第3期 刘棋:当代中国数字政府建设的梗阻问题与整体协同策略 17 这使得数字政府改革无法很顺利地达致理想状态,政府内整体性制度建构的空白难以弥合技术日新月 异的鸿沟,阻滞着数字治理深入发展。①美国数字政府专家简·芳汀教授在其著作《构建虚拟政府》 中阐明了技术与组织之间的矛盾问题,政府数字化转型的症结不在于技术而在于传统官僚制的要求与 网络系统扁平化需求之间的张力,面临的挑战不在于构建电子政府的技术能力,而在于克服政府内部 根深蒂固的组织性分歧与政治性分歧。② 技术应用悖论下,当前政府数字化转型正处于“技术-组织”张力的临界点。一方面,信息科技 的助力使得政府跨层级、跨区域、跨部门协作愈发迫切并付诸实践,政府与市场、社会的密切联系互 动模糊了传统权力边界,这些变化给科层制带来巨大冲击,政府洽理理念、治理机制日渐重构,形成 新的治理模式;另一方面,长期形成的高度固化利益格局与组织结构难以轻易撼动,信息技术的 嵌入”不仅无法改变传统体制反被科层制所“吸纳”,被用以巩固科层组织结构及其碎片化形态 成为治理变革的新障碍。改革伊始,即数字政府1.0阶段,跨部门协作既已成为共识,英国数字政府 改革遵循“数字即平台”的架构理念促进不同部门间的整合,澳大利亚基于网络技术构建一种“整 体政府”的数字治理架构。美国布什政府曾推出名为“水银计划”的数字化方案,重点围绕25个跨 部门行动的基础设施建设与管理项目,试图调整政府部门信息架构并将部门间相似职能领域架构进行 统一。由于组织上、制度上的较大阻力挑战,改革收效甚微。③数字政府改革障碍在我国亦然,正如 《政务信息系统整合共享实施方案》(国办发〔2017〕39号)指出,当下困境是“未能从全局上和根 本上解决长期以来困扰我国政务信息化建设的‘各自为政、条块分割、烟囱林立、信息孤岛’问 题”。④那么,问题背后的体制机制梗阻有哪些?如何适应数字政府20转型升级需要突破治理困局? 本文基于数字政府建设过程的特点和规律,引入整体性治理理论,探寻改革问题及其内生作用机理, 以期开辟一条整体协同的行动路径。 、当前我国数字政府建设中的梗阻问题:基于地方案例研究 党的十九大以来,从中央到地方加快推进数字政府建设进程,其中比较有代表性的是广东数字政 府建设的政企合作模式,浙江“最多跑一次”改革推进政府数字化转型,上海“一网通办”改革建 设智慧政府,形成创新平台建设规划与管理运行模式(见表1),头雁效应作用明显。改革取得显著 进展的同时暴露岀一些问题,这是政府数字化转型进程中无法回避的。以往对于数字政府建设问题的 发掘多为碎片化呈现,本文通过还原数字政府建设的四大环节,对掣肘问题加以系统性提炼总结。 (一)目标规划与业务架构开发 政府数字化,重点在规划。只有清晰地还原行政流程,才能确保架构设计科学。业务架构开发是 将数字化治理模式与部门职能、岗位职责相结合,根据政务管理与服务的任务目标,分解到具体业 务、流程与岗位。开发过程中,囿于缺乏杈威单位羍头对跨部门职责交叉业务进行梳理,企业开发团 队中既懂技术又熟稔政府流程的人才匮乏,无法与政府职能部门深度有效沟通,加之机构改革的变动 调整常常打破原有架构,致使业务规划对“需求痛点”回应不够精准。其次,事项梳理标准化、规 范化、精细化问题。办事事项目录是业务架构开发的基础支撑,改革初期,各地政府部门皆面临着事 ①戴长征、鲍静:《数宇政府治理——基于社会形态演变进程的考察》,《中国行政管理》2017年第9期,第57-65页, ②[美]简·芳汀:《构建虚拟政府:信息技术与制度创新》,邵国松译,北京:中国人民大学出版社,2010年,第1页 ③张建光、李卫忠:《推进智慧堿市建设——专访美国麻省州立大学国家数宇政府研究中心简·芳汀教授》,《中国信息界》 2014年第9期,第15-17页 ④国务院办公厅:《关于印发政务信息系统整合共享实施方案的通知》(国办发[201739号),2017年5月3日
第 ３ 期 刘祺: 当代中国数字政府建设的梗阻问题与整体协同策略 这使得数字政府改革无法很顺利地达致理想状态ꎬ 政府内整体性制度建构的空白难以弥合技术日新月 异的鸿沟ꎬ 阻滞着数字治理深入发展ꎮ① 美国数字政府专家简芳汀教授在其著作 «构建虚拟政府» 中阐明了技术与组织之间的矛盾问题ꎬ 政府数字化转型的症结不在于技术而在于传统官僚制的要求与 网络系统扁平化需求之间的张力ꎬ 面临的挑战不在于构建电子政府的技术能力ꎬ 而在于克服政府内部 根深蒂固的组织性分歧与政治性分歧ꎮ② 技术应用悖论下ꎬ 当前政府数字化转型正处于 “技术－组织” 张力的临界点ꎮ 一方面ꎬ 信息科技 的助力使得政府跨层级、 跨区域、 跨部门协作愈发迫切并付诸实践ꎬ 政府与市场、 社会的密切联系互 动模糊了传统权力边界ꎬ 这些变化给科层制带来巨大冲击ꎬ 政府治理理念、 治理机制日渐重构ꎬ 形成 新的治理模式ꎻ 另一方面ꎬ 长期形成的高度固化利益格局与组织结构难以轻易撼动ꎬ 信息技术的 “嵌入” 不仅无法改变传统体制反被科层制所 “吸纳”ꎬ 被用以巩固科层组织结构及其碎片化形态ꎬ 成为治理变革的新障碍ꎮ 改革伊始ꎬ 即数字政府 １ ０ 阶段ꎬ 跨部门协作既已成为共识ꎬ 英国数字政府 改革遵循 “数字即平台” 的架构理念促进不同部门间的整合ꎬ 澳大利亚基于网络技术构建一种 “整 体政府” 的数字治理架构ꎮ 美国布什政府曾推出名为 “水银计划” 的数字化方案ꎬ 重点围绕 ２５ 个跨 部门行动的基础设施建设与管理项目ꎬ 试图调整政府部门信息架构并将部门间相似职能领域架构进行 统一ꎮ 由于组织上、 制度上的较大阻力挑战ꎬ 改革收效甚微ꎮ③ 数字政府改革障碍在我国亦然ꎬ 正如 «政务信息系统整合共享实施方案» (国办发 〔２０１７〕 ３９ 号) 指出ꎬ 当下困境是 “未能从全局上和根 本上解决长期以来困扰我国政务信息化建设的 ‘各自为政、 条块分割、 烟囱林立、 信息孤岛’ 问 题”ꎮ④ 那么ꎬ 问题背后的体制机制梗阻有哪些? 如何适应数字政府 ２ ０ 转型升级需要突破治理困局? 本文基于数字政府建设过程的特点和规律ꎬ 引入整体性治理理论ꎬ 探寻改革问题及其内生作用机理ꎬ 以期开辟一条整体协同的行动路径ꎮ 二、 当前我国数字政府建设中的梗阻问题: 基于地方案例研究 党的十九大以来ꎬ 从中央到地方加快推进数字政府建设进程ꎬ 其中比较有代表性的是广东数字政 府建设的政企合作模式ꎬ 浙江 “最多跑一次” 改革推进政府数字化转型ꎬ 上海 “一网通办” 改革建 设智慧政府ꎬ 形成创新平台建设规划与管理运行模式 (见表 １)ꎬ 头雁效应作用明显ꎮ 改革取得显著 进展的同时暴露出一些问题ꎬ 这是政府数字化转型进程中无法回避的ꎮ 以往对于数字政府建设问题的 发掘多为碎片化呈现ꎬ 本文通过还原数字政府建设的四大环节ꎬ 对掣肘问题加以系统性提炼总结ꎮ (一) 目标规划与业务架构开发 政府数字化ꎬ 重点在规划ꎮ 只有清晰地还原行政流程ꎬ 才能确保架构设计科学ꎮ 业务架构开发是 将数字化治理模式与部门职能、 岗位职责相结合ꎬ 根据政务管理与服务的任务目标ꎬ 分解到具体业 务、 流程与岗位ꎮ 开发过程中ꎬ 囿于缺乏权威单位牵头对跨部门职责交叉业务进行梳理ꎬ 企业开发团 队中既懂技术又熟稔政府流程的人才匮乏ꎬ 无法与政府职能部门深度有效沟通ꎬ 加之机构改革的变动 调整常常打破原有架构ꎬ 致使业务规划对 “需求痛点” 回应不够精准ꎮ 其次ꎬ 事项梳理标准化、 规 范化、 精细化问题ꎮ 办事事项目录是业务架构开发的基础支撑ꎬ 改革初期ꎬ 各地政府部门皆面临着事 １７ ① ② ③ ④ 戴长征、 鲍静: «数宇政府治理———基于社会形态演变进程的考察»ꎬ «中国行政管理» ２０１７ 年第 ９ 期ꎬ 第 ５７－６５ 页ꎮ [美] 简芳汀: «构建虚拟政府: 信息技术与制度创新»ꎬ 邵国松译ꎬ 北京: 中国人民大学出版社ꎬ ２０１０ 年ꎬ 第 １ 页ꎮ 张建光、 李卫忠: «推进智慧城市建设———专访美国麻省州立大学国家数字政府研究中心简芳汀教授»ꎬ «中国信息界» ２０１４ 年第 ９ 期ꎬ 第 １５－１７ 页ꎮ 国务院办公厅: «关于印发政务信息系统整合共享实施方案的通知» (国办发 〔２０１７〕 ３９ 号)ꎬ ２０１７ 年 ５ 月 ３ 日ꎮ
福建师范大学学报(哲学社会科学版) 年 项不统一、规范化程度不够高的问题。国务院办公室印发了《关于“互联网+政务服务”技术体系建 设指南的通知》(国办函〔2016〕108号),对优化业务支撑体系作出要求。浙江以省级机关为单位 进行条线事项“八统一”梳理,广东按照部门单一事项,以及跨层级、跨部门、跨垂管、协同服务 事项等分级分类梳理,但是,事项精细度依然不够,缺乏要件的“最小颗粒度”细分,跨地区事项 标准仍不统一。此外,上海“一网通办”改革缺少对服务需求的深度分析,有些项目仅是简单的上 线,缺乏办事需求挖掘,致使供需不一致,用户体验不强。市区政府不同层级网办事项名称、数量、 流程不统一,指南不规范,存在不同程度的信息缺失 表1粤、浙、沪三省市数字政府的平台建设规划与管理运行模式 地区 平台建设规划 管理运行模式 整合现有资源,搭建基础设施、数据资源、应用成立省“数字政府”改革建设领导小组,组建省 广东支撑三层平台;建立1个省级政务云平台、多个政务服务数据管理局,撒销省直各单位信息中心 特色行业云平台、多个地市级政务云平台;建设建立统一的运营机构:数字广东公司,形成“政 全省统一的政务数据中心、探索建立数据中台 企合作、管运分离”模式 将省级部门800多个信息系统整合到全省统一的省数据管理中心负责政府数据资源整合开放;建 浙江政务云平台;建立省、市、县、乡、村五级联动立重大项目跨部门、跨地区协同推进机制;探索 的浙江政务服务网;推动“掌上办公、掌上执法、“政府主导、社会参与”模式 掌上服务”高效协同 46个市级部门、16个区、220个街镇网上办事服成立上海市大数据中心,承担全市政务云和政务 上海务入驻“一网通办”总门户,实现了市、区、街外网等基础设施、数据共享交换平台及上海政务 镇三级全覆盖,形成一网受理、协同办理为一体服务“一网通办”总门户等的建设和管理 化政务服务体系 资料来源:根据广东、浙江、上海的规划方案整理。① (二)信息架构设计与数据共享 数字政府核心内容是数据治理,即通过对数据资源的分配获取信息价值,数据共享程度决定了数 据治理能否有效开展。一直以来,政务信息化被诟病最多的即是数据共享问题。纵向上信息系统不联 通、数据资源难共享。浙江省级政府部门对近20个中央部委的数据共享需求清单达70多类,但是省 级与部委的垂直信息系统并未完全实现互联互通。②中央或省垂直管理的海关、税务、工商等部门均 自建系统,数据只归集到省数据中心层面,地市政府部门需要数据时只能向省级申请需求共享,流程 复杂、颇为耗时。横向上部门之间异构系统数据标准不同、质量参差不齐,不利于开放共享和开发使 用。虽然浙江将省级部门800多个信息系统整合到统一的政务云平台,归集了3066类190多亿条数 据,但各部门独立的异构系统无法兼容不同格式的数据,亟需统一数据格式和通讯接口标准,方能实 现共通共用。不同地区数据共享情况差异大,浙江已公布两批《省级公共数据共享清单》,将57个 省级单位共3600余个公共数据项纳入省市县一体化公共数据交换共享平台,开放了共享权限,③而 上海市政府部门间可共享数据参差不齐,如市交通委共享了100多个数据,数据比较集中的市财政和 发改部门首批共享数据只有8个,地区间数据差异的存在不利于今后长三角政务服务一体化。数据共 ①参见《广东省人民政府关于印发广东省“数字政府”建设总体規划(2018-2020年)的通知》(粤府〔2018)105号),《淅 省人民政府关于印发浙江省深化“最多跑一次”改革推进政府数字化转型工作总体方案的迺知》(浙政发〔2018〕48号),《上海 全面推进“一网通办”加快建设智慧政府工作方案》(沪委办发[201814号)。 ②刘淑春:《数字政府战略意藴、技术构架与路径设计——基于浙江改革的实踐与探索》,《中国行政管理》2018年第9期,第 37-45页。 ③范柏乃、张鸣:《浙江“最多跑一次”改革经验值得推广》,《光明日报》208年5月15日,第05版
福建师范大学学报 (哲学社会科学版) ２０２０ 年 项不统一、 规范化程度不够高的问题ꎮ 国务院办公室印发了 «关于 “互联网＋政务服务” 技术体系建 设指南的通知» (国办函 〔２０１６〕 １０８ 号)ꎬ 对优化业务支撑体系作出要求ꎮ 浙江以省级机关为单位 进行条线事项 “八统一” 梳理ꎬ 广东按照部门单一事项ꎬ 以及跨层级、 跨部门、 跨垂管、 协同服务 事项等分级分类梳理ꎬ 但是ꎬ 事项精细度依然不够ꎬ 缺乏要件的 “最小颗粒度” 细分ꎬ 跨地区事项 标准仍不统一ꎮ 此外ꎬ 上海 “一网通办” 改革缺少对服务需求的深度分析ꎬ 有些项目仅是简单的上 线ꎬ 缺乏办事需求挖掘ꎬ 致使供需不一致ꎬ 用户体验不强ꎮ 市区政府不同层级网办事项名称、 数量、 流程不统一ꎬ 指南不规范ꎬ 存在不同程度的信息缺失ꎮ 表 １ 粤、 浙、 沪三省市数字政府的平台建设规划与管理运行模式 地区 平台建设规划 管理运行模式 广东 整合现有资源ꎬ 搭建基础设施、 数据资源、 应用 支撑三层平台ꎻ 建立 １ 个省级政务云平台、 多个 特色行业云平台、 多个地市级政务云平台ꎻ 建设 全省统一的政务数据中心、 探索建立数据中台 成立省 “数字政府” 改革建设领导小组ꎬ 组建省 政务服务数据管理局ꎬ 撤销省直各单位信息中心ꎬ 建立统一的运营机构: 数字广东公司ꎬ 形成 “政 企合作、 管运分离” 模式 浙江 将省级部门 ８００ 多个信息系统整合到全省统一的 政务云平台ꎻ 建立省、 市、 县、 乡、 村五级联动 的浙江政务服务网ꎻ 推动 “掌上办公、 掌上执法、 掌上服务” 高效协同 省数据管理中心负责政府数据资源整合开放ꎻ 建 立重大项目跨部门、 跨地区协同推进机制ꎻ 探索 “政府主导、 社会参与” 模式 上海 ４６ 个市级部门、 １６ 个区、 ２２０ 个街镇网上办事服 务入驻 “一网通办” 总门户ꎬ 实现了市、 区、 街 镇三级全覆盖ꎬ 形成一网受理、 协同办理为一体 化政务服务体系 成立上海市大数据中心ꎬ 承担全市政务云和政务 外网等基础设施、 数据共享交换平台及上海政务 服务 “一网通办” 总门户等的建设和管理 资料来源: 根据广东、 浙江、 上海的规划方案整理ꎮ① (二) 信息架构设计与数据共享 数字政府核心内容是数据治理ꎬ 即通过对数据资源的分配获取信息价值ꎬ 数据共享程度决定了数 据治理能否有效开展ꎮ 一直以来ꎬ 政务信息化被诟病最多的即是数据共享问题ꎮ 纵向上信息系统不联 通、 数据资源难共享ꎮ 浙江省级政府部门对近 ２０ 个中央部委的数据共享需求清单达 ７０ 多类ꎬ 但是省 级与部委的垂直信息系统并未完全实现互联互通ꎮ② 中央或省垂直管理的海关、 税务、 工商等部门均 自建系统ꎬ 数据只归集到省数据中心层面ꎬ 地市政府部门需要数据时只能向省级申请需求共享ꎬ 流程 复杂、 颇为耗时ꎮ 横向上部门之间异构系统数据标准不同、 质量参差不齐ꎬ 不利于开放共享和开发使 用ꎮ 虽然浙江将省级部门 ８００ 多个信息系统整合到统一的政务云平台ꎬ 归集了 ３０６６ 类 １９０ 多亿条数 据ꎬ 但各部门独立的异构系统无法兼容不同格式的数据ꎬ 亟需统一数据格式和通讯接口标准ꎬ 方能实 现共通共用ꎮ 不同地区数据共享情况差异大ꎬ 浙江已公布两批 «省级公共数据共享清单»ꎬ 将 ５７ 个 省级单位共 ３６００ 余个公共数据项纳入省市县一体化公共数据交换共享平台ꎬ 开放了共享权限ꎬ③ 而 上海市政府部门间可共享数据参差不齐ꎬ 如市交通委共享了 １００ 多个数据ꎬ 数据比较集中的市财政和 发改部门首批共享数据只有 ８ 个ꎬ 地区间数据差异的存在不利于今后长三角政务服务一体化ꎮ 数据共 １８ ① ② ③ 参见 «广东省人民政府关于印发广东省 “数字政府” 建设总体规划 (２０１８－２０２０ 年) 的通知» (粤府 〔２０１８〕 １０５ 号)ꎬ «浙 江省人民政府关于印发浙江省深化 “最多跑一次” 改革推进政府数字化转型工作总体方案的通知» (浙政发 〔２０１８〕 ４８ 号)ꎬ «上海 全面推进 “一网通办” 加快建设智慧政府工作方案» (沪委办发 〔２０１８〕 １４ 号)ꎮ 刘淑春: «数字政府战略意蕴、 技术构架与路径设计———基于浙江改革的实践与探索»ꎬ «中国行政管理» ２０１８ 年第 ９ 期ꎬ 第 ３７－４５ 页ꎮ 范柏乃、 张鸣: «浙江 “最多跑一次” 改革经验值得推广»ꎬ «光明日报» ２０１８ 年 ５ 月 １５ 日ꎬ 第 ０５ 版ꎮ
第3期 刘棋:当代中国数字政府建设的梗阻问题与整体协同策略 享的有效性不足,归集数据多为存量资源,较少生产系统的实时数据,且缺乏数据归集后治理用途的规 划,陷入“聚而不通、通而不用”的窘境 (三)应用架构设计与平台联通 应用架构是同数据架构一道承上启下确保业务规划落地的重要环节。从世纪之交的“十二金” 工程到现如今数字政府建设,任务规划、底层技术、支撑业务均已发生较大变化。当前,我国各级政 府部门系统林立,使得应用系统重构与平台联通面临着棘手冋题。一是存在重复建设、管理分散现 象。各个政府部门独自开发信息系统,各地区政府重复建设大数据平台、政务云平台、数据共享交换 平台,加重了地方财政负担。平台管理分散、系统交叉错综复杂,催生出众多“数据烟囱”与“信 息孤岛”,强化了部门壁垒,不利于信息资源汇聚整合,延缓了应用系统由原环境迁入云计算环境的 实施。二是平台互联互通速度缓慢。2019年8月,国家统一的政务服务平台上线试运行,粤、浙 沪三省市政务服务网均已接入国家平台,通过国家级、省级数据共享交换平台,着力推动打通公安人 口库、工商法人库等系统接口,但跨省市连接尚不明朗,异地就医报销、社保转移、跨区域市场准人 协同未能实现。三是系统建设投入和应用水平严重不匹配。不少系统能力有余,应用缺乏。基于政绩 或利益驱动,一些政府部门应用建设投机取巧,重系统配置、轻应用体验,重建设数量、轻内容质 量,功能设计华而不实,被诟病为“假把式”,整体使用率不高,政务服务供给侧与需求端不匹配。 (四)技术与基础设施架构建设 技术与基础设施是支撑数字政府业务、数据、应用架构系统有效运转的保障。由于普遍缺乏统」 部署,政府信息化建设呈现出各自为政的局面,地区间、部门间建设进度不一、标准不同甚至存在代 差,给今后一体化整合带来较大困难。与此同时,还面临三大问题:第一,重复性投资建设。纵向 上,省级、市级数字政府重复建设,比如2019年广东省级投资40多亿经费用于数字政府建设,东莞 市级也投入预算27.4亿(2019-2021年)。横向上,各部门独立建设,仅广东省直部门就曾有46个 自建机房。广东数字政府建设项目启动后,改革了信息化投资审批机制,省级所有厅局信息化项目均 报省政数局审批,各地市信息化项目由市政数局审批,虽在一定程度上避免重复性投资,但囿于政数 局难以精准评估各部门业务需求,重复建设无法彻底遏制。第二,地区间发展不平衡。各地市资源禀 赋不同,基础设施投入无法均衡,由此产生信息化发展鸿沟,例如粤西粤北城市数字政府建设水平落 后于珠三角地区,省级统建后这些地市得以受益。此外,粤、浙、沪模式建立在地方财政雄厚基础 上,在中西部省市复制推广有局限。第三,政府与企业合作的问题。腾讯公司与三大通信运营商共同 参与广东数字政府建设,这里涉及公私部门多个主体间的协作关系问题,隐含着一定利益考量并有可 能出现目标不一致时的冲突 、整体性治理视域下数字政府建设问题的成因 作为一种新的治理理念,整体性治理依托信息技术手段,对区域、层级、部门、公私关系等碎片 化问题进行有机协调与整合,旨在破解高度专业分工的政府体制所面临的部门主义、各自为政等问 题。②当前,数字政府建设面临着技术应用逻辑与科层组织逻辑之间的冲突,现实梗阻从以往技术层 面主导因素的限制转移到如何重构根深蒂固的科层制组织结构,以及如何理顺各利益相关者主体间的 关系。从整体性治理视角,全面审视纵向权力线与横向职能线“上、下、左、右”的节点关系与不 ①曾凡军、韦彬:《整体性治理:服务型政府的治理逻辑》,《广东行政学院学报》2010年第2期,第22-25页 ②曾维和:《当代西方“整体政府”改草:组织创新及方法》,《上海交迺大学学报(哲学社会科学版)》2008年第5期,第 20-27页
第 ３ 期 刘祺: 当代中国数字政府建设的梗阻问题与整体协同策略 享的有效性不足ꎬ 归集数据多为存量资源ꎬ 较少生产系统的实时数据ꎬ 且缺乏数据归集后治理用途的规 划ꎬ 陷入 “聚而不通、 通而不用” 的窘境ꎮ (三) 应用架构设计与平台联通 应用架构是同数据架构一道承上启下确保业务规划落地的重要环节ꎮ 从世纪之交的 “十二金” 工程到现如今数字政府建设ꎬ 任务规划、 底层技术、 支撑业务均已发生较大变化ꎮ 当前ꎬ 我国各级政 府部门系统林立ꎬ 使得应用系统重构与平台联通面临着棘手问题ꎮ 一是存在重复建设、 管理分散现 象ꎮ 各个政府部门独自开发信息系统ꎬ 各地区政府重复建设大数据平台、 政务云平台、 数据共享交换 平台ꎬ 加重了地方财政负担ꎮ 平台管理分散、 系统交叉错综复杂ꎬ 催生出众多 “数据烟囱” 与 “信 息孤岛”ꎬ 强化了部门壁垒ꎬ 不利于信息资源汇聚整合ꎬ 延缓了应用系统由原环境迁入云计算环境的 实施ꎮ 二是平台互联互通速度缓慢ꎮ ２０１９ 年 ８ 月ꎬ 国家统一的政务服务平台上线试运行ꎬ 粤、 浙、 沪三省市政务服务网均已接入国家平台ꎬ 通过国家级、 省级数据共享交换平台ꎬ 着力推动打通公安人 口库、 工商法人库等系统接口ꎬ 但跨省市连接尚不明朗ꎬ 异地就医报销、 社保转移、 跨区域市场准入 协同未能实现ꎮ 三是系统建设投入和应用水平严重不匹配ꎮ 不少系统能力有余ꎬ 应用缺乏ꎮ 基于政绩 或利益驱动ꎬ 一些政府部门应用建设投机取巧ꎬ 重系统配置、 轻应用体验ꎬ 重建设数量、 轻内容质 量ꎬ 功能设计华而不实ꎬ 被诟病为 “假把式”ꎬ 整体使用率不高ꎬ 政务服务供给侧与需求端不匹配ꎮ (四) 技术与基础设施架构建设 技术与基础设施是支撑数字政府业务、 数据、 应用架构系统有效运转的保障ꎮ 由于普遍缺乏统一 部署ꎬ 政府信息化建设呈现出各自为政的局面ꎬ 地区间、 部门间建设进度不一、 标准不同甚至存在代 差ꎬ 给今后一体化整合带来较大困难ꎮ 与此同时ꎬ 还面临三大问题: 第一ꎬ 重复性投资建设ꎮ 纵向 上ꎬ 省级、 市级数字政府重复建设ꎬ 比如 ２０１９ 年广东省级投资 ４０ 多亿经费用于数字政府建设ꎬ 东莞 市级也投入预算 ２７ ４ 亿 (２０１９－２０２１ 年)ꎮ 横向上ꎬ 各部门独立建设ꎬ 仅广东省直部门就曾有 ４６ 个 自建机房ꎮ 广东数字政府建设项目启动后ꎬ 改革了信息化投资审批机制ꎬ 省级所有厅局信息化项目均 报省政数局审批ꎬ 各地市信息化项目由市政数局审批ꎬ 虽在一定程度上避免重复性投资ꎬ 但囿于政数 局难以精准评估各部门业务需求ꎬ 重复建设无法彻底遏制ꎮ 第二ꎬ 地区间发展不平衡ꎮ 各地市资源禀 赋不同ꎬ 基础设施投入无法均衡ꎬ 由此产生信息化发展鸿沟ꎬ 例如粤西粤北城市数字政府建设水平落 后于珠三角地区ꎬ 省级统建后这些地市得以受益ꎮ 此外ꎬ 粤、 浙、 沪模式建立在地方财政雄厚基础 上ꎬ 在中西部省市复制推广有局限ꎮ 第三ꎬ 政府与企业合作的问题ꎮ 腾讯公司与三大通信运营商共同 参与广东数字政府建设ꎬ 这里涉及公私部门多个主体间的协作关系问题ꎬ 隐含着一定利益考量并有可 能出现目标不一致时的冲突ꎮ 三、 整体性治理视域下数字政府建设问题的成因 作为一种新的治理理念ꎬ 整体性治理依托信息技术手段ꎬ 对区域、 层级、 部门、 公私关系等碎片 化问题进行有机协调与整合ꎬ① 旨在破解高度专业分工的政府体制所面临的部门主义、 各自为政等问 题ꎮ② 当前ꎬ 数字政府建设面临着技术应用逻辑与科层组织逻辑之间的冲突ꎬ 现实梗阻从以往技术层 面主导因素的限制转移到如何重构根深蒂固的科层制组织结构ꎬ 以及如何理顺各利益相关者主体间的 关系ꎮ 从整体性治理视角ꎬ 全面审视纵向权力线与横向职能线 “上、 下、 左、 右” 的节点关系与不 １９ ① ② 曾凡军、 韦彬: «整体性治理: 服务型政府的治理逻辑»ꎬ «广东行政学院学报» ２０１０ 年第 ２ 期ꎬ 第 ２２－２５ 页ꎮ 曾维和: «当代西方 “整体政府” 改革: 组织创新及方法»ꎬ «上海交通大学学报 (哲学社会科学版) » ２００８ 年第 ５ 期ꎬ 第 ２０－２７ 页ꎮ
福建师范大学学报(哲学社会科学版) 年 同主体的行为逻辑,能够深刻阐释政府数字化转型与传统科层体制结构性冲突的成因 (一)科层体制下纵向权力结构强化了层级间信息控制 科层制的行政体系下,有关行政权力、财政预算、监察监督等法律法规构成了纵向上的制约关 系,层级政府根据既定的预算程序、行政监督程序运行。中央政府依托资源掌握,用行政命令、规章 制度、正负向激励等方式授权或影响地方政府行动。信息技术的引人入,并非打破这种制约关系,而是 与权力结构相互构建,实现信息价值在各层级权力结构中的分配。如此一来,既生产了“纵强横弱” 的政务信息化建设总体特征,也存在着信息数据的层级控制。目前,国家电子政务内网外网均已向下 延伸一体化部署,外网延伸到了乡镇,但是,政府层级间尤其是国家和省之间的数据回流问题突出, 省域经济社会建设都需要相关行业的数据,所要数据需自行跟相关部委沟通,而非由目前负责数据统 筹的国家发改委打通各个部委数据后直接与地方政府对接。政府信息化业务管理指导涉及中央网信 办、国办电子政务办公室、工信部、发改委国家信息中心等多个部门,尚未有一个专门统筹机构负责 数字政府建设规划,亦缺乏数字治理领域的法律法规明晰主体间权责,“齐抓共管”结果增加了协调 成本且效率不高。例如,一些省纷纷成立大数据局或政数局,需要同多个部委业务对接,与国办对接 政务服务管理,与发改委对接政务数据资源,多头管理需要更强有力的协作来整体推进改革 (二)属地管理原则下地方本位主义阻隔了跨区域协同 我国地方官员考核的正式激励制度是以单一地区政绩为中心,未涉及跨区域协作的政绩考量。全 面深化改革政治态势下,一些官员的政绩观从“GDP论”转向“创新论”。释放信息红利、提升治 理能力、优化营商环境,成为治政的重点,中央将一些地方数字政府创新亮点作为“标杆示范”供 其他地方学习仿效,营造出横向比拼氛围。作为改革排头兵的地方政府,其创新面临着目标竞争省市 的压力,在“晋升锦标赛”下暗自较劲。区域合作动力往往来自于共同目标和利益,跨域政务信息 系统互联互通绝非简单的平台应用对接,背后涉及区域间利益均衡问题。不同地区合作意愿与动机不 足,甚至存在激烈竞争,成为跨域信息共享与业务协同的根本性阻碍,故而“跨域通办”目标一直 难以实现。据悉,南方某自贸区曾试图与东部某自贸区组建政务服务创新联盟,推动跨区域市场准入 协同,却被对方婉拒。此外,分级财政的国家预算管理制度下,地方政府拥有辖区财政资源的分配裁 量权,但区域间数字化投资并不能做到财政方面共担与协同,只得各自为政搞建设。属地管理原则下 滋生的地方本位主义恶性竞争,不同地区不仅重复性投资建设,而且大力扶持本地区信息科技企业巨 头不断扩疆略地,加剧了府际平台系统技术标准不一致,增添了跨域整合的难度和成本。 (三)条块分割体制下信息系统建设呈现出碎片化局面 条块分割体制下,诸如税务、海关、工商等部门系统均为自上而下独立建设运营的,发改、公 安、商务等部门从部委司局垂直至基层有着多个子业务系统,专业部门、强势部门经常用“专业” 和“安全”借口渲染系统联通、数据共享的危险性,拒绝数据共享,于是这些“例外的孤网”至今 都无法“联网通办”,致使省级及以下的跨部门信息共享和业务协同停留在文件层面。同级各政府部 门主官或惧怕信息泄露出问题担责任,或把数据看做自有核心资产,迫于数据共享的行政命令,仅拿 出部分不重要的种类共享,以便完成任务。省市级统一的数据共享平台虽已建设完毕,但是数据治理 主体仍旧是各个部门,呈现出相对的集中统一与绝对的分割垄断并存状态,有学者称之为“前厂后 店”的数字政府治理模式。①技术与政策规划的裂解性使得部门间缺乏有效的数据治理协议、规范 标准、机制,更遑论跨部门协同。从数据共享到数据治理再到部门间协同是一个递进过程,需要条块 规制系统的整合、行政程序的重构、组织文化的重塑,从单边主义、部门本位到倡导协作行动。部门 ①于君博:《后真相时代与数宇政府治理的祛魅》,《行政论坛》2018年第3期,第90-%6页
福建师范大学学报 (哲学社会科学版) ２０２０ 年 同主体的行为逻辑ꎬ 能够深刻阐释政府数字化转型与传统科层体制结构性冲突的成因ꎮ (一) 科层体制下纵向权力结构强化了层级间信息控制 科层制的行政体系下ꎬ 有关行政权力、 财政预算、 监察监督等法律法规构成了纵向上的制约关 系ꎬ 层级政府根据既定的预算程序、 行政监督程序运行ꎮ 中央政府依托资源掌握ꎬ 用行政命令、 规章 制度、 正负向激励等方式授权或影响地方政府行动ꎮ 信息技术的引入ꎬ 并非打破这种制约关系ꎬ 而是 与权力结构相互构建ꎬ 实现信息价值在各层级权力结构中的分配ꎮ 如此一来ꎬ 既生产了 “纵强横弱” 的政务信息化建设总体特征ꎬ 也存在着信息数据的层级控制ꎮ 目前ꎬ 国家电子政务内网外网均已向下 延伸一体化部署ꎬ 外网延伸到了乡镇ꎬ 但是ꎬ 政府层级间尤其是国家和省之间的数据回流问题突出ꎬ 省域经济社会建设都需要相关行业的数据ꎬ 所要数据需自行跟相关部委沟通ꎬ 而非由目前负责数据统 筹的国家发改委打通各个部委数据后直接与地方政府对接ꎮ 政府信息化业务管理指导涉及中央网信 办、 国办电子政务办公室、 工信部、 发改委国家信息中心等多个部门ꎬ 尚未有一个专门统筹机构负责 数字政府建设规划ꎬ 亦缺乏数字治理领域的法律法规明晰主体间权责ꎬ “齐抓共管” 结果增加了协调 成本且效率不高ꎮ 例如ꎬ 一些省纷纷成立大数据局或政数局ꎬ 需要同多个部委业务对接ꎬ 与国办对接 政务服务管理ꎬ 与发改委对接政务数据资源ꎬ 多头管理需要更强有力的协作来整体推进改革ꎮ (二) 属地管理原则下地方本位主义阻隔了跨区域协同 我国地方官员考核的正式激励制度是以单一地区政绩为中心ꎬ 未涉及跨区域协作的政绩考量ꎮ 全 面深化改革政治态势下ꎬ 一些官员的政绩观从 “ＧＤＰ 论” 转向 “创新论”ꎮ 释放信息红利、 提升治 理能力、 优化营商环境ꎬ 成为治政的重点ꎬ 中央将一些地方数字政府创新亮点作为 “标杆示范” 供 其他地方学习仿效ꎬ 营造出横向比拼氛围ꎮ 作为改革排头兵的地方政府ꎬ 其创新面临着目标竞争省市 的压力ꎬ 在 “晋升锦标赛” 下暗自较劲ꎮ 区域合作动力往往来自于共同目标和利益ꎬ 跨域政务信息 系统互联互通绝非简单的平台应用对接ꎬ 背后涉及区域间利益均衡问题ꎮ 不同地区合作意愿与动机不 足ꎬ 甚至存在激烈竞争ꎬ 成为跨域信息共享与业务协同的根本性阻碍ꎬ 故而 “跨域通办” 目标一直 难以实现ꎮ 据悉ꎬ 南方某自贸区曾试图与东部某自贸区组建政务服务创新联盟ꎬ 推动跨区域市场准入 协同ꎬ 却被对方婉拒ꎮ 此外ꎬ 分级财政的国家预算管理制度下ꎬ 地方政府拥有辖区财政资源的分配裁 量权ꎬ 但区域间数字化投资并不能做到财政方面共担与协同ꎬ 只得各自为政搞建设ꎮ 属地管理原则下 滋生的地方本位主义恶性竞争ꎬ 不同地区不仅重复性投资建设ꎬ 而且大力扶持本地区信息科技企业巨 头不断扩疆略地ꎬ 加剧了府际平台系统技术标准不一致ꎬ 增添了跨域整合的难度和成本ꎮ (三) 条块分割体制下信息系统建设呈现出碎片化局面 条块分割体制下ꎬ 诸如税务、 海关、 工商等部门系统均为自上而下独立建设运营的ꎬ 发改、 公 安、 商务等部门从部委司局垂直至基层有着多个子业务系统ꎬ 专业部门、 强势部门经常用 “专业” 和 “安全” 借口渲染系统联通、 数据共享的危险性ꎬ 拒绝数据共享ꎬ 于是这些 “例外的孤网” 至今 都无法 “联网通办”ꎬ 致使省级及以下的跨部门信息共享和业务协同停留在文件层面ꎮ 同级各政府部 门主官或惧怕信息泄露出问题担责任ꎬ 或把数据看做自有核心资产ꎬ 迫于数据共享的行政命令ꎬ 仅拿 出部分不重要的种类共享ꎬ 以便完成任务ꎮ 省市级统一的数据共享平台虽已建设完毕ꎬ 但是数据治理 主体仍旧是各个部门ꎬ 呈现出相对的集中统一与绝对的分割垄断并存状态ꎬ 有学者称之为 “前厂后 店” 的数字政府治理模式ꎮ① 技术与政策规划的裂解性使得部门间缺乏有效的数据治理协议、 规范、 标准、 机制ꎬ 更遑论跨部门协同ꎮ 从数据共享到数据治理再到部门间协同是一个递进过程ꎬ 需要条块 规制系统的整合、 行政程序的重构、 组织文化的重塑ꎬ 从单边主义、 部门本位到倡导协作行动ꎮ 部门 ２０ ① 于君博: «后真相时代与数字政府治理的祛魅»ꎬ «行政论坛» ２０１８ 年第 ３ 期ꎬ 第 ９０－９６ 页ꎮ
第3期 刘祺:当代中国数字政府建设的梗阻问题与整体协同策略 协同是一项庞大的系统性工程,涵盖范围广、涉及单位多、协调难度大,建立一个什么样的机制让这 项工作“统”起来是个难题;由谁来执行破题非常关键,单凭大数据局的力量是远远不够的。 (四)公私合作机制失灵致使项目建设供需结构性失衡 政府与技术供给方合作机制失灵是当前公私部门配合不畅的诱因。受制于技治主义的实践瓶颈 技术承包商虽能提供信息化解决方案,但政府数字化转型涉及的组织政治性问题绝非技术逻辑能彻底 破解,重构内部系统需要符合政府规章制度、实际操作流程等规范,以及部门政治文化等惯习,只有 政府内部专业人员才更为熟悉职能安排与决策程式。囿于既精通信息技术又懂政府部门运作的复合型 人才尤为缺乏,通常研发人员对政府业务内容不熟悉,不少建设项目无现成参考,因此挖掘需求的能 力较一般,导致系统需求分析时间长、业务设计易走样,甚至在某地市出现因开发商做出来的系统无 法匹配、工程一再延误,产生合同纠纷,政府与承建企业对簿公堂,严重影响改革进度。其次,技术 供给侧“绑架”服务需求侧之嫌。早年的不少政务信息化项目软件源代码和密钥掌握在承建企业, 系统更新维护都需要承建企业完成,统建系统或对接新的平台时,没有原承建企业支持则难以完成, 例如某省各省直部门有400多个系统,曾分属200多家企业建设,制约着跨部门系统对接。与此同 时,信息存储在私企数据库,存在公民企业信息泄露风险的安全问题。最后,企业盈利性与数字政府 集约化建设的冲突。企业经营追求利润最大化,日益复杂的信息基础设施建设面临高投资、低回报风 险。广东数字政府项目开展的同时,一些信息科技企业在省内外多个地市大力复制推广建设,难免出 现重复性投资,极大地浪费了财政资源 四、迈向整体协同的政府数字化转型路径 信息技术革命为政府改革创造了全新的空间,一个需要重新审视和制定规则的空间。尤其是要加 快突破数字政府建设的制度性障碍。正如改革者们形成的共识:政府数字化转型最核心的是机制和模 式问题,再深挖一点,就涉及政府组织结构的重大调整、相关方主体间关系的重构,如何把握“统” 和“分”的关系,如何理顺央地关系、省和市的关系,政数局和其他委办局的关系等。政府数字化 转型应当有两个基本遵循,即“整体”与“协同”,“整体”关注的是组织结构优化问题,构建一个 整体性治理的数字政府整合机制与解决方案,突破现行组织架构、职能安排与运行机制对于数字政府 建设的掣肘,实现从工具理性到治理赋能。“协同”强调相关方主体基于协作关系的行动问题,通过 建立协作规则并执行和管理契约,促成不同层级、地区、部门以及公私主体间的协作行动,实现数字 政府建设过程的无序到有序、碎片化到整体性。“整体”与“协同”彼此啮合、相互依存,数字政府 建设的相关方主体在整体治理框架与战略规划目标下,才能确定合作规则并明晰关系,做到业务协 同;只有各相关方主体协同起来,才能由局部到整体发挥出数字治理效果。 (一)构建跨层级统筹建设管理体制与整体联动机制 建立从中央到地方统筹建设管理体制与省市县(区)整体联动机制,协同推进数字政府发展规 划、制度安排、组织架构、标准规范、平台开发、财政保障。构建强有力的统筹管理机制,中央层面 成立高规格的数字政府建设工作领导小组(委员会),有效协调中央网信办、国办电子政务办公室 工信部、发改委国家信息中心等部门,完善中央部委与地方大数据局的工作联系机制,设置首席信息 官(C⑩O)以促进各个部门参与整体协同的数字化转型。推进全国信息基础设施一体化,加快“数、 云、网、端”融合创新,建设综合性公共基础设施平台,以系统共享共用和专项资金支持的方式着 力帮助中西部省市提速数字政府建设,不仅要打破数据壁垒,更要填补地区间信息发展鸿沟。党的十 九届四中全会《决定》提出:“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的
第 ３ 期 刘祺: 当代中国数字政府建设的梗阻问题与整体协同策略 协同是一项庞大的系统性工程ꎬ 涵盖范围广、 涉及单位多、 协调难度大ꎬ 建立一个什么样的机制让这 项工作 “统” 起来是个难题ꎻ 由谁来执行破题非常关键ꎬ 单凭大数据局的力量是远远不够的ꎮ (四) 公私合作机制失灵致使项目建设供需结构性失衡 政府与技术供给方合作机制失灵是当前公私部门配合不畅的诱因ꎮ 受制于技治主义的实践瓶颈ꎬ 技术承包商虽能提供信息化解决方案ꎬ 但政府数字化转型涉及的组织政治性问题绝非技术逻辑能彻底 破解ꎬ 重构内部系统需要符合政府规章制度、 实际操作流程等规范ꎬ 以及部门政治文化等惯习ꎬ 只有 政府内部专业人员才更为熟悉职能安排与决策程式ꎮ 囿于既精通信息技术又懂政府部门运作的复合型 人才尤为缺乏ꎬ 通常研发人员对政府业务内容不熟悉ꎬ 不少建设项目无现成参考ꎬ 因此挖掘需求的能 力较一般ꎬ 导致系统需求分析时间长、 业务设计易走样ꎬ 甚至在某地市出现因开发商做出来的系统无 法匹配、 工程一再延误ꎬ 产生合同纠纷ꎬ 政府与承建企业对簿公堂ꎬ 严重影响改革进度ꎮ 其次ꎬ 技术 供给侧 “绑架” 服务需求侧之嫌ꎮ 早年的不少政务信息化项目软件源代码和密钥掌握在承建企业ꎬ 系统更新维护都需要承建企业完成ꎬ 统建系统或对接新的平台时ꎬ 没有原承建企业支持则难以完成ꎬ 例如某省各省直部门有 ４００ 多个系统ꎬ 曾分属 ２００ 多家企业建设ꎬ 制约着跨部门系统对接ꎮ 与此同 时ꎬ 信息存储在私企数据库ꎬ 存在公民企业信息泄露风险的安全问题ꎮ 最后ꎬ 企业盈利性与数字政府 集约化建设的冲突ꎮ 企业经营追求利润最大化ꎬ 日益复杂的信息基础设施建设面临高投资、 低回报风 险ꎮ 广东数字政府项目开展的同时ꎬ 一些信息科技企业在省内外多个地市大力复制推广建设ꎬ 难免出 现重复性投资ꎬ 极大地浪费了财政资源ꎮ 四、 迈向整体协同的政府数字化转型路径 信息技术革命为政府改革创造了全新的空间ꎬ 一个需要重新审视和制定规则的空间ꎮ 尤其是要加 快突破数字政府建设的制度性障碍ꎮ 正如改革者们形成的共识: 政府数字化转型最核心的是机制和模 式问题ꎬ 再深挖一点ꎬ 就涉及政府组织结构的重大调整、 相关方主体间关系的重构ꎬ 如何把握 “统” 和 “分” 的关系ꎬ 如何理顺央地关系、 省和市的关系ꎬ 政数局和其他委办局的关系等ꎮ 政府数字化 转型应当有两个基本遵循ꎬ 即 “整体” 与 “协同”ꎬ “整体” 关注的是组织结构优化问题ꎬ 构建一个 整体性治理的数字政府整合机制与解决方案ꎬ 突破现行组织架构、 职能安排与运行机制对于数字政府 建设的掣肘ꎬ 实现从工具理性到治理赋能ꎮ “协同” 强调相关方主体基于协作关系的行动问题ꎬ 通过 建立协作规则并执行和管理契约ꎬ 促成不同层级、 地区、 部门以及公私主体间的协作行动ꎬ 实现数字 政府建设过程的无序到有序、 碎片化到整体性ꎮ “整体” 与 “协同” 彼此啮合、 相互依存ꎬ 数字政府 建设的相关方主体在整体治理框架与战略规划目标下ꎬ 才能确定合作规则并明晰关系ꎬ 做到业务协 同ꎻ 只有各相关方主体协同起来ꎬ 才能由局部到整体发挥出数字治理效果ꎮ (一) 构建跨层级统筹建设管理体制与整体联动机制 建立从中央到地方统筹建设管理体制与省市县 (区) 整体联动机制ꎬ 协同推进数字政府发展规 划、 制度安排、 组织架构、 标准规范、 平台开发、 财政保障ꎮ 构建强有力的统筹管理机制ꎬ 中央层面 成立高规格的数字政府建设工作领导小组 (委员会)ꎬ 有效协调中央网信办、 国办电子政务办公室、 工信部、 发改委国家信息中心等部门ꎬ 完善中央部委与地方大数据局的工作联系机制ꎬ 设置首席信息 官 (ＣＩＯ) 以促进各个部门参与整体协同的数字化转型ꎮ 推进全国信息基础设施一体化ꎬ 加快 “数、 云、 网、 端” 融合创新ꎬ 建设综合性公共基础设施平台ꎬ 以系统共享共用和专项资金支持的方式着 力帮助中西部省市提速数字政府建设ꎬ 不仅要打破数据壁垒ꎬ 更要填补地区间信息发展鸿沟ꎮ 党的十 九届四中全会 «决定» 提出: “建立健全运用互联网、 大数据、 人工智能等技术手段进行行政管理的 ２１