口言僚制与公共经济学 今天担任的CATO研究所的社会和政治主张。就此而言，可以简要地 概括认为，本书的根本出发点在于，作者通过政府的公共预算和公共 服务的关系的公共选择逻辑分析，证明了减少政府预算和公共服务供 给职能的自由主义政治主张。 该书出版后，在美国学界得到了广泛的喝彩。在其1974年的评 论中，政治学家米歇尔(Mitchell)把该书称之为“由经济学家论述官僚 制角色迄今为止所做的最有意义的工作”。管理学者穆勒(Mueller (1989)在对于公共选择理论的调查和论述中，把这部书称之为“在公 共选择框架内研究官僚制的第一次系统的努力”。20年以后，在对于 这部书进行理论和经验的再评价时，政治经济学者布莱斯(Blai3)和 迪奥(Dio)(1991年)总结认为，“我们认为，尼斯坎南的模型的伟大 意义在于，它能够考虑官僚寻求更大预算的固有习性。它确实假定， 官僚企图使其预算最大化，并且使这个假定成为官僚行为理论的核心 命题”以中国学者的眼光来看，威廉姆·A·尼斯坎南的《官僚制与公 共经济学》一书，确实有其认识意义：1)如同作者以公共选择的正式理 论形式和经验证据表明的那样，政府特定机构和工作人员的自利因素 与社会公共利益之间非吻合性，以及由此形成的政治和政府管理过程 的困境，是政治学和公共管理研究面临的重要问题。在社会主义市场 经济背景下，在改革我国政府管理体制和促进政府职能转变的过程 中，应该对于这一问题予以正确的把握和认真的研究；2)作者对于官 僚系统和组织的基本特点的分析和阐述，对于公共服务的特点及其形 成和供给过程中的双边垄断关系的分析，不仅对于我们深入认识资本 主义国家的本质和政治过程具有重要的助益，而且对于我们在政府体 制改革过程中正确设计和创新相关公共经济和公共管理制度，也具有 特定的认识借鉴作用3)作者在分析和论述过程中，力图通过官僚组 织与外部环境的互动关系，把政治分析中的行为、制度和公共物品的 基本属性这些政治和管理过程的重要变量有机结合到一起，这对于我 们超越当前政治分析中行为VS制度的筒单而常常处于困境的两分 法，具有研究方法和范式上的启发意义；4)作者关于加强和改革对于 政府官僚组织和行为的监督制度的主张，关于由市场和非政府组织承 担特定公共服务的意味，也不无借鉴意义。 1010
译者序口 另一方面，我们也应该看到《官僚制与公共经济学》一书的理论和 方法方面的缺陷：)就其本质来讲，美国等西方国家的广义政府的不 同机构，实际是居于统治地位的资产阶级中的不同派别和集团防止利 益在他们之间分配的过分失衡和决策对于整个资产阶级的危害而采 取的制度设计，因此，以经济学的个人自利性，解释这个政府体系中的 官僚和官僚组织行为，表面上特合微观经济学的逻辑，实际掩盖了资 产阶级不同派别集团对于不同政府机构行为的支配主导性，掩盖了各 政府机构和组织行为取向在维护资产阶级政治统治中的一致性；2)该 书主张和贯彻的政治自由主义价值取向，具体表现在政策主张上的削 减政府官停体系预算和公共服务，这一主张的表面目的是为了提高公 共资源配置的效率和公共服务的质量，实际上，在各种社会和政治力 量角逐的政治过程中，这种政策主张的结果往往成为对于社会强势集 团的良好服务，而对于劳动人民等社会弱势群体的忽视。3)就其分析 方法论来看，作者的分析属于第一代公共选择的范畴，即纯粹以徽观 经济学的线型逻辑说明官僚系统和组织在公共预算和公共服务中的 行为，这种第一代公共选择理论的方法论特点，单纯强调微观经济个 人的经济理性而忽视政治过程中社会的、政治的和伦理的因素，遵循 类市场主体的个人利益怕累托最大化的线型逻辑，忽视社会政治作为 公共决策和公共服务过程中非市场的、多种力量作用的公共性特点， 因此，具有泛微观经济学方法论的特点。实际上，即使在西方政治学 和公共政策分析发展过程中，由于第一代公共选择理论和方法由于在 说明公共决策和政府管理中的缺陷性，也都由于引进多方博奕、重复 博奔和社会进化的范式和要素被超越。因此，在今天，应该从包括微 观个人经济理性在内的多种社会因素、政府决策和运行的多个方面和 多个过程来分析政府管理和公共决策，来把握和看待威廉姆·A·尼 斯坎南的官僚经济学理论。 本书翻译具体分工如下：王浦劬（前言、序言、第一章、导论），王晓 琦（第2、3章），王莹（第45、6章），金今花（第7,8章），王冬欣（第9 10、11、15章及索引)，胡若隐（第12、13章），黄仁宗（第14章），林挺 进（第16章），高挂芳（第17、18章），杨雷（第19、20、21章），廖明（第 269-283页，15000字)，颜君烈（第231-267页，35000字）。全书由 011
口官缘铜与公共轻济学 王浦劬通校、补译、改译和修订。 作为译者，我们感谢作者威廉姆·A·尼斯坎南先生对于此书潮 译版权的转让，感谢北京大学政府管理学院赵成根博士在联系该书潮 译版权过程中付出的务力。 在本书的编辑出版过程中，中国青年出版社的张国风老师和裴海 燕编辑付出了辛勤的劳动，并且对于潮译的文字和风格提出了宝贵的 意见，在此谨致以深切的感谢。由于各译者对于本书的理解和翻译风 格的差异，该译著的成书中仍然存在不足之处，散请专家与读者批评 指正。 王浦劬 2003年1月于美国印第安那大学 政治理论与政策分析研究所 1012
前 言 早期的官僚制理论，不是产生于经济学，而是产生于马克斯·韦 伯的地地道道的社会学论述(1947年)，这些论述把资深的官僚看做 是当选政府的政策的无私的承办者和实行者。经济学家充满了要充 当哲学王的勃勃雄心，其研究日程致力于揭示资本主义的失败，并且 具有赞成社会主义的无形见解，他们仅仅是过于乐观，以至于不依靠 韦伯的“中性的宦官”来贯彻他们发展的政策。由于多数人政治必然 提供的公正和全知政府，使这一切得到了强化。 我们当前对于官僚制的更为现实的理解，许多来自于威廉姆·A· 尼斯坎南1971年出版的《官僚制与代议制政府》。但是，这个版本已 经印了很长时间，它作为这本新的优秀着作的一部分被重印。这本新 的优秀著作把一位公共选择的杰出学者20年来先后的学术成果汇集 到了一起。 对于韦伯神话的早期挑战来自于1957年的诺斯科特·帕金森， 他记载了官僚制与需求环境无关而按照固定比率扩展的趋势。随后， 图洛克在1965年和唐斯在1967年提出了公共选择批评，这些批评集 中在资深官僚的自利行为，集中于官僚组织内部的慢性无效率，集中 在与这样的指令性经济组织结构形式联系在一起的不可避免的信隐 损失（控制损失）。每个对于公共利益模型的批评，集中关注的都是官 僚制的内部组织，面忽视了官僚行为发生的外部环境。 所有这一切，由于尼斯坎南1971年出版的著作而得到了改变。 这部著作把官僚机构定义为非营利组织，主要由资助者的分配和拨款 予以资助，在其中，没有任何个人可以合法地把收入和成本之差用作 直接的个人收入。在这种环境下，只有在任何预算的剩余能够以增加 001
口官像制与公共经济华 资深官僚的个人收益并且不受资助者的人为征用的方式被利用时，寻 求自利的资深官僚才会表现出对于任何预算剩余的兴趣。因为他们 是在对于过度供给具有可以预测特点的市场上供给产出的，所以，官 僚通常对满足消费者偏好或者有效供给产出并不关心。 如果官僚并不是马克斯·韦伯观念上的中性官员，那么，人们的 注意力就会转向他们的个人动机，这种个人动机是预测其对于他们面 临的奖金一成本结构的反应的不可缺少的前提。尼斯坎南(1971 年)认为，资深官僚利益函数的主要构成要素一权力、货币收入、安 全、职位奖金和恩惠，是预算规模的一切正单极函数；另外的构成因 素一轻松的生活—是预算增长率的正单极函数。在这样的环境 下，资深官僚将共同赞成大的和迅速增长的预算，而与有关官僚机构 政策的分配方向的意识形态差别无关。 1975年，在回应批评时，尼斯坎南承认，预算最大化的官僚也许是 特定情况的某些东西，对于典型的资深官僚来说，任意支配的预算的 规模也是重要的问题。解决关于预算的这种紧张的问题的政策，是在 顶层官僚制度的成员中，实现那些寻求金钱收入、安全和轻松的生活 (这些主要取决于预算规模和增长率)的成员与那些寻求权力、职位奖 金和恩惠（这些主要取决于任意的预算，只要官僚机构产出的总成本 被计算，这种预算就存在)的成员之间的精确平衡。 既然所有的官僚都是理性的，那么，预算的规模和由一个官僚机 构最终追求的预算的自由决定性之间的平衡，将不仅取决于偏好的分 布，而且取决于官僚处于其中的特定奖励/成本环境。如果其目标是 既定的，预算最大化或者自由决定的预算最大化的官僚被看做是在与 资助者有效地讨价还价，这些资助者比起他们想要保证其选择的预算 的安全来，信息相对不灵，并且缺乏动机。 尼斯坎南的著作对于理解官僚制与代议制政府之问关系的重要 性，是无可置疑的。在其1974年的评论中，米歇尔(Mitchell)把该书 称之为“由经济学家论述官僚制角色迄今为止所做的最有意义的工 作”。穆勒(Mueller)(1989)对于公共选择的调查，把这部书称之为 “在公共选择框架内研究官僚制的第一次系统的努力”。在20年以后 对于这部书作了严格的理论和经验的再评价以后，布莱斯(Blais)和迪 02