为了解决流动儿童的教育问题,1996年至今,中国政府制定了一系列专门 的教育政策与法规。这些教育政策与法规,由于各种原因,并没有得到很好的贯 彻与执行,只解决了一部分流动儿童的教育问题。也就是说,这些教育政策不能 完全满足流动儿童接受教育的需要,存在失灵现象。这是政府的第二次失灵。以 下详细阐述 流动儿童教育政策的失灵 随着流动儿童的增长,由于传统教育体制的失灵,政府面临越来越大的解决 流动儿童教育问题的社会压力,制定了一系列的专门的教育政策与法规,解决流 动儿童就学问题(表1)。 通过对这些教育政策具体内容分析,可以看出,在解决农民工子女教育问题 上,中央政府的态度是越来越开明,越来越有利于农民工子女接受平等的教育, 主要表现为:第一,取消流动儿童进入当地公立学校的借读费,要求学校对流动 儿童与本地儿童在管理上做到一视同仁。第二,流动儿童教育“以流入地政府管 理为主,以公办学校就学为主。第三,立法保障流动儿童的教育公平权利。 表1:农民工子女政策演变6 时间颁布部门政策 主要规定 1994教育部、城镇流动人口中适龄儿童少年就学暂行办法 公安部 1998教育部、流动儿童少年就学暂行办法 以公办中小学借读为 公安部 2001.1国务院关于基础教育改革与发展的决定 以流入地区政府管理 为主,以公办中小学 为主 20031国务院关于做好农民工进城务工就业管理和服务工在入学条件方面与当 作的通知 地学校一视同仁 20039国务院关于进一步做好进城务工农民工子女义务教当地政府影视农民 育工作的意见 子女九年义务教育普 及程度达到当地水平 2006 全国人大义务教育法 平等接受义务教育的 权利 这些政策在不同程度上解决了传统教育体制的失灵,但由于政策过于原则, 16由项目研究小组整理而成 10
10 为了解决流动儿童的教育问题,1996 年至今,中国政府制定了一系列专门 的教育政策与法规。这些教育政策与法规,由于各种原因,并没有得到很好的贯 彻与执行,只解决了一部分流动儿童的教育问题。也就是说,这些教育政策不能 完全满足流动儿童接受教育的需要,存在失灵现象。这是政府的第二次失灵。以 下详细阐述。 一、流动儿童教育政策的失灵 随着流动儿童的增长,由于传统教育体制的失灵,政府面临越来越大的解决 流动儿童教育问题的社会压力,制定了一系列的专门的教育政策与法规,解决流 动儿童就学问题(表 1)。 通过对这些教育政策具体内容分析,可以看出,在解决农民工子女教育问题 上,中央政府的态度是越来越开明,越来越有利于农民工子女接受平等的教育, 主要表现为:第一,取消流动儿童进入当地公立学校的借读费,要求学校对流动 儿童与本地儿童在管理上做到一视同仁。第二,流动儿童教育“以流入地政府管 理为主,以公办学校就学为主。第三,立法保障流动儿童的教育公平权利。 表 1:农民工子女政策演变16 时间 颁布部门 政策 主要规定 1996.4 教育部、 公安部 城镇流动人口中适龄儿童少年就学暂行办法 1998 教育部、 公安部 流动儿童少年就学暂行办法 以公办中小学借读为 主 2001.1 国务院 关于基础教育改革与发展的决定 以流入地区政府管理 为主,以公办中小学 为主 2003.1 国务院 关于做好农民工进城务工就业管理和服务工 作的通知 在入学条件方面与当 地学校一视同仁 2003.9 国务院 关于进一步做好进城务工农民工子女义务教 育工作的意见 当地政府影视农民工 子女九年义务教育普 及程度达到当地水平 2006 全国人大 义务教育法 平等接受义务教育的 权利 这些政策在不同程度上解决了传统教育体制的失灵,但由于政策过于原则, 16 由项目研究小组整理而成
操作性弱,且将具体办法下放,导致各地、各级政府在具体执行上存在较大的差 异。从各地政府执行这些教育政策的情况看,可将其划分为三大类: 第一类,广州及珠三角洲城市。由于外来人口压力最大,公办学校难以解决, 因此积极鼓励民办教育的发展。2006年广州流动儿童只有30%在公立学校,其 余70%进入民办学校;东莞市相应的比例为25%与75%1。 第二类,北京、上海等地。这些城市外来人口压力也很大,但当地政府只是 尽力挖掘公办学校的潜力,而对于发展民办教育态度消极。2006年上海、北京 公立学校接收的流动儿童分别为50%与62%,尚有大量的流动儿童于民办打工 子弟学校上学1。然而北京300多所民工子弟学校,只有58所合法;上海浦东新 区26所和闵行区33所民办打工子弟学校,没有一所合法"。 第三类,南京、武汉等地:外来人口压力较小。以公办学校为主渠道,采取 多种模式、多管齐下的政策。2006年南京与武汉市,于公立学校就学的流动儿 童分别达到了80%与83%。 实践表明,不仅广东沿海、上海、北京等农民工集中,流动儿童较多的地方, 政府公办学校无法满足流动儿童入学需求;即使是在流动儿童较少、中央教育政 策执行较好的南京、武汉等地,公立学校也不能解决全部问题。而且,据访谈了 解,进入公立学校的流动儿童,大部分是家庭经济条件较好的外来人口2。对于 外来人口中的弱势群体——农民工子女的教育问题,专门的教育政策是失灵的。 教育政策失灵的根本性原因 中央政府教育政策在地方执行失灵,具有其根本性的内在原因: 第一,体制性冲突。1)2006年新修订的《义务教育法》中的“儿童就近入 学”指的是户籍所在地的就近入学,没有突破以户籍为主的入学原则;对于流动 儿童,虽然明确了流入地政府“提供平等接受义务教育的条件”的责任,但是有 关从入学到经费保障落实的具体细节,则交由省、自治区、直辖市规定。这是将 流动儿童教育问题另案处理,没有将流动儿童教育主流化。在相关的户籍管理制 项目研究小组,2007年4月,《广东调研报告》 北京市理工大学教育科学研究所,2006年12月,《北京市打工子弟学校调研报告》 项目研究小组,2007年4月,《上海调研报告》 20北京市理工大学教育科学研究所,2006年12月,《北京市打工子弟学校调研报告》 资料来源,项目研究小组与有关人士座谈记录
11 操作性弱,且将具体办法下放,导致各地、各级政府在具体执行上存在较大的差 异。从各地政府执行这些教育政策的情况看,可将其划分为三大类: 第一类,广州及珠三角洲城市。由于外来人口压力最大,公办学校难以解决, 因此积极鼓励民办教育的发展。2006 年广州流动儿童只有 30%在公立学校,其 余 70%进入民办学校;东莞市相应的比例为 25%与 75%17。 第二类,北京、上海等地。这些城市外来人口压力也很大,但当地政府只是 尽力挖掘公办学校的潜力,而对于发展民办教育态度消极。2006 年上海、北京 公立学校接收的流动儿童分别为 50%与 62%,尚有大量的流动儿童于民办打工 子弟学校上学18。然而北京 300 多所民工子弟学校,只有 58 所合法;上海浦东新 区 26 所和闵行区 33 所民办打工子弟学校,没有一所合法19。 第三类,南京、武汉等地:外来人口压力较小。以公办学校为主渠道,采取 多种模式、多管齐下的政策。2006 年南京与武汉市,于公立学校就学的流动儿 童分别达到了 80%与 83%20。 实践表明,不仅广东沿海、上海、北京等农民工集中,流动儿童较多的地方, 政府公办学校无法满足流动儿童入学需求;即使是在流动儿童较少、中央教育政 策执行较好的南京、武汉等地,公立学校也不能解决全部问题。而且,据访谈了 解,进入公立学校的流动儿童,大部分是家庭经济条件较好的外来人口21。对于 外来人口中的弱势群体——农民工子女的教育问题,专门的教育政策是失灵的。 二、教育政策失灵的根本性原因 中央政府教育政策在地方执行失灵,具有其根本性的内在原因: 第一,体制性冲突。1)2006 年新修订的《义务教育法》中的“儿童就近入 学”指的是户籍所在地的就近入学,没有突破以户籍为主的入学原则;对于流动 儿童,虽然明确了流入地政府“提供平等接受义务教育的条件”的责任,但是有 关从入学到经费保障落实的具体细节,则交由省、自治区、直辖市规定。这是将 流动儿童教育问题另案处理,没有将流动儿童教育主流化。在相关的户籍管理制 17 项目研究小组,2007 年 4 月,《广东调研报告》 18 北京市理工大学教育科学研究所,2006 年 12 月,《北京市打工子弟学校调研报告》 19 项目研究小组,2007 年 4 月,《上海调研报告》 20北京市理工大学教育科学研究所,2006 年 12 月,《北京市打工子弟学校调研报告》 21 资料来源,项目研究小组与有关人士座谈记录
度、教育财政拨款和管理制度没有进行相应变革的情况下,为流动儿童“提供平 等接受义务教育的条件”的法律规定的实际执行将会大打折扣。2)我国义务教 育经费投入实行的是“地方负责,分级管理”机制,地方财政以户籍所在地统计 适龄儿童人数来配置教育资源。现在实行以流入地政府为主的原则,势必加重流 入地政府的财政负担,于是各地政府为了维护地方利益和部门利益,必然设法回 避责任,为流动儿童上学设置重重屏障 第二,政策性冲突。大量接纳流动儿童进入公立学校,与城市控制外来人口 政策以及计划生育国策冲突。不少区县担心流动儿童就学问题解决得好会带来更 多的流动儿童涌入本区,形成热岛效应(或洼地效应)。在北京市委的文件中就 提到:“流动人员的急剧增长,使我们常常感到不安,常常反思我们的政策,是 否因为降低借读费而吸引了大量流动人员将多个子女带到北京”2。 第三,利益性冲突。流动儿童的特殊需求与流入地学校利益间有潜在的冲突。 作为政府全额拨款、非营利的公办学校,其自身并没有额外的教育经费来承担流 动儿童的就学成本。在这种情况下,如果政府通过行政的力量强迫学校接纳流动 儿童,那么,公办学校只能通过其他经费开支的缩减来满足流动儿童的教育需求。 这势必会影响学校正常的办公和教学条件。因此,公办学校对于接收流动儿童没 有积极性。众多研究一再表明,除了一些面临本市生源一再下降的北京市基础薄 弱校,以及那些位于城乡结合部地理位置十分偏僻的公办中小学对招收流动儿童 表现出较大的热情外,大多数公办中小学都认为接收流动儿童存在很大困难,“两 个为主”的政策目标很难实现。外来流动儿童对教育资源的分享也造成与原住居 民的利益冲突。大量流动儿童就学,不仅会给该区县的教育带来很大的压力,还 会牵涉到治安、卫生等其他社会资源的占用问题。 第四,投入风险大。农民工家庭的工作与生活本身流动性强,常常出现生源 暴增或暴减的现象,且往往居住在易于拆迁的城乡结合部,使流入地政府教育硬 件投入风险大、难规划。 第五,财政压力大。公立学校吸纳农民工子女成本巨大。如按北京2004年 小学生均成本6411元计算,解决40万流动儿童的义务教育需投入24亿。我国 “地方负责、分级管理的”教育体制决定义务教育阶段投资主体为区县政府,在 22班建武,余海婴,《教育政策执行难的利益分析》—以北京市流动儿童义务教育政策实施为例。《教育 科学》,2006年第3期,p.10-13-
12 度、教育财政拨款和管理制度没有进行相应变革的情况下,为流动儿童“提供平 等接受义务教育的条件”的法律规定的实际执行将会大打折扣。2)我国义务教 育经费投入实行的是“地方负责,分级管理”机制,地方财政以户籍所在地统计 适龄儿童人数来配置教育资源。现在实行以流入地政府为主的原则,势必加重流 入地政府的财政负担,于是各地政府为了维护地方利益和部门利益,必然设法回 避责任,为流动儿童上学设置重重屏障。 第二,政策性冲突。大量接纳流动儿童进入公立学校,与城市控制外来人口 政策以及计划生育国策冲突。不少区县担心流动儿童就学问题解决得好会带来更 多的流动儿童涌入本区,形成热岛效应(或洼地效应)。在北京市委的文件中就 提到:“流动人员的急剧增长,使我们常常感到不安,常常反思我们的政策,是 否因为降低借读费而吸引了大量流动人员将多个子女带到北京”22。 第三,利益性冲突。流动儿童的特殊需求与流入地学校利益间有潜在的冲突。 作为政府全额拨款、非营利的公办学校,其自身并没有额外的教育经费来承担流 动儿童的就学成本。在这种情况下,如果政府通过行政的力量强迫学校接纳流动 儿童,那么,公办学校只能通过其他经费开支的缩减来满足流动儿童的教育需求。 这势必会影响学校正常的办公和教学条件。因此,公办学校对于接收流动儿童没 有积极性。众多研究一再表明,除了一些面临本市生源一再下降的北京市基础薄 弱校,以及那些位于城乡结合部地理位置十分偏僻的公办中小学对招收流动儿童 表现出较大的热情外,大多数公办中小学都认为接收流动儿童存在很大困难,“两 个为主”的政策目标很难实现。外来流动儿童对教育资源的分享也造成与原住居 民的利益冲突。大量流动儿童就学,不仅会给该区县的教育带来很大的压力,还 会牵涉到治安、卫生等其他社会资源的占用问题。 第四,投入风险大。农民工家庭的工作与生活本身流动性强,常常出现生源 暴增或暴减的现象,且往往居住在易于拆迁的城乡结合部,使流入地政府教育硬 件投入风险大、难规划。 第五,财政压力大。公立学校吸纳农民工子女成本巨大。如按北京 2004 年 小学生均成本 6411 元计算,解决 40 万流动儿童的义务教育需投入 24 亿。我国 “地方负责、分级管理的”教育体制决定义务教育阶段投资主体为区县政府,在 22 班建武,余海婴,《教育政策执行难的利益分析》——以北京市流动儿童义务教育政策实施为例。《教育 科学》,2006 年第 3 期,p.10-13-
这种情况下,贯彻落实“两为主”的政策精神,会增加流入地政府的财政负担, 与地方利益直接冲突。 第六,教育资源不足。教育资源不足表现在两方面,一是政府资金投入不足; 是公办学校的数量不足及师资缺编。现有公共教育资源无法提供现有4,000 万农民工子女的教育,况且中国的城市化还在迅速地加大这一需求 第二节市场的弥补作用与市场失灵 市场失灵是美国经济学家 Hansmann(1980)“提出的,力图解释NGOs和营利 组织的区别是什么,为什么某些产品由NGOs而不是市场来承担? Hansmann从市 场的局限性入手对NGos的功能需求进行分析。由于消费者与生产者在产品和服 务上的信息不对称关系( asymmetrical distribution of information),生产者 可能通过提供劣质商品和服务,使消费者蒙受损失,这就出现了 Hansman所说 的市场失灵。 Hansmann认为,在购买复杂的个人服务时或服务的购买者和消费者分离时, 都会出现市场失灵现象。如果这类商品或服务由NG0s来提供,由于NGOs受到了 “非分配约束”( nondistribution constraint),生产者的欺诈行为就会少得 多。所谓“非分配约束”,是指NGOs不能把获得的净收入( net earnings)分 配给对该组织实施控制的个人,包括组织成员、管理人员、理事等。从消费者的 角度考虑,当然倾向找NG0来提供这类服务 市场失灵理论同样可以解释在中国为什么市场不能完全满足农民工子女教 育需要,为什么需要NGO0组织的介入。通过对政府的分析发现,政府的教育政策, 只能满足部分流动儿童上学需要,还有很多的流动儿童无学可上。此时,以市场 方式运行的营利性学校应运而生,解决了部分剩余流动儿童教育问题,对政府失 灵起到了一定的弥补作用。但是,市场也没能完全满足剩余流动儿童教育的需要, 同样存在失灵的表现 23中央教育科学研究所教育发展研究部(2007年),《农民工子女教育问题研究》。 Hansmann, H. (1980). The Role of Nonprofit Enterprise, Yale Law Journal, 89: 835-901
13 这种情况下,贯彻落实“两为主”的政策精神,会增加流入地政府的财政负担, 与地方利益直接冲突。 第六,教育资源不足。教育资源不足表现在两方面,一是政府资金投入不足; 二是公办学校的数量不足及师资缺编23。现有公共教育资源无法提供现有 4,000 万农民工子女的教育,况且中国的城市化还在迅速地加大这一需求。 第二节 市场的弥补作用与市场失灵 市场失灵是美国经济学家 Hansmann(1980)24提出的,力图解释 NGOs 和营利 组织的区别是什么,为什么某些产品由 NGOs 而不是市场来承担?Hansmann 从市 场的局限性入手对 NGOs 的功能需求进行分析。由于消费者与生产者在产品和服 务上的信息不对称关系(asymmetrical distribution of information),生产者 可能通过提供劣质商品和服务,使消费者蒙受损失,这就出现了 Hansmann 所说 的市场失灵。 Hansmann 认为,在购买复杂的个人服务时或服务的购买者和消费者分离时, 都会出现市场失灵现象。如果这类商品或服务由 NGOs 来提供,由于 NGOs 受到了 “非分配约束”(nondistribution constraint),生产者的欺诈行为就会少得 多。所谓“非分配约束”,是指 NGOs 不能把获得的净收入(net earnings)分 配给对该组织实施控制的个人,包括组织成员、管理人员、理事等。从消费者的 角度考虑,当然倾向找 NGO 来提供这类服务。 市场失灵理论同样可以解释在中国为什么市场不能完全满足农民工子女教 育需要,为什么需要 NGO 组织的介入。通过对政府的分析发现,政府的教育政策, 只能满足部分流动儿童上学需要,还有很多的流动儿童无学可上。此时,以市场 方式运行的营利性学校应运而生,解决了部分剩余流动儿童教育问题,对政府失 灵起到了一定的弥补作用。但是,市场也没能完全满足剩余流动儿童教育的需要, 同样存在失灵的表现。 23 中央教育科学研究所教育发展研究部(2007 年),《农民工子女教育问题研究》。 24 Hansmann, H. (1980). The Role of Nonprofit Enterprise, Yale Law Journal, 89: 835-901
市场对政府失灵的弥补作用 流入地政府在落实“两个为主”政策上的难度与局限具体体现在公立学校对 于流动儿童所设置的道道“门槛” ——费用门槛:1)根据全国妇联对9个城市的调查,家长在孩子上学问题 上的主要烦恼是“费用太高”2。北京农民工子女在北京就读,平均每年比当地 学生多交交856元;2)流动人口的生活水准难以与城市儿童看齐,如校服、午 餐标准等;3)一次性交费不适应低收入和流动家庭 -身份门槛:北京的流动儿童需五证(暂住证、务工证明、居住证、流出 地无人监护证明、户口簿)俱全,然后到街道或乡镇办理“借读证”。其他地方 也存在类似的资格审查条件,办理手续繁复、有难度,对流动人口很不友好 ——管理/制度门槛:体现在诸多方面,如教材不一致;插班不易;设入学 考试的要求等等。 文化/心理隔阂:在流动儿童比例较小的学校,流动儿童容易因文化、 生活习惯上的差异而受到歧视;当流动儿童比例高于城市儿童时,又会导致城市 儿童退出该校,两者都说明两种儿童间存在的文化/心理障碍。 公立学校的一道道“门槛”,把流动儿童挡在了校门之外。而以市场化运作 的民办打工子弟学校,采取各种措施,来满足被公立学校拒之门外的流动儿童 民办学校的采取的适应流动儿童需要的措施主要有 收费适应性:收费较低,如北京地区在300~600元,一般农民工家庭 都可以承受;缴费灵活,可以按月交费,允许拖欠 —流动适应性:可随时插班、转学;不设身份、考试成绩等入学门槛。 教材适应性:如使用全国大部分地区使用的人教版的教材,与流出地保 持一致,减少了流动儿童回到家乡重新适应的问题 服务适应性:如提供校车接送;延长在校时间等 民办打工子弟学校满足了部分被公立学校拒之门外的流动儿童的上学需求, 在一定程度上起到了弥补政府失灵的作用。 25国务院妇女儿童工作委员会办公室,中国儿童中心,联合国儿童基金会,2003年9月,《中国九城市流动 儿童状况调查研究报告》 26北京理工大学教育科学研究所(2006),《北京市打工子弟学校调研报告》
14 一、市场对政府失灵的弥补作用 流入地政府在落实“两个为主”政策上的难度与局限具体体现在公立学校对 于流动儿童所设置的道道“门槛”: ——费用门槛: 1)根据全国妇联对 9 个城市的调查,家长在孩子上学问题 上的主要烦恼是“费用太高”25。北京农民工子女在北京就读,平均每年比当地 学生多交交 856 元26;2)流动人口的生活水准难以与城市儿童看齐,如校服、午 餐标准等;3)一次性交费不适应低收入和流动家庭。 ——身份门槛:北京的流动儿童需五证(暂住证、务工证明、居住证、流出 地无人监护证明、户口簿)俱全,然后到街道或乡镇办理“借读证”。其他地方 也存在类似的资格审查条件,办理手续繁复、有难度,对流动人口很不友好。 ——管理/制度门槛:体现在诸多方面,如教材不一致;插班不易;设入学 考试的要求等等。 ——文化/心理隔阂:在流动儿童比例较小的学校,流动儿童容易因文化、 生活习惯上的差异而受到歧视;当流动儿童比例高于城市儿童时,又会导致城市 儿童退出该校,两者都说明两种儿童间存在的文化/心理障碍。 公立学校的一道道“门槛”,把流动儿童挡在了校门之外。而以市场化运作 的民办打工子弟学校,采取各种措施,来满足被公立学校拒之门外的流动儿童。 民办学校的采取的适应流动儿童需要的措施主要有: ——收费适应性: 收费较低,如北京地区在 300~600 元,一般农民工家庭 都可以承受;缴费灵活,可以按月交费,允许拖欠。 ——流动适应性:可随时插班、转学;不设身份、考试成绩等入学门槛。 ——教材适应性:如使用全国大部分地区使用的人教版的教材,与流出地保 持一致,减少了流动儿童回到家乡重新适应的问题。 ——服务适应性:如提供校车接送;延长在校时间等 民办打工子弟学校满足了部分被公立学校拒之门外的流动儿童的上学需求, 在一定程度上起到了弥补政府失灵的作用。 25国务院妇女儿童工作委员会办公室,中国儿童中心,联合国儿童基金会,2003 年 9 月,《中国九城市流动 儿童状况调查研究报告》 26 北京理工大学教育科学研究所(2006),《北京市打工子弟学校调研报告》