7政策性金融机构7.1政策性金融机构概论7.1.1政策性金融机构的理论界定政策金融是指政策性金融机构的资金配置活动及其所体现的经济关系。所谓政策性金融机构是指那些多由政府创立，参股保证，不以盈利为目的，配合政府社会经济政策和意图，在特定的业务领域内，直接或间接与从事政策性金融活动，充当政府发展经济，促进社会进步，进行宏观经济管理的工具的金融机构。政策性金融机构主要包括政策性银行和国家为了某方面的目的而设立的政策性非银行金融机构，它是世界各国金融体系的重要组成部分，它与以商业银行为主体的各种商业性金融机构同时并存，同时又相互补充。在此，应明确政策性金融不是某种特殊金融种类的名称，也不是金融学的某一特殊领域。一般地讲，政策性金融的概念是相对商业性金融的概念而言的。商业性金融机构，是以盈利为目的的企业。与商业性金融机构相比较，政策性金融机构概念可以理解如下：首先，从组织形式上看，它不是私人资本以独资形式进行经济往来的金融组织，一般是以国家资本为主的政府性金融机构。虽然也有私人股本的参与，但其资本来源的主要形式是国家政府投资，故而称之为政策金融机构；次，就经营宗旨而言，它不是以私人资本增殖为主要的或唯一的目的，它不是私人企业主的创利手段它是国家宏观经济的调控工具或货币工具、产业政策的传导工具，因而它以实现国家宏观调控为主要目的：其三，从经营环境上分析，它不是独立或孤立地参与市场竞争，而是受到国家某种形式（直接或间接）的支持，享受某种特殊政策（资金筹集便利或补贴）；其四，在经营范围上，它不是全面而综合性地经营各种金融业务，而是侧重于某些行业领域、某些地域，甚至侧重于某些部门或企业。从经营范围的特点看，政策性金融机构与专业银行或专业信贷机构相近似。但是，政策性金融与专业性金融是两个不同的概念。专业性金融就其本质仍是商业性金融，它是商业性金融分工的表现形式，而不是政策性金融，两者有着根本不同。政策性金融与商业性金融不是金融业务的分工或区分，而是经营目的与宗旨的不同。政策性金融机构在许多方面不同于商业银行，具有其鲜明的特征和自己独特的职能。7.1.2政策性银行的涵义与特征（一）对政策性银行的认识政策性银行是政府为指导和干预国家经济而由政府参股所设置的专业信用机构，其银行业务主要是为实现政府的产业开发政策和社会发展计划目标服务，经营和开发政策性的信贷业务活动。政策性银行是专门为-
1 7 政策性金融机构 7.1 政策性金融机构概论 7.1.1 政策性金融机构的理论界定 政策金融是指政策性金融机构的资金配置活动及其所体现的经济关系。所谓政策性金融机构是指那些多 由政府创立，参股保证，不以盈利为目的，配合政府社会经济政策和意图，在特定的业务领域内，直接或间 接与从事政策性金融活动，充当政府发展经济，促进社会进步，进行宏观经济管理的工具的金融机构。政策 性金融机构主要包括政策性银行和国家为了某方面的目的而设立的政策性非银行金融机构，它是世界各国金 融体系的重要组成部分，它与以商业银行为主体的各种商业性金融机构同时并存，同时又相互补充。在此， 应明确政策性金融不是某种特殊金融种类的名称，也不是金融学的某一特殊领域。一般地讲，政策性金融的 概念是相对商业性金融的概念而言的。商业性金融机构，是以盈利为目的的企业。与商业性金融机构相比较， 政策性金融机构概念可以理解如下： 首先，从组织形式上看，它不是私人资本以独资形式进行经济往来的金融组织，一般是以国家资本为主 的政府性金融机构。虽然也有私人股本的参与，但其资本来源的主要形式是国家政府投资，故而称之为政策 金融机构； 其次，就经营宗旨而言，它不是以私人资本增殖为主要的或唯一的目的，它不是私人企业主的创利手段， 它是国家宏观经济的调控工具或货币工具、产业政策的传导工具，因而它以实现国家宏观调控为主要目的； 其三，从经营环境上分析，它不是独立或孤立地参与市场竞争，而是受到国家某种形式（直接或间接） 的支持，享受某种特殊政策（资金筹集便利或补贴）； 其四，在经营范围上，它不是全面而综合性地经营各种金融业务，而是侧重于某些行业领域、某些地域， 甚至侧重于某些部门或企业。从经营范围的特点看，政策性金融机构与专业银行或专业信贷机构相近似。但 是，政策性金融与专业性金融是两个不同的概念。专业性金融就其本质仍是商业性金融，它是商业性金融分 工的表现形式，而不是政策性金融，两者有着根本不同。政策性金融与商业性金融不是金融业务的分工或区 分，而是经营目的与宗旨的不同。政策性金融机构在许多方面不同于商业银行，具有其鲜明的特征和自己独 特的职能。 7.1.2 政策性银行的涵义与特征 （一）对政策性银行的认识 政策性银行是政府为指导和干预国家经济而由政府参股所设置的专业信用机构，其银行业务主要是为实 现政府的产业开发政策和社会发展计划目标服务，经营和开发政策性的信贷业务活动。政策性银行是专门为
贯彻、配合政府社会经济政策或意图，在特定的业务领域内，直接或间接地从事政策性融资活动，充当政府发展经济、促进社会进步、进行宏观经济管理的工具的金融机构。但政策性银行是银行而非财政机构，其经营活动是金融行为而非财政行为。政策性银行的资金运用与财政安排支出是有区别的。财政对国家必须无偿支持的经济活动所提供的资金，具有无偿性和单向性。而对于那些有社会效益、有长期效益的项目，政策性银行可以向其提供利率优惠贷款，但项目本身要有还款能力，政策性银行不但要收回本金，而且还要按保本微利经营的原则收取利息。只有如此，政策性银行才能不断地运行下去。政策性银行的存在已有一个半世纪了，但是它们真正兴起和发展壮大却是在第二次世界大战以后。当时许多发达国家和新独立的发展中国家都制订了加速本国工业、农业发展的计划，和以促进本国商品出口、帮助私人资本对外输出为目的的发展计划。同时，在西方发达国家，政府逐步开始加强对经济的干预，以保证国民经济发展的相对平衡。因此，原有的金融体系和格局已经不能适应当时形势的发展变化，对政策性银行的迫切需要已成为必然。具体来讲，对政策性银行的需要具体表现在以下三方面：一是受战争创伤的国家和发展中国家都需要一个金融工具来加速长期投资取得快速的经济增长和创造更多的就业机会，他们不能完全依赖当时的现状。在剩余资金并不富裕，资本市场也不发达的情况下，需要依靠政府以国家信用来集中和积二是在这些国家的金融体制中，商业性金融占主导地位。由于商业性金融机构追累经济发展所需要的资金求利润最大化目标的局限，仅能满足传统的银行业务，不愿意也不可能涉足投资额大、期限长的国家优先发展的领域：三是普遍认识到市场机制的缺陷，单纯依靠市场并不能完全实现社会资源的有效合理配置和经济的协调发展，需要政府调控经济。这些都说明长期投资的配置要通过专业化的、有特定投向的金融机构来完成，而不是直接由政府本身来做。基于这样的认识，1940-1960年代，政策性银行在世界范围内蓬勃兴起，这时是政策性银行发展的黄金时代。政策性银行的资金主要来源于自有资本金或股本金、国家用于政策性贷款或投资的财政拨款、中央银行开发贷款、各种社会公共发展基金、国际金融机构贷款、国内外债券发行筹资等。二）政策性银行的主要特征政策性银行既不同于“政府的银行”一中央银行，又不同于一般的私人或民间所有的商业银行，有其独特之处1.由政府创立、参股或保证政策性银行大多由政府直接全资创立，如发达国家中日本的二行九库”美国进出口银行、韩国开发银行均由政府出全资创立：也有政府参与部分资本，联合商业银行和其他金融机构共同设立，如法国对外贸易银行，由法国中央银行--法兰西银行（持股24.5%）、信托储蓄银行（持股24.5%）以及几家商业银行和其它金融机构共同投资组成的。也有政府通过其他机构间接拥有股份，如泰国产业金融公司（IFC T）由一家政府银行(KrungThaiBank)持有13%的股份。总之，政策性银行与政府有着密切的联系，有政府作后盾。2.经营目标是为了实现政府的政策意图商业银行等一般的金融机构，其经营目标是利润的最大化，其经营目标更多地要考虑到自身的盈利；而政策性银行的经营活动，是与政府的经济职能相联系的，是贯彻政府政策的一种工具，是为了实现政府的社会经济政策或意图，通常在国民经济发展的整体和长远利益上发挥作用，其各种业务活动都需严格按照政府的意图办，不以盈利为其主要经营目标，但它作为一个金融机构，在经营活动中又要独立进行经济核算、自主经营、自求资金平衡：在信贷投放过程中，同样需要遵循"安全性、流动性、效益性"三性相结合的原则。这一点是其与商业金融机构的明显区别。3.不同于综合性金融机构的专业性，具有特定的业务领域和业务对象，业务范围有明确界定现代金融制度下的商业金融机构，业务发展呈现综合化发展趋势和特征，业务多样化，而政策性金融机构的业务内容是受政府政策目标（主要是财政政策目标）所决定的，往往具有特定的业务范围和业务对象，否则就很容易形成政策性金融与商业性金融竞争的局面。同时由于政策性金融机构也要注意资金使用的效益2
2 贯彻、配合政府社会经济政策或意图，在特定的业务领域内，直接或间接地从事政策性融资活动，充当政府 发展经济、促进社会进步、进行宏观经济管理的工具的金融机构。但政策性银行是银行而非财政机构，其经 营活动是金融行为而非财政行为。政策性银行的资金运用与财政安排支出是有区别的。财政对国家必须无偿 支持的经济活动所提供的资金，具有无偿性和单向性。而对于那些有社会效益、有长期效益的项目，政策性 银行可以向其提供利率优惠贷款，但项目本身要有还款能力，政策性银行不但要收回本金，而且还要按保本 微利经营的原则收取利息。只有如此，政策性银行才能不断地运行下去。 政策性银行的存在已有一个半世纪了，但是它们真正兴起和发展壮大却是在第二次世界大战以后。当时 许多发达国家和新独立的发展中国家都制订了加速本国工业、农业发展的计划，和以促进本国商品出口、帮 助私人资本对外输出为目的的发展计划。同时，在西方发达国家，政府逐步开始加强对经济的干预，以保证 国民经济发展的相对平衡。因此，原有的金融体系和格局已经不能适应当时形势的发展变化，对政策性银行 的迫切需要已成为必然。具体来讲，对政策性银行的需要具体表现在以下三方面：一是受战争创伤的国家和 发展中国家都需要一个金融工具来加速长期投资取得快速的经济增长和创造更多的就业机会，他们不能完全 依赖当时的现状。在剩余资金并不富裕，资本市场也不发达的情况下，需要依靠政府以国家信用来集中和积 累经济发展所需要的资金。二是在这些国家的金融体制中，商业性金融占主导地位。由于商业性金融机构追 求利润最大化目标的局限，仅能满足传统的银行业务，不愿意也不可能涉足投资额大、期限长的国家优先发 展的领域；三是普遍认识到市场机制的缺陷，单纯依靠市场并不能完全实现社会资源的有效合理配置和经济 的协调发展，需要政府调控经济。这些都说明长期投资的配置要通过专业化的、有特定投向的金融机构来完 成，而不是直接由政府本身来做。基于这样的认识，1940-1960 年代，政策性银行在世界范围内蓬勃兴起，这 时是政策性银行发展的黄金时代。 政策性银行的资金主要来源于自有资本金或股本金、国家用于政策性贷款或投资的财政拨款、中央银行 开发贷款、各种社会公共发展基金、国际金融机构贷款、国内外债券发行筹资等。 （二）政策性银行的主要特征 政策性银行既不同于“政府的银行”——中央银行，又不同于一般的私人或民间所有的商业银行，有其独特 之处： 1. 由政府创立、参股或保证 政策性银行大多由政府直接全资创立，如发达国家中日本的“二行九库”、美国进出口银行、韩国开发银行 均由政府出全资创立；也有政府参与部分资本，联合商业银行和其他金融机构共同设立，如法国对外贸易银 行，由法国中央银行-法兰西银行（持股 24.5％）、信托储蓄银行（持股 24.5％）以及几家商业银行和其它金 融机构共同投资组成的。也有政府通过其他机构间接拥有股份，如泰国产业金融公司（ＩＦＣＴ）由一家政 府银行(Krung Thai Bank)持有１３％的股份。总之，政策性银行与政府有着密切的联系，有政府作后盾。 2. 经营目标是为了实现政府的政策意图 商业银行等一般的金融机构，其经营目标是利润的最大化，其经营目标更多地要考虑到自身的盈利；而 政策性银行的经营活动，是与政府的经济职能相联系的，是贯彻政府政策的一种工具，是为了实现政府的社 会经济政策或意图，通常在国民经济发展的整体和长远利益上发挥作用，其各种业务活动都需严格按照政府 的意图办，不以盈利为其主要经营目标，但它作为一个金融机构，在经营活动中又要独立进行经济核算、自 主经营、自求资金平衡；在信贷投放过程中，同样需要遵循“安全性、流动性、效益性”三性相结合的原则。这 一点是其与商业金融机构的明显区别。 3.不同于综合性金融机构的专业性，具有特定的业务领域和业务对象，业务范围有明确界定 现代金融制度下的商业金融机构，业务发展呈现综合化发展趋势和特征，业务多样化，而政策性金融机 构的业务内容是受政府政策目标（主要是财政政策目标）所决定的，往往具有特定的业务范围和业务对象， 否则就很容易形成政策性金融与商业性金融竞争的局面。同时由于政策性金融机构也要注意资金使用的效益
和资金的回收，其业务活动应与政府财政拨款和投资有一个明确的划分，以免资金使用单位误解和给政策性金融机构招致过大的经营风险。如与农业部门发展相联系的农业发展银行，与进出口贸易部门发展相联系的进出口银行、与住房业相联系的住房储贷银行、与中小企业发展相联系的中小企业银行等，具有专业性和开发性，从事某一专业、某一领域的金融业务，具有专业银行的某些特征，但它与专业银行也有区别，其业务活动重点是为了实现政府的产业政策、社会经济发展目标，如发放重点发展的产业开发贷款、基础建设贷款改善环境的建设贷款、社会福利建设项目贷款，其贷款重点又随着政府不同时期经济发展而变化和有重点的倾斜，贷款有明显的政府政策烙印和受经济社会发展计划左右的色彩。可以说，政策银行的业务是商业银行业务活动的补充，因而其业务领域相对狭小、尽力避免与商业银行在业务对象与内容上交叉，并且，其业务对象除企业和个人外，还包括商业性金融机构和其他金融机构。从国外实践来看，政策性金融的最佳业务范围主要包括：（1）推进新技术开发和扩散。主要是支持风险较大，民间金融机构多不愿投资或全额投资，但又确有开发前景、偿还可能性较大的项目。根据项目开发的不同阶段，不同金融机构以及财政性投融资活动，分别对基础研究阶段、应用研究阶段、投产阶段给与支持。《2）推进新事业开发。这时，政策性金融机构的业务活动具有创业基金的性质，支持缺少资金筹集能力、又缺少有偿还能力者担保的中小型创业者的投资活动，以促进全社会新事业的开发。至于大型和特大型新事业的创建，则应主要由政府出面提供财力和资信方面的支持。）支持中小企业发展。中小企业通常具有缺乏物质担保、信用低、信用风险大的特点，因此从资本市场筹资十分困难，也不能象大企业那样容易地从商业银行获得资金。而中小企业又是国民经济发展中一个极其重要的群体，在推动经济增长、促进新技术扩散、提高就业率等方面，起着十分重要的作用。因此，政府一般均对中小企业的融资活动提供特殊的支持，政策性金融机构贷款是这种支持的主要方式之4）满足经济社会发展的特殊需要。例如稳定农副产品销售以稳定农业生产、改善城镇居民住房、促进出口、保护环境、节能及能源的稳定供给和有效利用、资源开发与再利用、城市基础设施建设等等。这里，政策性金融机构的贷款除了支持产业、社会发展政策以外，还起着引导社会资金流向、调节资源配置的作用。《5）配合政府进行景气调整。在经济衰退时期为启动经济提供资金。例如在民间金融机构“惜贷”、当银行不再支持的情况下，对一些资金筹集困难的大企业提供资金支持：在社会需求不足的情况下，通过对某些基础设施项目的资金投入加大投资力度等等。4.特殊的融资准贝出于商业标准的行为目标，商业银行一般以“流动性、盈利性、安全性”为融资准则，而政策性银行是为特定目的建立的金融机构，因而其融资方面也具有特殊性：一般而言，融资对象必须是从其它金融机构不易得到所需的融通资金的条件下，融资对象的特殊性才有从政策性银行获得融资的资格，且资金主要是用于非营利性业务活动的经营。政策性金融机构一般不介入商业性金融机构能够从事的项目，主要经营和承担私营部门和商业性金融机构不愿经营的项目，为此，政策性金融机构常被看成是填补资本市场空缺的机构。（2）融资期限一般较长，资金运用以发放中长期贷款为主，贷款利率明显低于商业性金融机构的同期同类贷款利率，有的甚至低于融资成本，由此而产生的亏损往往是由政府子以弥补。因为政策性银行的贷款对象主要是政府产业政策、社会经济发展中重点扶持的项目，大部分项目不但建设工期长、投资回收期长，而且建成后社会效益好而经济效益差，无力承担正常的商业贷款。（3）一般不吸收存款，其资金来源一般主要依靠政府财政出资的资本金、国家预算拨款、向政府借款向国内外发行由政府担保的债券集资及向全球性或地区性国际金融机构借款等。虽然政策性金融机构与国家财政关系密切，但是在理解这一点时应明确：政策性银行是金融行为而非财政行为，政策性银行是银行而非财政机构。对于有社会效益、有长期效益且符合国家产业发展政策和产业结构调整需要的项目，只要有还本
3 和资金的回收，其业务活动应与政府财政拨款和投资有一个明确的划分，以免资金使用单位误解和给政策性 金融机构招致过大的经营风险。如与农业部门发展相联系的农业发展银行，与进出口贸易部门发展相联系的 进出口银行、与住房业相联系的住房储贷银行、与中小企业发展相联系的中小企业银行等，具有专业性和开 发性，从事某一专业、某一领域的金融业务，具有专业银行的某些特征，但它与专业银行也有区别，其业务 活动重点是为了实现政府的产业政策、社会经济发展目标，如发放重点发展的产业开发贷款、基础建设贷款、 改善环境的建设贷款、社会福利建设项目贷款，其贷款重点又随着政府不同时期经济发展而变化和有重点的 倾斜，贷款有明显的政府政策烙印和受经济社会发展计划左右的色彩。可以说，政策银行的业务是商业银行 业务活动的补充，因而其业务领域相对狭小、尽力避免与商业银行在业务对象与内容上交叉，并且，其业务 对象除企业和个人外，还包括商业性金融机构和其他金融机构。 从国外实践来看，政策性金融的最佳业务范围主要包括： （1）推进新技术开发和扩散。主要是支持风险较大，民间金融机构多不愿投资或全额投资，但又确有开 发前景、偿还可能性较大的项目。根据项目开发的不同阶段，不同金融机构以及财政性投融资活动，分别对 基础研究阶段、应用研究阶段、投产阶段给与支持。 （2）推进新事业开发。这时，政策性金融机构的业务活动具有创业基金的性质，支持缺少资金筹集能力、 又缺少有偿还能力者担保的中小型创业者的投资活动，以促进全社会新事业的开发。至于大型和特大型新事 业的创建，则应主要由政府出面提供财力和资信方面的支持。 （3）支持中小企业发展。中小企业通常具有缺乏物质担保、信用低、信用风险大的特点，因此从资本市 场筹资十分困难，也不能象大企业那样容易地从商业银行获得资金。而中小企业又是国民经济发展中一个极 其重要的群体，在推动经济增长、促进新技术扩散、提高就业率等方面，起着十分重要的作用。因此，政府 一般均对中小企业的融资活动提供特殊的支持，政策性金融机构贷款是这种支持的主要方式之一。 （4）满足经济社会发展的特殊需要。例如稳定农副产品销售以稳定农业生产、改善城镇居民住房、促进 出口、保护环境、节能及能源的稳定供给和有效利用、资源开发与再利用、城市基础设施建设等等。这里， 政策性金融机构的贷款除了支持产业、社会发展政策以外，还起着引导社会资金流向、调节资源配置的作用。 （5）配合政府进行景气调整。在经济衰退时期为启动经济提供资金。例如在民间金融机构“惜贷”、主 银行不再支持的情况下，对一些资金筹集困难的大企业提供资金支持；在社会需求不足的情况下，通过对某 些基础设施项目的资金投入加大投资力度等等。 4. 特殊的融资准则 出于商业标准的行为目标，商业银行一般以“流动性、盈利性、安全性”为融资准则，而政策性银行是 为特定目的建立的金融机构，因而其融资方面也具有特殊性： （1）融资对象的特殊性；一般而言，融资对象必须是从其它金融机构不易得到所需的融通资金的条件下， 才有从政策性银行获得融资的资格，且资金主要是用于非营利性业务活动的经营。政策性金融机构一般不介 入商业性金融机构能够从事的项目，主要经营和承担私营部门和商业性金融机构不愿经营的项目，为此，政 策性金融机构常被看成是填补资本市场空缺的机构。 （2）融资期限一般较长，资金运用以发放中长期贷款为主，贷款利率明显低于商业性金融机构的同期同 类贷款利率，有的甚至低于融资成本，由此而产生的亏损往往是由政府予以弥补。因为政策性银行的贷款对 象主要是政府产业政策、社会经济发展中重点扶持的项目，大部分项目不但建设工期长、投资回收期长，而 且建成后社会效益好而经济效益差，无力承担正常的商业贷款。 （3）一般不吸收存款，其资金来源一般主要依靠政府财政出资的资本金、国家预算拨款、向政府借款、 向国内外发行由政府担保的债券集资及向全球性或地区性国际金融机构借款等。虽然政策性金融机构与国家 财政关系密切，但是在理解这一点时应明确：政策性银行是金融行为而非财政行为，政策性银行是银行而非 财政机构。对于有社会效益、有长期效益且符合国家产业发展政策和产业结构调整需要的项目，只要有还本
能力，虽然政策性银行就应该尽力以低息甚至是无息贷款予以支持，但这部分资金是要偿还的。而财政安排提供给必须由国家无偿支持的经济活动的资金，则具有无偿性和单向性特点。因而，两者是有着根本区别的。5.有独自的法律依据绝大多数政策性银行不受商业银行法的制约，而是以单独的法律条例规定政策性金融机构的宗旨、经营目标、业务领域和业务方式等。如美国的《农业信贷法》、日本的《农林渔业金融公库法》和中国的《中国农业发展银行章程》等。但政策性银行与一般的金融机构一样，都具有同等的法律地位，并无国家权力代表的身份，更无操纵、干预一般金融机构的权力7.1.3政策性银行的种类一般而言，政策性银行属于专业性银行，但并非所有的专业性银行都是政策性银行。如前所述，专业性银行是相对于业务范围更宽更广泛的商业银行而言的。如投资银行、储蓄银行是专业性银行，但不是政策性银行。同时，政策性银行几乎都是政府金融机构，只有少数国家的开发性银行是私人性（如菲律宾）或民营、合营性（如澳大利亚）政策性金融机构。政府金融机构也并不限于政策性银行，不少国家还有国有商业银行和国有非银行金融机构，如我国、巴西、印度、秘鲁、菲律宾等。还有一些政府机构并没有能反映其是金融机构的名称，并且也可以不在一国金融体系之列，但它确实承担很强的政策性金融业务，如美国小企业管理局（SBA）、农村电气化管理局等。因此，政策性银行应当是：（1）政府所有或控制或参与资本的银行金融机构；（2）是专业性、开发性银行金融机构，同时是具有很强政策性职能的银行金融机构。根据不同标准，政策性银行可以分为不同的种类：1按其业务活动的地域范围可以分为地方性和全国性政策银行、国别性政策银行和国际性政策银行。世界各国的政策性银行中，主要是全国性政策银行，如日本开发银行、日本进出口银行、日本农林渔业金融公库、德国复兴信贷银行、法国农业信贷银行、韩国开发银行、巴西全国经济开发银行、菲律宾开发银行等。地方性政策银行主要是在经济欠发达国家或发达国家经济发展的特定阶段存在。如日本在其工业化过程中为开发相对落后地区而设立了北海道东北开发金融公库，巴西为开发落后的东北部地区设立了东北部开发银行。有些国家的地方政府还设立有专门为地方经济发展提供资金的政策银行，如印度尼西亚有26个地区开发银行。同时，一般情况下，一个国家设立的政策性银行的活动范围，是这个国家或这个国家内的一定地域范围，但在世界上也存在一些在全球或区域范围内发挥政策性银行功能的金融机构，它们的活动是跨国性的，活动范围是全球或某一区域范围内，包括国际货币基金组织（IMF）、世界银行集团等全球性金融机构和亚洲开发银行、非洲开发银行、泛美开发银行等区域性国际金融机构，它们是广义的国际政策性银行2.按其组织结构分为单一制和分支行制政策银行。单一制政策银行是指在国内没有分支机构的政策性银行。从世界范围来看，这类政策性银行所占比重较大，如美国进出口银行、韩国和菲律宾开发银行、印度国家农业和农村开发银行、日本的“二行九库”、德国复兴信贷银行和德国地产抵押银行等。在单一制政策银行组织目模式下，政策性金融机构组织形式简单、灵活，可以节约组织安排上的费用，利于减少交易成本，但由于这类政策银行没有延伸到广大城乡地区的众多分支机构，难以从事政策性金融的零售业务，因而往往仅从事政策性金融的批发业务。这类政策性金融机构一般自已筹集资金，然后委托在广大城乡地区设有分支机构的其它商业性金融机构发放政策性贷款等业务。而受托的商业金融机构很难保证象对待自已的资产那样对政策银行的资金负责，可能因此而增加政策性银行资金运用的风险，降低其信贷资产质量，由此而带来监督和制约成本、代理成本的增加，并可能因政府信息的不完全性而使政策性业务偏离政策方向，导致资金的错误配置。分支行制政策性银行，又称为"金字塔"制政策银行，是指在一些国家存在的由一个中央机构领导的有不同
4 能力，虽然政策性银行就应该尽力以低息甚至是无息贷款予以支持，但这部分资金是要偿还的。而财政安排 提供给必须由国家无偿支持的经济活动的资金，则具有无偿性和单向性特点。因而，两者是有着根本区别的。 5. 有独自的法律依据 绝大多数政策性银行不受商业银行法的制约，而是以单独的法律条例规定政策性金融机构的宗旨、经营 目标、业务领域和业务方式等。如美国的《农业信贷法》、日本的《农林渔业金融公库法》和中国的《中国农 业发展银行章程》等。但政策性银行与一般的金融机构一样，都具有同等的法律地位，并无国家权力代表的 身份，更无操纵、干预一般金融机构的权力。 7.1.3 政策性银行的种类 一般而言，政策性银行属于专业性银行，但并非所有的专业性银行都是政策性银行。如前所述，专业性 银行是相对于业务范围更宽更广泛的商业银行而言的。如投资银行、储蓄银行是专业性银行，但不是政策性 银行。同时，政策性银行几乎都是政府金融机构，只有少数国家的开发性银行是私人性（如菲律宾）或民营、 合营性（如澳大利亚）政策性金融机构。政府金融机构也并不限于政策性银行，不少国家还有国有商业银行 和国有非银行金融机构，如我国、巴西、印度、秘鲁、菲律宾等。还有一些政府机构并没有能反映其是金融 机构的名称，并且也可以不在一国金融体系之列，但它确实承担很强的政策性金融业务，如美国小企业管理 局（SBA）、农村电气化管理局等。因此，政策性银行应当是：（1）政府所有或控制或参与资本的银行金融机 构；（2）是专业性、开发性银行金融机构，同时是具有很强政策性职能的银行金融机构。 根据不同标准，政策性银行可以分为不同的种类： 1. 按其业务活动的地域范围可以分为地方性和全国性政策银行、国别性政策银行和国际性政策银行。 世界各国的政策性银行中，主要是全国性政策银行，如日本开发银行、日本进出口银行、日本农林渔业 金融公库、德国复兴信贷银行、法国农业信贷银行、韩国开发银行、巴西全国经济开发银行、菲律宾开发银 行等。地方性政策银行主要是在经济欠发达国家或发达国家经济发展的特定阶段存在。如日本在其工业化过 程中为开发相对落后地区而设立了北海道东北开发金融公库，巴西为开发落后的东北部地区设立了东北部开 发银行。有些国家的地方政府还设立有专门为地方经济发展提供资金的政策银行，如印度尼西亚有 26 个地区 开发银行。同时，一般情况下，一个国家设立的政策性银行的活动范围，是这个国家或这个国家内的一定地 域范围，但在世界上也存在一些在全球或区域范围内发挥政策性银行功能的金融机构，它们的活动是跨国性 的，活动范围是全球或某一区域范围内，包括国际货币基金组织（IMF）、世界银行集团等全球性金融机构和 亚洲开发银行、非洲开发银行、泛美开发银行等区域性国际金融机构，它们是广义的国际政策性银行。 2. 按其组织结构分为单一制和分支行制政策银行。 单一制政策银行是指在国内没有分支机构的政策性银行。从世界范围来看，这类政策性银行所占比重较 大，如美国进出口银行、韩国和菲律宾开发银行、印度国家农业和农村开发银行、日本的“二行九库”、德国 复兴信贷银行和德国地产抵押银行等。在单一制政策银行组织目模式下，政策性金融机构组织形式简单、灵 活，可以节约组织安排上的费用，利于减少交易成本，但由于这类政策银行没有延伸到广大城乡地区的众多 分支机构，难以从事政策性金融的零售业务，因而往往仅从事政策性金融的批发业务。这类政策性金融机构 一般自己筹集资金，然后委托在广大城乡地区设有分支机构的其它商业性金融机构发放政策性贷款等业务。 而受托的商业金融机构很难保证象对待自己的资产那样对政策银行的资金负责，可能因此而增加政策性银行 资金运用的风险，降低其信贷资产质量，由此而带来监督和制约成本、代理成本的增加，并可能因政府信息 的不完全性而使政策性业务偏离政策方向，导致资金的错误配置。 分支行制政策性银行，又称为“金字塔”制政策银行，是指在一些国家存在的由一个中央机构领导的有不同
层次的会员或分支机构的政策性银行。在分支行制政策性银行组织体制下，形成了一个由总行一一若干分行一众多业务网点的金字塔式的业务经营体系。这是世界各国普遍存在的典型商业银行的组织大量支行形式。这类政策性银行具有完善的金融机构组织体系，如法国农业信贷银行，它由全国农业信贷中央金库、94个区域金库和3010个地方金库组成；泰国农业和农业合作社银行，设有62个省级分行、600个办事处；美国农民家计局在州、县设立的办事处达1700多个：韩国中小企业银行在境内有186家分行。美国的农业信贷体系、日本的农林渔业金融公库、中国农业发展银行都属于这种类型。分支行制政策性银行组织模式下，金融机构有许多遍布全国的分支机构，可以直接从事一部分或全部政策性金融的贷款等零售业务。克服了单一制政策银行组织模式的某些不足，获得规模经济的好处，并能够保证政策意图的有效实现，但可能出现各级政府部门对政策银行的金融业务活动的过多干预的现象。3从业务领域上分析，政策性银行可划分为农业、中小企业、进出口、住房、经济开发、基础产业、主导产业，以及环境、国民福利等政策性银行。其中，农业、中小企业、进出口和住房业政策性银行在世界各国较普通，这些政策性银行的存在和发展，有助于社会经济全面、均衡、协调地发展。4.从其资本构成而言，有政府全资性政策银行、也有政府和其他金融机构合资的政策银行，还有纯粹的由其他金融机构持股而设立的政策性银行。如美国进出口银行、韩国的政策性银行（包括韩国开发银行、韩国进出口银行、韩国中小企业银行和韩国住房银行）、日本的“二行九库”等均由政府出全资创立：法国对外贸易银行就是由法兰西银行和信托储蓄银行以及其它商业银行共同投资组成；而德国复兴信贷银行则完全由56家商业银行共同持股组成。政府全资性政策银行是政策银行的主要类型，目前世界上大多数国家的政策性银行均是由政府提供全部资本建立的。政府之所以热衰于按照全资模式塑造本国的政策银行，主要是为了便于实施对政策银行的控制，是“所有权的实质在于控制”的制度经济学原理在实践中的体现。7.1.4政策性银行的职能世界各国普遍设立政策性银行，除具有商业银行相类似的一般职能外，还具有商业银行所不具备的特殊职能。（一）政策性银行的一般职能政策性银行的一般职能，是其所具有的与一般银行相类似的或相同的职能，即银行的金融中介职能。这也是银行金融机构的最基本职能。政策性银行的中介职能，表现为在开展负债业务的基础上，再通过资产业务把资金投入到规定的项目或经济主体。它与其他银行金融机构一样，是货币资金的最初供给者和最终需求者的中介，实现资金从贷出者到借入者的融通。但是，在履行一般职能并发挥作用方面，政策性银行与商业银行是有差别的，主要表现在两个方面：1.资金来源和运用方面有差异。政策性银行一般不吸收社会活期存款，其资金来源多为政府资金或在金融市场筹集的资金，少部分为国外融资；资金运用多为中长期的贷放或资本投资。2.信用创造方面有差异。在信用创造方面有差异，是政策性银行与商业性银行在一般职能上的最大区别。商业性银行通过吸收存款、发放贷款、办理转账结算等，贷款又转化为存款，在存款不提现或部分提现情况下，就增加了商业银行的资金来源，最后在整个银行体系，形成数倍于原始存款的派生存款。由于政策性银行资产负债结构的内在规定性，资金一般是专款专用，从理论上讲，一般不会再存入储蓄存款和定期存款账户，所以不具备派生存款或信用创造能力。尽管受世界经济金融一体化和金融自由化的影响，这种差别逐渐有所模糊，但在存款创造能力方面，政策性银行仍然非常显著地低于商业银行。所以，世界各国均把政策性银行视为"特殊银行”，一般不在中央银行货币政策和金融管理制约之列
5 层次的会员或分支机构的政策性银行。在分支行制政策性银行组织体制下，形成了一个由总行——若干分行 ——大量支行——众多业务网点的金字塔式的业务经营体系。这是世界各国普遍存在的典型商业银行的组织 形式。这类政策性银行具有完善的金融机构组织体系，如法国农业信贷银行，它由全国农业信贷中央金库、 94 个区域金库和 3010 个地方金库组成；泰国农业和农业合作社银行，设有 62 个省级分行、600 个办事处； 美国农民家计局在州、县设立的办事处达 1700 多个；韩国中小企业银行在境内有 186 家分行。美国的农业信 贷体系、日本的农林渔业金融公库、中国农业发展银行都属于这种类型。分支行制政策性银行组织模式下， 金融机构有许多遍布全国的分支机构，可以直接从事一部分或全部政策性金融的贷款等零售业务。克服了单 一制政策银行组织模式的某些不足，获得规模经济的好处，并能够保证政策意图的有效实现，但可能出现各 级政府部门对政策银行的金融业务活动的过多干预的现象。 3. 从业务领域上分析，政策性银行可划分为农业、中小企业、进出口、住房、经济开发、基础产业、主 导产业，以及环境、国民福利等政策性银行。其中，农业、中小企业、进出口和住房业政策性银行在世界各 国较普通，这些政策性银行的存在和发展，有助于社会经济全面、均衡、协调地发展。 4. 从其资本构成而言，有政府全资性政策银行、也有政府和其他金融机构合资的政策银行，还有纯粹的 由其他金融机构持股而设立的政策性银行。如美国进出口银行、韩国的政策性银行（包括韩国开发银行、韩 国进出口银行、韩国中小企业银行和韩国住房银行）、日本的“二行九库”等均由政府出全资创立；法国对外 贸易银行就是由法兰西银行和信托储蓄银行以及其它商业银行共同投资组成；而德国复兴信贷银行则完全由 56 家商业银行共同持股组成。政府全资性政策银行是政策银行的主要类型，目前世界上大多数国家的政策性 银行均是由政府提供全部资本建立的。政府之所以热衷于按照全资模式塑造本国的政策银行，主要是为了便 于实施对政策银行的控制，是“所有权的实质在于控制”的制度经济学原理在实践中的体现。 7.1.4 政策性银行的职能 世界各国普遍设立政策性银行，除具有商业银行相类似的一般职能外，还具有商业银行所不具备的特殊 职能。 （一）政策性银行的一般职能 政策性银行的一般职能，是其所具有的与一般银行相类似的或相同的职能，即银行的金融中介职能。这 也是银行金融机构的最基本职能。 政策性银行的中介职能，表现为在开展负债业务的基础上，再通过资产业务把资金投入到规定的项目或 经济主体。它与其他银行金融机构一样，是货币资金的最初供给者和最终需求者的中介，实现资金从贷出者 到借入者的融通。但是，在履行一般职能并发挥作用方面，政策性银行与商业银行是有差别的，主要表现在 两个方面： 1.资金来源和运用方面有差异。政策性银行一般不吸收社会活期存款，其资金来源多为政府资金或在金 融市场筹集的资金，少部分为国外融资；资金运用多为中长期的贷放或资本投资。 2.信用创造方面有差异。在信用创造方面有差异，是政策性银行与商业性银行在一般职能上的最大区别。 商业性银行通过吸收存款、发放贷款、办理转账结算等，贷款又转化为存款，在存款不提现或部分提现情况 下，就增加了商业银行的资金来源，最后在整个银行体系，形成数倍于原始存款的派生存款。由于政策性银 行资产负债结构的内在规定性，资金一般是专款专用，从理论上讲，一般不会再存入储蓄存款和定期存款账 户，所以不具备派生存款或信用创造能力。尽管受世界经济金融一体化和金融自由化的影响，这种差别逐渐 有所模糊，但在存款创造能力方面，政策性银行仍然非常显著地低于商业银行。所以，世界各国均把政策性 银行视为“特殊银行”，一般不在中央银行货币政策和金融管理制约之列