交媒体提|-描述详细,包括一由低到高体现发一由低到高体现发体现政府与公民 出,分层简明政府角色、信息展路径 展路径,体现政府关系.特征简明 包含 YouTube 传输方式等各方一更强调公民单方与公民关系 不专门针对社交 面特征 面变化对于战略不专门针对社交 体 特征 facebook等各种社一针对电子政务条的决定作用 媒体,且定义较 交媒体的联动件下提出,在适 为抽象 用于社交媒体时 仍需修正 91994-2012ChinaacAdemicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
电子政务 E-GOVERNMENT 2012年第06期（总第114期） 31 （四）公众参与阶梯理论 Sherry Arnstein在《市民参与阶梯》这部经典著 作中提出了一个阶梯模型，她把公众参与规划的程度 比作一把梯子上不同的横挡，将市民参与的阶梯分为 八级，随着阶梯的上升参与程度也依次提高（参见表 4）。[4]阶梯从低至高分别是：操纵（manipulation）、 解决（ t h er a py）、通知报告（i nf ormi n g）、咨询 磋商（ co n s ul t a tio n）、安抚（ pl a c a tio n）、合作 （partnership）、授权（delegated power）、公民控制 （citizen control）。其中最低两层不包含任何公民参与 （non participation）；第三层至第五层是象征性的公民 参与（tokenism），权力仍完全掌握在政府手中；第六 层至第八层中公民权利分别不同程度地影响甚至决定政 策走向（citizen power）。 表4 公众参与阶梯理论 表5 各理论框架使用的战略分层和特征对比 王思雪 郑磊·政务微博战略定位评估——以“上海发布”为例 （五）政策制定过程中政府与公民的三种关系 O E C D（联合国经济合作与发展组织）在 2 0 0 1 年定义了政策制定过程中政府和公民之间的三种 关系，分别用来表示公众参与的不同程度。[ 5]第一 种是以信息为基础的单向传递（informa tion-based one way interaction），政府扮演准备和发布信息的 积极角色，公民被动接收信息；第二种是双向征询 （consultation），公民向政府提供反馈；第三种是积极 参与（active participation），公民与政府一起积极地参 与政策制定过程，尽管最后的政策形成和最终决定权取 决于政府。 对上文提到的五个理论和分析框架，我们将各个战 略分类和特征进行了梳理和归纳（参见表5）。 二、研究设计 本研究选取新浪平台上的（http://weibo.com/ shanghaicity）“上海发布”作为研究对象。“上海发 布”是上海市政府新闻办公室的官方微博，也是上海地 区政务微博中最具权威性和影响力的政务微博。自2011 年11月28日上线至今的5个月中，在政府微博影响力排
32电子政务E- GOVERNMENT2012年第06期(总第114期) 王思雪郑磊·政务微博战略定位评估—以“上海发布”为例 行榜上稳坐第一宝座。同“上海发布”是上海市最高级所表现出来的角色定位和微博战略定位阶段。 别外宣系统微博,与司法、公安、旅游等系统微博相 比,其内容涵盖更为全面,结论适用性更为普遍,对专三、研究发现 业性要求较小。“上海发布”自2011年年末上线以来 (一)“上海发布”的微博内容包括发布型、互动 在政务研究报告中较少被提及,缺乏专门的样本研究.型和参与型 但就其巨大的影响力看,“上海发布”未来极有可能成 根据上文的政务微博战略定位模型,研究发现“上 为中国政务微博的运营典范。“上海发布”的基本信息海发布”微博的内容包括发布型、互动型、参与型三种 详见表6(本文所有数据截至2012年4月30日)。 类型,这三种类型微博内容的数量和所占比例展示了微 我们整合文献综述所归纳的理论框架,综合社交媒博发展所处的战略阶段(参见表8)。 体的特点,设计了针对政务微博的战略评估模型(参 发布型微博内容主要以两部分为主,一部分是推送 见表7),研究将根据此评估模型围绕¨上海发布”开新闻,例如“政策解读”“连接区县¨等,另一部分以 发布服务类信息为主,比如“早安上海”“交通快讯 本文研究将对“上海发布”的微博内容根据定义进等。“上海发布”已经形成了几个固定的发布型微博话 行分类,然后从表现形式入手,统计相关数据,观察其题,例如“菜里乾坤”“上海新闻”“灯下夜读”等 表6“上海发布”基本信息(数据截至2012年4月30日 上线时间 用户ID 认证信息 注总数粉丝总数 博总数 2011.11.28上海发布上海市政府新闻办公室官方微博 1277060 表7政务微博战略阶段评估要素模型 发布型 互动型 参与型 定义 向公众传递信息,以新闻、对关注者(粉丝)提出的问题进行关注者深入参与,主动地通过微博 信息公开、知识普及为主回复,征询群众意见开展互动平台参与到政策决定过程 表现形式 政府向关注者{粉丝)单向双向互动,关注者也向政府提供信息信息由公众向公众.公众向政府或 信息传输方式传递 政府向公众进行发散式、多向的复 府信息发布 粉丝评论转发 战略性信息共享与 线上访谈 多元合作治理 应用与行动 回复评论 网上民意调查 电子投票等 角色定位 政府的角色推送信息 为公众制定更好的政策 保护自由与权利 为公众提供更高效服务 推动公众参与 知情权 被征询意见 一参与发表兴趣、确定角色和议程 公众参与程度—被动接收信息 反对的权力 参与评价结果和推荐方案 参与最后决策 91994-2012ChinaacAdemicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
32 电子政务 E-GOVERNMENT 2012年第06期（总第114期） 行榜上稳坐第一宝座。[6]“上海发布”是上海市最高级 别外宣系统微博，与司法、公安、旅游等系统微博相 比，其内容涵盖更为全面，结论适用性更为普遍，对专 业性要求较小。“上海发布”自2011年年末上线以来， 在政务研究报告中较少被提及，缺乏专门的样本研究， 但就其巨大的影响力看，“上海发布”未来极有可能成 为中国政务微博的运营典范。“上海发布”的基本信息 详见表6（本文所有数据截至2012年4月30日）。 我们整合文献综述所归纳的理论框架，综合社交媒 体的特点，设计了针对政务微博的战略评估模型（参 见表7），研究将根据此评估模型围绕“上海发布”开 展。 本文研究将对“上海发布”的微博内容根据定义进 行分类，然后从表现形式入手，统计相关数据，观察其 所表现出来的角色定位和微博战略定位阶段。 三、研究发现 （一）“上海发布”的微博内容包括发布型、互动 型和参与型 根据上文的政务微博战略定位模型，研究发现“上 海发布”微博的内容包括发布型、互动型、参与型三种 类型，这三种类型微博内容的数量和所占比例展示了微 博发展所处的战略阶段（参见表8）。 发布型微博内容主要以两部分为主，一部分是推送 新闻，例如“政策解读”“连接区县”等，另一部分以 发布服务类信息为主，比如“早安上海”“交通快讯” 等。“上海发布”已经形成了几个固定的发布型微博话 题，例如“菜里乾坤”“上海新闻”“灯下夜读”等 表6 “上海发布”基本信息（数据截至2012年4月30日） 表7 政务微博战略阶段评估要素模型 王思雪 郑磊·政务微博战略定位评估——以“上海发布”为例
电子政务E- GOVERNMENT2012年第06期(总第114期)33 王思雪郑磊·政务微博战略定位评估一以“上海发布为例 表8“上海发布”微博分类 举例 主要话题 【每周菜价第1期】#菜里乾坤#上周上海市抽查了普陀区高|菜里乾坤、上海新闻、午间时光、环 陵、黄浦区宁海东路、杨浦区沙岗路、浦东新区羽山路、徐汇区|保指数.交通快讯《ia乐行上海 发布型 漕溪、虹口区吉祥6家菜场。数据显示:与前一周同期相比,市早安上海(天气预报)、灯下夜读 最常采购的13种蔬菜,均价有8种下降、5种上涨。其中,图说上海、政策解读.连接区县、轨 花菜降幅最大,达25%;青菜、鸡毛菜价格均下降;茄子涨幅|交出行( via shmetro).便民提示、微 直播 【你问我答:公积金网站可免费查询】@Wwen问:在上海公你问我答、微访谈、微调查、回应 积金网查询,为何要交2元/月的信息费?答:经向市公积金中紧急求助、关注两会回复、微问答 互动型心询问,在其网站注册和一般查询均不收费,只有定制短信通知 等增值服务才收费。万一误操作也可及时退订。大家可登陆 tp://t.cn/7P169,输入身份证号、公积金账号等信息免费查询 【上海市委书记俞正声同志给市民秦岭的回信】最新#昨天下尚未形成固定话题 午,网友@元氦娘路西花告诉“上海发布”,市民秦岭给上海市 参与型委书记俞正声同志写了一封公开信,诚恩道出一位癌症患者家属 的艰难心路。今天,俞正声同志给秦岭回信,并授权“上海发布 公开发表。以下为回信全文。【图】 等。发布型微博是政府发布信息和提供公共服务的新途间,最后辐射到政府,网民的参与直接影响政府的关注 径 并产生了最终的政策。 互动型微博内容表现为微博管理人员和粉丝之间进 (二)以发布型微博内容为主体 行的互动,主要以回答公众提出的问题和在线征询 我们又对上述三类微博内容的数量进行了观察统 意见为主,同时,新浪微博平台也为政务微博提供了进计,统计结果显示(参见表9),发布型微博内容占全 行电子投票的可能性。互动型微博内容是三类微博中话部微博的89%,是“上海发布”微博内容中最主要的组 题形式最多样化的。在互动型微博中,粉丝可以进行意成部分;互动型内容较少,占全部微博内容的11%:而 见表达并得到政府的回应,政府也可以主动地向粉丝征参与型微博内容仅有上文中提到的一例,共4条微博内 询意见,但这些互动一般不会直接影响到政策议程的制容,其中三条是俞正声书记对于粉丝意见的反馈,另 定 条是最后针对此事进行的政策制定事宜的公开 参与型微博在“上海发布”的运营过程中有一个典 型的案例,某网友将一封癌症晚期患者之子致俞正声书 表9“上海发布”各类型微博数量及比例 记的公开信告知上海发布”,从而引发的书记回信事 内容类型 数量占比(% 件。“上海发布”贴出书记对于此事反馈的同时,上海 发布型 89,23 333 市相关主管部门以此事件为契机,在全市17个区县设立 参与型 舒缓疗护病区关怀晚期癌症患者,并将具体措施发布在 总数 微博上。在这个事件中,信息的传播首先是在公众之 91994-2012ChinaacAdemicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
电子政务 E-GOVERNMENT 2012年第06期（总第114期） 33 表8 “上海发布”微博分类 等。发布型微博是政府发布信息和提供公共服务的新途 径。 互动型微博内容表现为微博管理人员和粉丝之间进 行的互动，主要以回答公众提出的问题和在线征询网民 意见为主，同时，新浪微博平台也为政务微博提供了进 行电子投票的可能性。互动型微博内容是三类微博中话 题形式最多样化的。在互动型微博中，粉丝可以进行意 见表达并得到政府的回应，政府也可以主动地向粉丝征 询意见，但这些互动一般不会直接影响到政策议程的制 定。 参与型微博在“上海发布”的运营过程中有一个典 型的案例，某网友将一封癌症晚期患者之子致俞正声书 记的公开信告知“上海发布”，从而引发的书记回信事 件。“上海发布”贴出书记对于此事反馈的同时，上海 市相关主管部门以此事件为契机，在全市17个区县设立 舒缓疗护病区关怀晚期癌症患者，并将具体措施发布在 微博上。在这个事件中，信息的传播首先是在公众之 间，最后辐射到政府，网民的参与直接影响政府的关注 并产生了最终的政策。 （二）以发布型微博内容为主体 我们又对上述三类微博内容的数量进行了观察统 计，统计结果显示（参见表9），发布型微博内容占全 部微博的89%，是“上海发布”微博内容中最主要的组 成部分；互动型内容较少，占全部微博内容的11%；而 参与型微博内容仅有上文中提到的一例，共4条微博内 容，其中三条是俞正声书记对于粉丝意见的反馈，另一 条是最后针对此事进行的政策制定事宜的公开。 表9 “上海发布”各类型微博数量及比例 王思雪 郑磊·政务微博战略定位评估——以“上海发布”为例