范围更广阔的一般环境,其中包括社会、经济、文化、法律以及自然环境等 通过这一模型,可以看出,影响公共政策的因素是多种多样的。我们可以将 这些因素分为四个方面,即:决策制度、决策者与政策硏究组织、决策方法、决 策环境。关干政策硏究组织和决策方法对公共政策的影响,我们将分别在第三章 和第二部分的有关章节作专门论述,本节将着重论述决策制度、决策者以及决策 环境三方面的主要因素,包括;政治制度与决策制度、直接决策者、人民大众、 利益集团与政党、大众传播媒介、经济制度、总体文化、国际环境。 第一节公共政策的主体 教学目的:掌握国家公共法权主体、社会政治法权主体、社会非法权主体的概念 教学重点:国家公共法权主体 教学难点:社会政治法权主体 教学方法ε课堂讲授,多媒体 教学过程 任何公共政策都是在~定的环境中生成和发生作用的。环境诸因素的综合作 用力导致最终的政策结果。仅就公共政策的制定而言,至少有三类主体通过不同 的方式直接或间接地介入了政策的制定过程。这三类主体是:国家公共法权主体 即国家法定的公共权力主体。他们被称之为体制内的政策力量:社会政治法权主 体,即经由法律认可和保护的社会政治权力主体;社会非法权主体,即在正式的 法律规定中其行为属于非政策行为但实际却可以影响甚至深深影响政策决定的社 会主体。社会政治法权主体和社会非法权主体被称之为体制外的政策力量,属于 政策组织的社会环境因素之一。三类主体彼此间的交互作用决定着公共政策的价 值倾向和行为方式。 国家公共法权主体 1、概念 国家公共法权主体制定公共政策,是指居于法律规定的法权地位、获得法律 授权、享有公共权威以制定公共政策的机关和职位(个人)。通常,他们被称之为 官方的决策者。在西方国家的政治体制的架构中,国家公共权力主体大体上是按 照三权分立的原则构建组合的,立法(各级议员)、司法(大法官及各级法官)、 行政(总统及各级行政长官)各自自成系统、各司其职,依靠宪法赋予的权力制 定不同种类的公共政策,又彼此制衡,并通过政党制度实现政党对国家公共权力 主体的“以一治三”,实现国家利益的整合。从这个意义上说,政党是一种准国家 公共权力主体。在我国,由宪法所规定的中国共产党领导下的多党合作的政党制 度所决定,我国的执政党即中国共产党在国家政治生活中发挥着积极的、主导性 的作用,因此可以被视为国家公共权力的正式组成部分。此外,直接为上述决策 主体提供帮助的、可以称之为决策辅助人员的一部分人员,譬如,助理、高级秘 书等,虽然没有获得法律的授权,但因他们的特殊地位和作用,他们的意见事实 上经常通过许多的方式影响首长的决定,加之他们具有正式的官方职位,所以, 他们可以归入国家公共法权主体的附属部分。 根据公共政策的内涵可以认为,凡对社会资源进行有组织的权威性分配都属 于公共政策的范围。因此,法律、行政决定和司法判决所确立的某些原则,都是
范围更广阔的一般环境，其中包括社会、经济、文化、法律以及自然环境等。 通过这一模型，可以看出，影响公共政策的因素是多种多样的。我们可以将 这些因素分为四个方面，即：决策制度、决策者与政策研究组织、决策方法、决 策环境。关干政策研究组织和决策方法对公共政策的影响，我们将分别在第三章 和第二部分的有关章节作专门论述，本节将着重论述决策制度、决策者以及决策 环境三方面的主要因素，包括；政治制度与决策制度、直接决策者、人民大众、 利益集团与政党、大众传播媒介、经济制度、总体文化、国际环境。 第一节 公共政策的主体 教学目的：掌握国家公共法权主体、社会政治法权主体、社会非法权主体的概念 教学重点：国家公共法权主体 教学难点：社会政治法权主体 教学方法：课堂讲授，多媒体 教学过程： 任何公共政策都是在～定的环境中生成和发生作用的。环境诸因素的综合作 用力导致最终的政策结果。仅就公共政策的制定而言，至少有三类主体通过不同 的方式直接或间接地介入了政策的制定过程。这三类主体是：国家公共法权主体， 即国家法定的公共权力主体。他们被称之为体制内的政策力量；社会政治法权主 体，即经由法律认可和保护的社会政治权力主体；社会非法权主体，即在正式的 法律规定中其行为属于非政策行为但实际却可以影响甚至深深影响政策决定的社 会主体。社会政治法权主体和社会非法权主体被称之为体制外的政策力量，属于 政策组织的社会环境因素之一。三类主体彼此间的交互作用决定着公共政策的价 值倾向和行为方式。 一、国家公共法权主体 1、概念 国家公共法权主体制定公共政策，是指居于法律规定的法权地位、获得法律 授权、享有公共权威以制定公共政策的机关和职位（个人）。通常，他们被称之为 官方的决策者。在西方国家的政治体制的架构中，国家公共权力主体大体上是按 照三权分立的原则构建组合的，立法（各级议员）、司法（大法官及各级法官）、 行政（总统及各级行政长官）各自自成系统、各司其职，依靠宪法赋予的权力制 定不同种类的公共政策，又彼此制衡，并通过政党制度实现政党对国家公共权力 主体的“以一治三”，实现国家利益的整合。从这个意义上说，政党是一种准国家 公共权力主体。在我国，由宪法所规定的中国共产党领导下的多党合作的政党制 度所决定，我国的执政党即中国共产党在国家政治生活中发挥着积极的、主导性 的作用，因此可以被视为国家公共权力的正式组成部分。此外，直接为上述决策 主体提供帮助的、可以称之为决策辅助人员的一部分人员，譬如，助理、高级秘 书等，虽然没有获得法律的授权，但因他们的特殊地位和作用，他们的意见事实 上经常通过许多的方式影响首长的决定，加之他们具有正式的官方职位，所以， 他们可以归入国家公共法权主体的附属部分。 根据公共政策的内涵可以认为，凡对社会资源进行有组织的权威性分配都属 于公共政策的范围。因此，法律、行政决定和司法判决所确立的某些原则，都是
典型的公共政策的形式。其中,(1)制定法律是立法机关制定公共政策的基本形 式,法律规定则是立法机关政策决定的基本形式。(2)行政决定是行政机关制定 公共政策的基本形式,尤其是那些可以由行政机关单独作出规制的决定。行政机 关的行政决定在不违背宪法和有关法律规定的前提下,其社会约束的效力等同于 法律。另外,由于行政机关事实上享有委任立法权,享有广泛的立法创意权,因 而事实上亦通过立法的形式制定公共政策。在行政机关的行政决定中,必须充分 估计到所谓“官僚组织”或“官僚阶层”的特殊作用。由于行政机关通常负责执 行政策而现代社会极具复杂性,这就迫使政策的制定者在政策的制定过程中不得 不听取他们的意见,以使政策成为可以执行的政策,同时不得不赋予他们一定的 解释政策的权力,以使政策具有必要的灵活性,以对付多变的情形。这样,“官僚 组织”或“官僚阶层”实际上成为了制定公共政策的直接主体之一。这就是他们 为什么被称为国家“第四种权力”的原因之一。(3)司法判决确立的某些原则是 法院制定公共政策的主要形式。严格说,法院判决并不是完全意义上的公共政策 但由于法院裁决确立的某些原则对社会公众利益的分配形成了具有权威性的规 制,因此从国家的角度看亦属于公共政策的范畴。司法判决对国家政治生活和社 会公众的影响在不同的国家差别很大。美国也许是世界上司法影响最强大的国家。 2、类别 一般而言,政策主体是指直接或间接地参与政策制定、执行、评估和监控的 个人、团体或组织。尽管各国的公共决策体制和政策过程存在区别,政策主体的 构成因素一般都包括立法机关、行政机关、司法机关、政党、利益团体、思想库、 大众传媒和公民选民)等。在西方,人们习惯于将政策主体尤其是政策制定者分 为官方的主体和非官方的主体两大类,例如安德森在《公共决策》一书中就是这 样划分的。在他看来,官方的政策制定者是指那些具有合法权威去制定政策的人 们,包括立法者、行政官员、行政管理人员和司法人员;非官方的政策决定者或组 织包括利益集团、政党和作为个人的公民等。(参见[美]詹姆斯·E·安德森 《公共决策》,44~45页,北京,华夏出版社,1990.)下面我们将根据西方和我 国的情况,简要介绍政策主体的构成及其行为。 (1)立法机关 立法机关在西方指国会、议会、代表会议一类的国家权力机构,在我国则是指 全国及地方各级的人民代表大会及其常务委员会。立法机关是政策主体的最重要 的构成因素之一,它的主要任务是立法,即履行制定法律和政策这一政治系统中 的主要职责、在西方尤其是美国,立法机关通常能够在独立决策的意义上行使立 法权、例如,国会的各种常设委员会对提交上来的法案常常拥有生杀大权,它们 甚至可以不顾所在议会的大多数成员的反对而行事、通常,关于税收、人权、福 利和劳动关系等方面的政策在很大程度上是由国会加以制定的(似乎可以说,在 内政政策方面、国会的权力比总统要大)。在我国,人民代表大会是权力机关和立 法机关。它是我国的政策制定及立法的主要机关,也是政策执行的监控机构。就 其法律地位来说,人民代表大会的地位是至高无上的,它决定着我国社会发展的基 本方向。人民代表大会作为国家最高的权力机关和决策机关,有两个重要职能 一是把执政党即中国共产党对国家和社会的政治领导及其政治路线、政治纲领、 政治意志以国家法律的形式体现出来,使其成为国家的意志一一国家权力的灵
典型的公共政策的形式。其中，（1）制定法律是立法机关制定公共政策的基本形 式，法律规定则是立法机关政策决定的基本形式。（2）行政决定是行政机关制定 公共政策的基本形式，尤其是那些可以由行政机关单独作出规制的决定。行政机 关的行政决定在不违背宪法和有关法律规定的前提下，其社会约束的效力等同于 法律。另外，由于行政机关事实上享有委任立法权，享有广泛的立法创意权，因 而事实上亦通过立法的形式制定公共政策。在行政机关的行政决定中，必须充分 估计到所谓“官僚组织”或“官僚阶层”的特殊作用。由于行政机关通常负责执 行政策而现代社会极具复杂性，这就迫使政策的制定者在政策的制定过程中不得 不听取他们的意见，以使政策成为可以执行的政策，同时不得不赋予他们一定的 解释政策的权力，以使政策具有必要的灵活性，以对付多变的情形。这样，“官僚 组织”或“官僚阶层”实际上成为了制定公共政策的直接主体之一。这就是他们 为什么被称为国家“第四种权力”的原因之一。（3）司法判决确立的某些原则是 法院制定公共政策的主要形式。严格说，法院判决并不是完全意义上的公共政策。 但由于法院裁决确立的某些原则对社会公众利益的分配形成了具有权威性的规 制，因此从国家的角度看亦属于公共政策的范畴。司法判决对国家政治生活和社 会公众的影响在不同的国家差别很大。美国也许是世界上司法影响最强大的国家。 2、类别 一般而言，政策主体是指直接或间接地参与政策制定、执行、评估和监控的 个人、团体或组织。尽管各国的公共决策体制和政策过程存在区别，政策主体的 构成因素一般都包括立法机关、行政机关、司法机关、政党、利益团体、思想库、 大众传媒和公民选民）等。在西方，人们习惯于将政策主体尤其是政策制定者分 为官方的主体和非官方的主体两大类，例如安德森在《公共决策》一书中就是这 样划分的。在他看来，官方的政策制定者是指那些具有合法权威去制定政策的人 们，包括立法者、行政官员、行政管理人员和司法人员;非官方的政策决定者或组 织包括利益集团、政党和作为个人的公民等。（参见［美］詹姆斯·E·安德森： 《公共决策》，44～45 页，北京，华夏出版社，1990.）下面我们将根据西方和我 国的情况，简要介绍政策主体的构成及其行为。 （1）立法机关 立法机关在西方指国会、议会、代表会议一类的国家权力机构,在我国则是指 全国及地方各级的人民代表大会及其常务委员会。立法机关是政策主体的最重要 的构成因素之一，它的主要任务是立法，即履行制定法律和政策这一政治系统中 的主要职责、在西方尤其是美国，立法机关通常能够在独立决策的意义上行使立 法权、例如，国会的各种常设委员会对提交上来的法案常常拥有生杀大权，它们 甚至可以不顾所在议会的大多数成员的反对而行事、通常，关于税收、人权、福 利和劳动关系等方面的政策在很大程度上是由国会加以制定的（似乎可以说，在 内政政策方面、国会的权力比总统要大）。在我国，人民代表大会是权力机关和立 法机关。它是我国的政策制定及立法的主要机关，也是政策执行的监控机构。就 其法律地位来说，人民代表大会的地位是至高无上的,它决定着我国社会发展的基 本方向。人民代表大会作为国家最高的权力机关和决策机关，有两个重要职能： 一是把执政党即中国共产党对国家和社会的政治领导及其政治路线、政治纲领、 政治意志以国家法律的形式体现出来，使其成为国家的意志——国 家权力的灵
魂;二是建立政府权力体系一一国家行政机关、司法机关等。此外,它担负着审 议批准政府机关所提出的重要政策方案或法案的职责,尤其是审查和批准国家的 预算和预算执行情况方面的职责,并监控政府行政机关的政策执行 (2)行政机关 行政机关(政府)及其官员是政策主体的另一个关键因素。尤其是在当代, 行政权力扩张,出现了“行政国家”或“以行政为中心”的时代,政府全面干预 社会经济生活,它在政策过程中的地位和作用就显得特别突出。在西方尤其是美 国,无论是政策的制定,还是政策的执行,政府的效能从根本上取决于行政领导 尤其是总统。现在,总统在进行立法和政策领导方面的权威已大大加强了,国会 的立法往往将重大的决策权授予总统,特别是在决策权难以分散的国防政策和外 交政策领域更是如此。行政机关在政策过程中的作用巨大,这不仅在于它是政策 执行的主导机构,而且在于它在当代日益参与政策制定的事务,行政部门可以制 定某些法规和政策,还可以使别的国家机关制定的法律或政策不起作用。此外, 英美等西方国家的行政部门还是立法或政策建议的重要来源,它不仅积极提交法 案,而且主动进行游说,向立法机关施压,让其采纳有关的建议。在我国,中央 人民政府(国务院)作为行政管理机关享有立法权、提案权、人事权等职权,它 统一领导全国的内政、外交事务。主要内容有:编制并执行国民经济和社会发展 计划及国家预算,领导和管理经济工作和城市建设,领导和管理教育、科学、文 化、卫生、体育和计划生育工作,领导和管理国防与外交事务等。国务院以及各 级人民政府不仅是政策执行的主要机构,而且它有权根据总方针和总政策制定出 具体的政策法规(尤其是行政法规),将党和国家权力机关的政策具体化,或对党 和国家权力机关所没有涉及的领域,制定出补充性的政策规定。 (3)司法机关 二、社会政治法权主体 1、内涵 社会政治法权主体参与制定公共政策,是指那些虽然在一定的程度上通过多 种方式参与了公共政策的制定过程,并且法律对他们的合法参与提供保护,但由 于地位的限制,“不管他们在各种场合多么重要或处于何种主导地位,他们自己并 不拥有合法的权力去做具有强制力的政策决定”的社会行为主体。通常称他们为 非官方的政策参与者。但在地位上,他们通常经过合法的程序,获准享有社会法 人的资格并受法律的保护 2、基本存在形式 社会政治法权主体经常表现为一定的组织形式,并且以政府公共政策为行为 对象。他们试图通过自身的一定形式的参与改变公共政策的某种规定性一一譬如 增加或减少或修改某~政策条款,甚至改变公共政策的方向—一譬如制定或撤销 或终止某一公共政策,是社会政治法权主体的主要功能。社会政治法权主体有三 种基本的存在形式,即政党、利益集团和作为个体的公民。 (1)政党 政党在国家政治生活中的作用因政治制度的不同而存在着很大的差别。在我 国,如前所述,执政党是制定公共政策的主导力量,参政党则主要通过参加政治 协商会议的途径代表不同的社会阶层参与国家制定公共政策的过程。在实行两党
魂；二是建立政府权力体系——国家行政机关、司法机关等。此外，它担负着审 议批准政府机关所提出的重要政策方案或法案的职责，尤其是审查和批准国家的 预算和预算执行情况方面的职责，并监控政府行政机关的政策执行。 （2）行政机关 行政机关（政府）及其官员是政策主体的另一个关键因素。尤其是在当代， 行政权力扩张，出现了“行政国家”或“以行政为中心”的时代，政府全面干预 社会经济生活，它在政策过程中的地位和作用就显得特别突出。在西方尤其是美 国，无论是政策的制定，还是政策的执行，政府的效能从根本上取决于行政领导 尤其是总统。现在，总统在进行立法和政策领导方面的权威已大大加强了，国会 的立法往往将重大的决策权授予总统，特别是在决策权难以分散的国防政策和外 交政策领域更是如此。行政机关在政策过程中的作用巨大，这不仅在于它是政策 执行的主导机构，而且在于它在当代日益参与政策制定的事务，行政部门可以制 定某些法规和政策，还可以使别的国家机关制定的法律或政策不起作用。此外， 英美等西方国家的行政部门还是立法或政策建议的重要来源，它不仅积极提交法 案，而且主动进行游说，向立法机关施压，让其采纳有关的建议。在我国，中央 人民政府（国务院）作为行政管理机关享有立法权、提案权、人事权等职权，它 统一领导全国的内政、外交事务。主要内容有：编制并执行国民经济和社会发展 计划及国家预算，领导和管理经济工作和城市建设，领导和管理教育、科学、文 化、卫生、体育和计划生育工作，领导和管理国防与外交事务等。国务院以及各 级人民政府不仅是政策执行的主要机构，而且它有权根据总方针和总政策制定出 具体的政策法规（尤其是行政法规），将党和国家权力机关的政策具体化，或对党 和国家权力机关所没有涉及的领域，制定出补充性的政策规定。 （3）司法机关 二、社会政治法权主体 1、内涵 社会政治法权主体参与制定公共政策，是指那些虽然在一定的程度上通过多 种方式参与了公共政策的制定过程，并且法律对他们的合法参与提供保护，但由 于地位的限制，“不管他们在各种场合多么重要或处于何种主导地位，他们自己并 不拥有合法的权力去做具有强制力的政策决定”的社会行为主体。通常称他们为 非官方的政策参与者。但在地位上，他们通常经过合法的程序，获准享有社会法 人的资格并受法律的保护。 2、基本存在形式 社会政治法权主体经常表现为一定的组织形式，并且以政府公共政策为行为 对象。他们试图通过自身的一定形式的参与改变公共政策的某种规定性——譬如 增加或减少或修改某～政策条款，甚至改变公共政策的方向——譬如制定或撤销 或终止某一公共政策，是社会政治法权主体的主要功能。社会政治法权主体有三 种基本的存在形式，即政党、利益集团和作为个体的公民。 （1）政党 政党在国家政治生活中的作用因政治制度的不同而存在着很大的差别。在我 国，如前所述，执政党是制定公共政策的主导力量，参政党则主要通过参加政治 协商会议的途径代表不同的社会阶层参与国家制定公共政策的过程。在实行两党
制的国家,政党常常表现出不同的政策倾向。例如,民主党、社会党、工党倾向 于更多地限制垄断资本,更多地照顾社会中下层国民的利益,共和党、自由党、 保守党倾向于更多地放松政府控制,更多地照顾富裕阶级的利益,而这种基本的 政策倾向常常通过在具体政策上的分歧表现出来。政党参与公共政策制定的主要 途径在于制定政纲、党内政策辩论、议会党团一致性表决、为党员竞选提供经费 和组织帮助等直接和间接的形式。政党的组织性、内聚力、党内行为规则及其权 威性等决定政党参与公共政策的程度 政党尤其是执政党是政策主体的一种核心力量,公共政策在很大程度上可以 视为执政党的政策。现代国家的政治统治大都通过政党政治的途径来实现,在现 代社会中,政党常常履行某种利益聚合的功能,即政党努力将利益集团的特定要 求转变为一般可供选择的政策方案。也就是说,政党的主张转变为国家或政府的 政策是靠选举来实现的;只有在大选中获胜,取得政权的政党才能成为直接的政 策制定者,把它的纲领、主张转变为公共政策。在实行两党制的国家中,政党希 望获得更多选民支持的愿望,迫使两党在其“一揽子”的政策意见中体现更多的 利益和要求,并尽量避免与势力强大的社会阶层和利益团体的利益相左。在我国, 中国共产党是政策主体的核心因素,它在政策过程中起着领导作用,作为执政党, 它代表着广大人民群众的根本利益和普遍意志。中国共产党在政策过程中的主要 作用是政治领导和向国家机关尤其是政府部门推荐重要干部。党对国家事务实行 政治领导的主要方式是:使党的主张经法定的程序变成国家的意志,通过党组织 的活动和党员的模范带头作用,带动广大人民群众,实现党的路线、方针和政策。 因此,政策方面的领导是党的政治领导的主要内容。在我国实行的共产党领导下 的多党合作制度中,各民主党派是参政党,而不是在野党。与这一政党制度机适 应,我国实行政治协商制度,人民政协是国家机构的有机组成部分。人民政协以 及各民主党派在我国的决策过程中发挥着重要作用,不仅直接参与国家重大政策 的讨论与决定,而且更经常地更大量地进行调査研究,提出政策建议,参与政策 的监控与评价,充分发挥参政议政的作用。 (2)利益集团 所谓利益集团,简单地说,就是利益相同的人为争取和保障自己的权益而结 合起来的团体。自于资本主义国家的公共政策大多涉及利益与价值的分配,因而 各利益集团必然千方百计地努力影响公共政策。在西方国家,利益集团多种多样, 有行业性的,也有地区性的,它们往往对公共政策的制定发生重大影响。首先, 直接参与决策的有关人员往往代表着不同的利益集团,他们可通过提供政策备选 方案、表决支持或反对某个政策方案等途径直接左右公共政策。其次,利益集团 可以利用大众传播媒介宣传鼓动民众支持自己的主张,从而以“民意”影响公共 政策。再次,利益集团往往通过游说的方式,努力说服国会议员等直接决策者, 以使他们投票赞成或反对有利或不利于本利益集团的政策。它们往往形成压力集 团,如美国国会的院外活动集团,通过对直接决策者施加压力来影响公共政策 这里需要提到的是,资本主义国家的一些非法团体,如黑社会组织,也通过贿赂、 暴力等手段影响选举、投票,从而对公共政策产生一定影响。在我国,由于广大 人民群众的根本利益一致,彼此间没有根本性的利益冲突,因而不存在资本主义 国家那种相互争权夺利的利益集团;同时,各种利益是由没有私利、为全体劳动
制的国家，政党常常表现出不同的政策倾向。例如，民主党、社会党、工党倾向 于更多地限制垄断资本，更多地照顾社会中下层国民的利益，共和党、自由党、 保守党倾向于更多地放松政府控制，更多地照顾富裕阶级的利益，而这种基本的 政策倾向常常通过在具体政策上的分歧表现出来。政党参与公共政策制定的主要 途径在于制定政纲、党内政策辩论、议会党团一致性表决、为党员竞选提供经费 和组织帮助等直接和间接的形式。政党的组织性、内聚力、党内行为规则及其权 威性等决定政党参与公共政策的程度。 政党尤其是执政党是政策主体的一种核心力量，公共政策在很大程度上可以 视为执政党的政策。现代国家的政治统治大都通过政党政治的途径来实现，在现 代社会中，政党常常履行某种利益聚合的功能，即政党努力将利益集团的特定要 求转变为一般可供选择的政策方案。也就是说，政党的主张转变为国家或政府的 政策是靠选举来实现的；只有在大选中获胜，取得政权的政党才能成为直接的政 策制定者，把它的纲领、主张转变为公共政策。在实行两党制的国家中，政党希 望获得更多选民支持的愿望，迫使两党在其“一揽子”的政策意见中体现更多的 利益和要求，并尽量避免与势力强大的社会阶层和利益团体的利益相左。在我国， 中国共产党是政策主体的核心因素，它在政策过程中起着领导作用，作为执政党， 它代表着广大人民群众的根本利益和普遍意志。中国共产党在政策过程中的主要 作用是政治领导和向国家机关尤其是政府部门推荐重要干部。党对国家事务实行 政治领导的主要方式是：使党的主张经法定的程序变成国家的意志，通过党组织 的活动和党员的模范带头作用，带动广大人民群众，实现党的路线、方针和政策。 因此，政策方面的领导是党的政治领导的主要内容。在我国实行的共产党领导下。 的多党合作制度中，各民主党派是参政党，而不是在野党。与这一政党制度机适 应，我国实行政治协商制度，人民政协是国家机构的有机组成部分。人民政协以 及各民主党派在我国的决策过程中发挥着重要作用，不仅直接参与国家重大政策 的讨论与决定，而且更经常地更大量地进行调查研究，提出政策建议，参与政策 的监控与评价，充分发挥参政议政的作用。 （2）利益集团 所谓利益集团，简单地说，就是利益相同的人为争取和保障自己的权益而结 合起来的团体。自于资本主义国家的公共政策大多涉及利益与价值的分配，因而 各利益集团必然千方百计地努力影响公共政策。在西方国家，利益集团多种多样， 有行业性的，也有地区性的，它们往往对公共政策的制定发生重大影响。首先， 直接参与决策的有关人员往往代表着不同的利益集团，他们可通过提供政策备选 方案、表决支持或反对某个政策方案等途径直接左右公共政策。其次，利益集团 可以利用大众传播媒介宣传鼓动民众支持自己的主张，从而以“民意”影响公共 政策。再次，利益集团往往通过游说的方式，努力说服国会议员等直接决策者， 以使他们投票赞成或反对有利或不利于本利益集团的政策。它们往往形成压力集 团，如美国国会的院外活动集团，通过对直接决策者施加压力来影响公共政策。 这里需要提到的是，资本主义国家的一些非法团体，如黑社会组织，也通过贿赂、 暴力等手段影响选举、投票，从而对公共政策产生一定影响。在我国，由于广大 人民群众的根本利益一致，彼此间没有根本性的利益冲突，因而不存在资本主义 国家那种相互争权夺利的利益集团；同时，各种利益是由没有私利、为全体劳动
人民谋幸福的中国共产党及其领导的政府在全面计划、统筹兼顾的基础上实行分 配,因而基本上能做到公平合理。不过,现阶段我国也存在着国家利益、集体利 益和个人利益三者之间的矛盾,也还有在各地区、各行业、各部门之间进行利益 分配的问题,因而党和国家在制定分配方案,对各种利益实行统一分配时,必须 听取各有关方面的意见。可见,这些“利益集团”对公共政策的制定与执行也有 定影响,只是施加影响的方式和性质与资本主义国家那些利益集团在本质上不 同 政党实际上也是一种利益集团,只不过其经济利益隐藏在政治利益之后,而 且政党所代表的利益更广泛,它往往是若干利益集团的组合。在实行多党制的资 本主义国家中,政党的首要目的是夺取执政权与最高决策权,一旦它们执政,便 可通过直接决策左右公共政策;如果在野,它们便联合其他在野党及各种政治组 织,共同形成强大的压力,或通过大众传播媒介来左右舆论,从而对政策的制定 与执行产生重大影响。利益集团参与政策制定过程的情形因各国政治制度的不同 亦存在着很大的差别。一般说来,政治系统中的利益集团都在一定的程度上代表 定社会利益群体的利益,并为此提出政策要求,履行着一定的利益表达的功能。 作为社会政治法权主体之一种,利益集团参与政策制定过程的活动在绝大多数情 况下是通过合法途径实现的。例如,美国“院外活动集团”在国会的游说是公开 和合法的,但必须遵守一定的规则。在多数情况下,那些组织严密、成员众多 资金充沛、领导得力、社会道德形象良好的利益集团其参与政策制定过程的能力 较为强大和持久。利益集团在多数情况下只会对与其利益息息相关的政策问题感 兴趣,并会为实现既定的利益目标而积极参与其中,刻意寻求参与的机会和培养 参与的能力;而对那些与其利益不存在直接利益关系的政策问题,通常既不会感 兴趣,也不会刻意地寻求参与的机会和培养参与的能力。 (3)作为个体的公民。 在西方社会发展的历史过程中,个人在社会中的地位处于不断的发展变化之 中。尽管如此,西方社会的总体发展还是为我们形成了一个一以贯之的脉络。个 人在社会中的地位始终是朝着公民身分发展的。公民地位的形成过程包含了三个 方面:①个人权利的确立②个人与家庭的关系③个人同君主之间的关系。在人的 地位逐渐上升为公民的历史发展过程中,法律成为确认个人、家庭、国家三者关 系的重要规范,在这一进程中扮演着极为重要的角色。 ①个人权利的确立 在公民地位的形成过程中,个人作为独立主体的权利是极为重要的,对个人 权利的确认为个人公民地位的形成奠定了坚实的基础 亚里士多德曾有一句名言,“人是天生的政治动物”。这反映了当时人们的 种普遍认识:人从一开始就同整个城邦的政治联系起来。人(指自由人)可以作 为个体独立地参与城邦的政治,这逐渐形成一种具有法律效力的习惯。既然人是 作为独立个体参与政治活动的,那么人的自由政治权力就既是正当又是必需的。 个人的“政治自由”成为“民主”政治的前提,同时,希腊不断发展的民主政治 也为公民地位的确立奠定了基础。希腊公民和民主之间的关系表明,在西方社会 的早期发展中,习惯确认了公民权利的基础,在实际上起到了法律的作用 在古罗马时代,不断发展的法律造就了一个法律上的繁荣时代,形成了高度
人民谋幸福的中国共产党及其领导的政府在全面计划、统筹兼顾的基础上实行分 配，因而基本上能做到公平合理。不过，现阶段我国也存在着国家利益、集体利 益和个人利益三者之间的矛盾，也还有在各地区、各行业、各部门之间进行利益 分配的问题，因而党和国家在制定分配方案，对各种利益实行统一分配时，必须 听取各有关方面的意见。可见，这些“利益集团”对公共政策的制定与执行也有 一定影响，只是施加影响的方式和性质与资本主义国家那些利益集团在本质上不 同。 政党实际上也是一种利益集团，只不过其经济利益隐藏在政治利益之后，而 且政党所代表的利益更广泛，它往往是若干利益集团的组合。在实行多党制的资 本主义国家中，政党的首要目的是夺取执政权与最高决策权，一旦它们执政，便 可通过直接决策左右公共政策；如果在野，它们便联合其他在野党及各种政治组 织，共同形成强大的压力，或通过大众传播媒介来左右舆论，从而对政策的制定 与执行产生重大影响。利益集团参与政策制定过程的情形因各国政治制度的不同 亦存在着很大的差别。一般说来，政治系统中的利益集团都在一定的程度上代表 一定社会利益群体的利益，并为此提出政策要求，履行着一定的利益表达的功能。 作为社会政治法权主体之一种，利益集团参与政策制定过程的活动在绝大多数情 况下是通过合法途径实现的。例如，美国“院外活动集团”在国会的游说是公开 和合法的，但必须遵守一定的规则。在多数情况下，那些组织严密、成员众多、 资金充沛、领导得力、社会道德形象良好的利益集团其参与政策制定过程的能力 较为强大和持久。利益集团在多数情况下只会对与其利益息息相关的政策问题感 兴趣，并会为实现既定的利益目标而积极参与其中，刻意寻求参与的机会和培养 参与的能力；而对那些与其利益不存在直接利益关系的政策问题，通常既不会感 兴趣，也不会刻意地寻求参与的机会和培养参与的能力。 （3）作为个体的公民。 在西方社会发展的历史过程中，个人在社会中的地位处于不断的发展变化之 中。尽管如此，西方社会的总体发展还是为我们形成了一个一以贯之的脉络。个 人在社会中的地位始终是朝着公民身分发展的。公民地位的形成过程包含了三个 方面：①个人权利的确立②个人与家庭的关系③个人同君主之间的关系。在人的 地位逐渐上升为公民的历史发展过程中，法律成为确认个人、家庭、国家三者关 系的重要规范，在这一进程中扮演着极为重要的角色。 ①个人权利的确立 在公民地位的形成过程中，个人作为独立主体的权利是极为重要的，对个人 权利的确认为个人公民地位的形成奠定了坚实的基础。 亚里士多德曾有一句名言，“人是天生的政治动物”。这反映了当时人们的一 种普遍认识：人从一开始就同整个城邦的政治联系起来。人（指自由人）可以作 为个体独立地参与城邦的政治，这逐渐形成一种具有法律效力的习惯。既然人是 作为独立个体参与政治活动的，那么人的自由政治权力就既是正当又是必需的。 个人的“政治自由”成为“民主”政治的前提，同时，希腊不断发展的民主政治 也为公民地位的确立奠定了基础。希腊公民和民主之间的关系表明，在西方社会 的早期发展中，习惯确认了公民权利的基础，在实际上起到了法律的作用。 在古罗马时代，不断发展的法律造就了一个法律上的繁荣时代，形成了高度