罗伯特议事规则（第10版） 事务—而不再仅仅是国王的事务一一进行讨论。首次具备如上特质的议 会会议出现在1258年。 其后不久，英国国会出现了第二次重大变化：平民可以进人议会成为议 xxwviii 员。平民议员可以分为郡选议员(knights)、镇选议员或者市选议员(bur- gess)。首次有平民议员参加的国家议会是在1275年由爱德华一世召集的。 起初，请来平民代表主要是为了让他们帮助通过税收条款，所以只在有这种 需要的时候，议会会议才会包含平民。但在1311年以后，平民议员就成为 议会的正式成员。国家议会也因而开始逐步分化为由贵族参加的议会和由 平民参加的议会，并于1340年之后不久，演变成了英国议会今天的上院 (House of Lords))和下院(House of Commons.)。 英国议会规程的发展 又过了450多年，托马斯·杰斐逊在自己的著作（即后面将要提到的杰 斐逊的《手册》)中写到，“（英国）议会的议事规则在起初很长一段时间里，是 粗鲁、混乱、不体面的，但却一直朝着统一和严谨的方向不断演进。”① 杰斐逊所说的这些演进基本发生在16世纪后半叶并贯穿整个17世 纪。这个漫长的时期充斥着议会特权和国王特权之间无休止的冲突。这些 冲突激发了人们对于议事规则的兴趣，尤其是在下议院中。在同一时期，下 议院出现了正式的“议事录”(Journal),这是在1547年，下议院的一位秘书 自发地开始记录的。后来人们开始以“记事录”为依据寻找先例来解决议事 规则方面的问题。根据历史记载，这最早发生在1580至1581年间。记事 录在1623年左右成为下议院的正式文件。 差不多在同一时期，也出现了专门撰写下议院议事规则的机构。第一 xxix 版正式的英国下议院议事规则由托马斯·史密斯爵士(Sir Thomas Smyth) 在1562至1566年间编写。然后在1583年，作者去世6年之后，作为另一部 书的一部分而发表。这部更大的著作即《论英国政府》(De Republica Anglorum:The manner of Gouernement or policie of the realme of Eng- D Thomas Jefferson,preface to A Manual of Parliamentary Practice for the Use of the Senate of the United States(1801;reprint,Old Saybrook,Ct.:Applewood Books,1993),p.xv
原著导言 5 land)。其他一些作者也在这方面相继做出了努力。1689年，乔治·皮特 (George Petyt).在他的小册子《议会》(Lex Parliamentaria)中罗列了当时这 方面的著作和文献共35部作为参考。这本手册是为议员们准备的，方便携 带以供随时查阅。书中涵盖了下议院议事录中有关议事规则的记录。这些 记录很好地展现了议事规则演变的过程，并已呈现出我们今日使用的很多 原则和规则的雏形。下面就是一些例子： ●同时只能有一个议题：1581年。当一个提议被提出后，这个提议所包 含的事务成为当前唯一有效的议题，必须在它得到解决、或者经一致 同意被搁置后，才能进行下一个议题。 ●意见相左的双方应轮流得到发言权：1592年。如果有多人同时要求 发言，那么，主席应该询问他们支持的是哪一方的观点，持与上一位 发言人相反观点的人有发言优先权。 ●主席必须请反方表决：1604年。必须进行正、反两方分别的表决，缺 一不可。 ●禁止人身攻击：1604年。议长必须制止脱离议题本身的人身攻击。 禁止辱骂或讥讽的语言。 ●辩论必须围绕当前待决议题：1610年。如果发言人的言论显然与议 题无关，而且其他与会成员已表现出对此的反感（如嘘声），则应制止 发言人的发言。 。拆分议题：1640年。如果一个待决议题可以被分成若干小议题，而且 与会成员倾向于就其中的小议题分别讨论，可以提议将议题拆分。 例如1640年12月2日的一次会议中曾将一个选举两名爵士的议题 分成两个议题分别进行表决。 议会规程来到美洲 a 当英格兰下议院的议事规则不断发展成熟的时候，西半球美洲大陆上 英属殖民地也开始纷纷建立，其中的第一个殖民地就是1607年的弗吉尼 亚。弗吉尼亚很快建立了美洲的第一个代表大会制度，并且由代表伦敦公 司的总督在1619年签署生效。这个机构也分为上下两院，下院由选举产生 的市民代表组成，上院代表由总督指定。其他殖民地相继建立后，也都成立
6 罗伯特议事规则以第10版) 了类似的会议。随着一代代英国移民的到来，英国的议会规则也就被带到 了美洲。 在每一个郡、镇甚至教区，殖民者将英国议会的规则和惯例移植过来， 只要这些规则或惯例与该殖民地的宪章、私有权利或其他契约不相抵触。 这种由一般的议事原则和各殖民地特殊情况相结合，并以书面文件为依据 的新自治模式，成为美洲独有的议事规则的发展历程，因为当时英格兰还没 有宪法。这样，每个殖民地就都拥有了自己的立法机构，其从无到有的发展 积累下来的经验帮助他们建立了后来各州自己的宪法。正是由于各殖民地 这种将一般的议事原则和各自特殊情况相结合的模式，致使在美利坚合众 国建立后很久，美国各地的人们所遵循的议事规则仍然有着非常大的差异。 这种长期存在的差异，最终成为《罗伯特议事规则》得以成文的原因之一。 当英国的政策在18世纪随着英帝国的发展而变化，并最终引发美国独 立战争的时候，美洲各殖民地的代表们聚在一起共商对抗英国议会的大计。 正是那些他们从英国议会学来的议事规则，最终帮助他们在分歧重重的不 利情况下，形成了强有力的联合抵抗。 第一次大陆会议于1774年9月5日在费城召开，各殖民地的代表们彼 此都很陌生，预先的安排也都是通过书信。所以，大会的前两天就能取得如 知 此成就，除了充分准备，我们不得不赞叹代表们在议事规则方面的历练。大 会到9月7日就已经：(1)核查了每位代表的身份和资格；(2)通过了四条 “辩论与表决的行为准则”，使得会议更加完备自洽；(3)通过决议，成立了专 门委员会来讨论殖民地的权利，并分析了影响彼此间贸易和生产力发展的 因素，向会议的目标迈进。 基于既有的规则和惯例，第二次大陆会议在战争环境下如期召开，并通 过了《独立宣言》(the Declaration of Independence)。各州的代表会议，基 于各自的、略有区别的议事程序，或者修改各自的殖民地宪章以宣告独立， 或者放弃殖民地宪章，直接起草全新的州宪法。经过一百多年的发展，各州 宪法都渐趋成熟。由于都是来源于英国法律，又都是将英国法律发展演变 以适应新的情况，这些州宪法就很自然地为合众国的宪法奠定了基础。 1787年的宪法会议起草了美国宪法，尽管这部宪法还有诸多令人失望的严 重分歧，但这确实是一部伟大的宪法。 截止到18世纪结束的时候，英国议事规则传人美洲的过程可以总结为
原著导言 7 如下三个阶段： ●在不抵触各殖民地宪章或其他根本制度的前提下，把英国议事规则 应用到各殖民地内部； ●当各殖民地的代表聚在一起为他们的共同利益磋商时，这些英国议 事规则为他们的沟通提供了重要保障： ●在议事规则的保障下建立了一部成文宪法。 杰斐逊的《手册》 美国的国会体制虽然取得了很大发展，但是仍然年轻。作为参议院（美 国国会上院)主席兼美国副总统(1797一1801年在任)的托马斯·杰斐逊 (Thomas Jefferson)看到了问题。他曾对当时参议院的情况做过这样的 xxxii 描述： “美国的宪法允许国会(Congress)的众参两院分别制定自己的议事规 则。参议院(Senate)有参议院的一些规则，但这些规则又很少派上用场，当 出现议事秩序方面的问题时，无论有没有相应的议事规则作依据，议员们基 本都是交给参议院主席(President of the Senate)栽定，而且也没有辩论或申 诉的过程。主席的权力过大，其主观意愿或者判断会对议事的流程和最后 的结论产生相当大的影响。因而，必须有一套公开的规则，作为国会规则的 必要补充，使得类似问题的解决能够有所依据。但是，这样的一套规则在哪 儿呢？”① 杰斐逊认为英国的议会规则为美国的国会提供了最好的参考。他说， “它是我们各州立法机构的原型，我们都学习过它，很多州都对它进行了修 改，但是我们对这些修改还不是很熟悉。英国的议会规则应该是我们能找 到的最完备的一套规则，它能够有效地帮助我们通过辩论发现问题的 实质。” “这样的话，就可以用三个部分组成参议院的议事规则：首先是宪法中 指定的规则；其次是参议院本身制定的规则；最后，对于那些未被上述二者 1 Jefferson,Manual,pp.xiii,xiv
罗伯特议事规则（第10版） 涵盖的情况，还可以使用英国议会的规则。”基于这样的想法，杰斐逊于1801 年编辑出版了《议会规则手册》(Manual of Parliamentary Practice)。他广 泛地引用了英国约50部相关著作和文献，并且特别推崇约翰·和塞尔 (John Hatsell))的《英国下议院议事规则先例》(Precedents of Proceedings in the House of Commons)。和塞尔曾于1768至1820年间任英国下议院的 秘书。他的这部著作出版于1781年，是迄今为止关于18世纪英国下议院 议事规则的最权威著作。 杰斐逊的《手册》第一次为我们定义并解释了议会原则，从而为美国的 x立法程序提供了一套基本模型以及衡量一致性的尺度，因而拥有不可动摇 的地位。随着立法机构和其他组织开始使用这套规则，其权威性也逐渐树 立。美国众议院也采纳了这套规则，但是由于众参两院的诸多不同，众议院 的规则进一一步发展并在很大程度上超越了杰斐逊的工作。 库欣的《手册》 杰斐逊的《手册》出版后的几十年间，美国大量涌现了各种非立法性质 的社团组织，包括政治的、文化的、科学的、慈善的、宗教的等等，于是人们越 来越迫切地感到儒要一套适用于它们的议事规则。虽然本质上这些社团也 是协商性质的，也就是说在根本的原则上跟立法机构是相似的，但是这些社 团又有很多不同的地方，例如： ●国会和多数州的立法机构是由两院组成，一届(session,参阅第80 页)会议往往持续几个月甚至一年，但是一般本地社团的一届会议也 就是两三个小时的一次会议而已。 ●立法机构的议员是带薪工作的，所以可以依法强制他们出席会议，这 样的话，其法定人数比例就比较大，例如，国会的法定人数就是过半 数；但对于一个成员自愿加入的社团，要想运转起来，法定人数就必 须少得多。 ●立法机构的工作是复杂繁重的，所以其主要工作都是由各常设委员 会(standing.committee)完成的；而一般社团的工作就是由社团的全 体会议完成的，只有在必要的时候才会派设专门委员会(special com mittee)