场上的个人不仅很容易意识到他的投票行为将对最终集体选择产生一定影响,而且也能明显 地感觉出自己是在参予社会的决策活动。从纯粹主观角度看,政治市场上的个人选择具有社 会参予性 第三,职责相关程度不同。在经济市场上,经济个体只是在纯个人的意义上进行选择 旦作出决策,决策所带来的损益完全由经济个体自己承担。张小姐在友谊商店花120元钱 买了一条真丝连衣裙。两天之后,别人告诉她,同样质地、款式的连衣裙,在秀水东街只卖 110元。张小姐直喊“买亏了”,但也只好认了。在经济市场上,张小姐购买真丝连衣裙的职 责,完全统一于进行决策的她自身,买亏了,只能自认倒霉;买赚了(秀水街卖130元~条), 也不过是暗自庆幸。而在政治市场上,从集体角度看,选民个体是作为整体行为的一部分在 进行选择,最终决策的结果并不完全取决于某一选民个体,而是取决于作为集体的所有选民 行为的统计性质。因此,作为个体的选民一般不太重视集体选择所带来的损益,也就是说, 在政治市场上,个体选择者的职责是可分的,有时甚至是职责绝对脱离的 第四,可选择对象的特性不同。在经济市场的选择中,私人物品与劳务以及个人为购买 商品与劳务所投入的美元或人民币是完全可分的,消费者多选择某种特定的商品与劳务并不 完全排斥他对另一种商品与劳务的需求。譬如王大妈在菜场买了五斤鸡蛋,两斤猪肉,同时 还买了一条鱼;张小姐这个月买了120元的连衣裙,工资袋里只剩下100元了,可她伙食上 节省点,还是又买了25元的化妆品,等等。而在政治选择中,公共物品与单个选择者所掌握 的选票是完全不可分的,可选择的方案之间通常相互排斥,个体选民既不能把他的选票分成 若干份投放在不同的公共物品上,也不能在多选择某种特定方案的同时又适当选择另一种方 案。可见,政治市场上的个人选择具有要么占有一切,要么一无所有的特征。 第五,强制性程度不同。经济市场上的个人选择不具有强制性。由于经济市场中的个人 选择完全出于自愿,而且选择过程与结果是完全一致的,因此经济个体的每一张“美元选票” 或“人民币选票”总能给自己带来不同的商品与劳务的需求满足,而不会被否决。即使在进 入经济市场之前,各人所处的地位不平等,有人是百万富翁,有人是工薪阶层,有人只是临 时工,但是每个选择者在市场选择过程最终所处的地位是平等的。而在政治市场中则不同了 由于选择过程与选择结果的分离,个人选择不过是整个集体选择的~个组成部分,甚至是极 其微小的一部分。当个人偏好与集体的统计偏好不一致时,个人投票赞成的结果最终将被集 体的统计偏好所否决。因此在政治市场的选择中,尽管个体选择者在步入该市场之前处于平 等的地位,一人一张选票,但是个体选择者在政治选择过程最终所处的地位却是不平等的, 政治市场上的选择具有内在强制性。 2·5公共选择理论方法论要 公共选择理论在分析经济人的含义及其各种类型经济人的行为特点时,采用的基本方法 论可以归结为三大要素: 2·5-1个人主义的方法论 这种方法论认为人类的~切行为,不论是政治行为还是经济行为,都应从个体的角度去 寻找原因,因为个体是组成群体的基本细胞,个体行为的集合构成了集体行为。 经济学在分析单个消费者的消费行为时,着眼于他的个人预算约束、自利性动机与个人 的偏好,这就是一种个人主义的分析方法。当我们分析家庭的消费行为时,如果在兼顾家庭 所面临的预算约束的同时,仍从组成家庭成员的自利动机与个人偏好出发,来考察一个家庭 作为一个整体的消费行为,这时所运用的也是个人主义的方法论 在公共选择理论产生之前,传统的政治学理论也曾忽视过个人主义的方法论。在考察集
场上的个人不仅很容易意识到他的投票行为将对最终集体选择产生一定影响，而且也能明显 地感觉出自己是在参予社会的决策活动。从纯粹主观角度看，政治市场上的个人选择具有社 会参予性。 第三，职责相关程度不同。在经济市场上，经济个体只是在纯个人的意义上进行选择， 一旦作出决策，决策所带来的损益完全由经济个体自己承担。张小姐在友谊商店花 120 元钱 买了一条真丝连衣裙。两天之后，别人告诉她，同样质地、款式的连衣裙，在秀水东街只卖 110 元。张小姐直喊“买亏了”，但也只好认了。在经济市场上，张小姐购买真丝连衣裙的职 责，完全统一于进行决策的她自身，买亏了，只能自认倒霉；买赚了（秀水街卖 130 元～条）， 也不过是暗自庆幸。而在政治市场上，从集体角度看，选民个体是作为整体行为的一部分在 进行选择，最终决策的结果并不完全取决于某一选民个体，而是取决于作为集体的所有选民 行为的统计性质。因此，作为个体的选民一般不太重视集体选择所带来的损益，也就是说， 在政治市场上，个体选择者的职责是可分的，有时甚至是职责绝对脱离的。 第四，可选择对象的特性不同。在经济市场的选择中，私人物品与劳务以及个人为购买 商品与劳务所投入的美元或人民币是完全可分的，消费者多选择某种特定的商品与劳务并不 完全排斥他对另一种商品与劳务的需求。譬如王大妈在菜场买了五斤鸡蛋，两斤猪肉，同时 还买了一条鱼；张小姐这个月买了 120 元的连衣裙，工资袋里只剩下 100 元了，可她伙食上 节省点，还是又买了 25 元的化妆品，等等。而在政治选择中，公共物品与单个选择者所掌握 的选票是完全不可分的，可选择的方案之间通常相互排斥，个体选民既不能把他的选票分成 若干份投放在不同的公共物品上，也不能在多选择某种特定方案的同时又适当选择另一种方 案。可见，政治市场上的个人选择具有要么占有一切，要么一无所有的特征。 第五，强制性程度不同。经济市场上的个人选择不具有强制性。由于经济市场中的个人 选择完全出于自愿，而且选择过程与结果是完全一致的，因此经济个体的每一张“美元选票” 或“人民币选票”总能给自己带来不同的商品与劳务的需求满足，而不会被否决。即使在进 入经济市场之前，各人所处的地位不平等，有人是百万富翁，有人是工薪阶层，有人只是临 时工，但是每个选择者在市场选择过程最终所处的地位是平等的。而在政治市场中则不同了。 由于选择过程与选择结果的分离，个人选择不过是整个集体选择的～个组成部分，甚至是极 其微小的一部分。当个人偏好与集体的统计偏好不一致时，个人投票赞成的结果最终将被集 体的统计偏好所否决。因此在政治市场的选择中，尽管个体选择者在步入该市场之前处于平 等的地位，一人一张选票，但是个体选择者在政治选择过程最终所处的地位却是不平等的， 政治市场上的选择具有内在强制性。 2·5 公共选择理论:方法论要点 公共选择理论在分析经济人的含义及其各种类型经济人的行为特点时，采用的基本方法 论可以归结为三大要素： 2·5－1 个人主义的方法论 这种方法论认为人类的～切行为，不论是政治行为还是经济行为，都应从个体的角度去 寻找原因，因为个体是组成群体的基本细胞，个体行为的集合构成了集体行为。 经济学在分析单个消费者的消费行为时，着眼于他的个人预算约束、自利性动机与个人 的偏好，这就是一种个人主义的分析方法。当我们分析家庭的消费行为时，如果在兼顾家庭 所面临的预算约束的同时，仍从组成家庭成员的自利动机与个人偏好出发，来考察一个家庭 作为一个整体的消费行为，这时所运用的也是个人主义的方法论。 在公共选择理论产生之前，传统的政治学理论也曾忽视过个人主义的方法论。在考察集
团行为时,传统的政治学总是把集团当作一个不可分割的有机体,而从整体的角度分析其政 治行为与社会行为:当它分析一个国家时,又通常把国家看成代表整个社会的唯一决策单位, 而且国家利益与公共利益是完全独立于个人利益的。 个人主义方法论与传统政治学的着眼点完全相反。它视个人为决策的基本单位,而且个人是 唯一的最终决策者,无论对于集团行为还是个人行为都适用。 小结 与普通人相比,政治家并不具有更多的“利他”意识。人,不论处于什么地位,都是理 性地追求自身利益极大化的经济人,政治家也不例外,唯一不同的只可能是追求的方式与方 法。经济市场与政治市场的运行方式不同,因而,人作为经济人的行为特点在这两个市场上 又略有差异。在政治市场上,政治家以个人利益第一,集体利益第二,最后才是按国家利益 的原则行事,普通百姓也一样。正是人的这种贪欲一~只要有机会就会“以权谋私”一一的 存在,决定了一定的宪法与规则体系对政治家行为的制约是必要的。在民主政治体制下,这 种制约的最终力量来源于授权给政治家们的最普通民众一—一选民,这种自下而上的制约, 是保证政治市场能象经济市场那样合理、有效率地运行的根本因素。如何制约处于不同层次 的政治家,其方式与方法有所不同。公共选择理论认为,对于政治市场中政治个体行为的分 析,必须基于三大要素:所有团体的行为部最终归结为组成团体的个人的行为,而个人都以 自利为本性,人与人之间最基本的关系是基于利益与自利的交易。承认政治家贪欲的存在与 存在的普遍性,不仅仅是理论分析得以进行的基础,而且还是一种现实需要,因为理论最终 是服务于现实的。否认这种贪欲的存在,而假定政治家具有比民众更高的觉悟,不是幼稚的 希望,就是别有用心的歪曲。 公共决策作为一个集中行动过程,是由一系列的功能环节或阶段所构成的。叶海卡·德 洛尔( Yehezkel dror)在《公共政策制定检讨》(1968)一书中将政策过程分为四个阶段,十 八个环节:(1)元政策制定阶段—一即对制定政策的策略进行分析,包括处理实在、处理问 题、调査和开发资源、设计和评价政策系统、确认问题、价值和资源、决策政策战略等七个 环节;(2)政策制定阶段——包括资源的细分,按优先顺序建立操作目标,按优先顺序确立 其他一系列的主要价值,准备一组方案,比较各种方案的预测结果,并选择最好的一个,评 估这个最优的方案并确定其好坏等七个环节:(3)后政策制定阶段一一包括发起政策执行、 政策的实际执行、执行后的评估三个坏节:(4)反馈阶段一一多层面联结所有阶段的交流与 反馈。拉斯韦尔在《决策过程》(1956)这一论著中将政策过程的功能活动划分为如下七个范 畴,即情报、建议、规定、行使、运用、评价和终止。琼斯( Charles O. Jones)在《公共政 策研究导论》(1984)一书中将政策过程看作由如下十一个功能环节或阶段所构成的:即感知 /定义、汇集或加总,组织、表达、确立议程、方案形式、合法化、预算、执行、评估、调 整/终结。安德森在《公共决策》一书中则将政策过程的功能活动划分为如下五个环节:问 题的形成、政策方案的制定、方案的通过、政策的实施和政策评价 参考国外学者的看法,结合我国的政策实践情况,我们将政策系统的运行看作是由政策 制定、政策执行、政策评估、政策监控和政策终结五个功能活动环节所组成的过程,这些环 节构成一个政策周期 (1)政策制定一一从发现问题到政策方案的出台的一系列功能活动环节所组成的过程 包括建立议程、界定问题、设计方案、预测结果、比较和抉择方案以及方案的合法化等环节 (2)政策执行——将政策方案付诸实践,解决实际政策问题的过程,也就是将政策理 想转变为政策现实的过程,包括政策宣传、政策分解、组织和物质准备、政策实验以及指挥
团行为时，传统的政治学总是把集团当作一个不可分割的有机体，而从整体的角度分析其政 治行为与社会行为；当它分析一个国家时，又通常把国家看成代表整个社会的唯一决策单位， 而且国家利益与公共利益是完全独立于个人利益的。 个人主义方法论与传统政治学的着眼点完全相反。它视个人为决策的基本单位，而且个人是 唯一的最终决策者，无论对于集团行为还是个人行为都适用。 小结 与普通人相比，政治家并不具有更多的“利他”意识。人，不论处于什么地位，都是理 性地追求自身利益极大化的经济人，政治家也不例外，唯一不同的只可能是追求的方式与方 法。经济市场与政治市场的运行方式不同，因而，人作为经济人的行为特点在这两个市场上 又略有差异。在政治市场上，政治家以个人利益第一，集体利益第二，最后才是按国家利益 的原则行事，普通百姓也一样。正是人的这种贪欲—～只要有机会就会“以权谋私”——的 存在，决定了一定的宪法与规则体系对政治家行为的制约是必要的。在民主政治体制下，这 种制约的最终力量来源于授权给政治家们的最普通民众———选民，这种自下而上的制约， 是保证政治市场能象经济市场那样合理、有效率地运行的根本因素。如何制约处于不同层次 的政治家，其方式与方法有所不同。公共选择理论认为，对于政治市场中政治个体行为的分 析，必须基于三大要素：所有团体的行为部最终归结为组成团体的个人的行为，而个人都以 自利为本性，人与人之间最基本的关系是基于利益与自利的交易。承认政治家贪欲的存在与 存在的普遍性，不仅仅是理论分析得以进行的基础，而且还是一种现实需要，因为理论最终 是服务于现实的。否认这种贪欲的存在，而假定政治家具有比民众更高的觉悟，不是幼稚的 希望，就是别有用心的歪曲。 公共决策作为一个集中行动过程，是由一系列的功能环节或阶段所构成的。叶海卡·德 洛尔（Yehezkel Dror）在《公共政策制定检讨》（1968）一书中将政策过程分为四个阶段，十 八个环节：（1）元政策制定阶段——即对制定政策的策略进行分析，包括处理实在、处理问 题、调查和开发资源、设计和评价政策系统、确认问题、价值和资源、决策政策战略等七个 环节；（2）政策制定阶段——包括资源的细分，按优先顺序建立操作目标，按优先顺序确立 其他一系列的主要价值，准备一组方案，比较各种方案的预测结果，并选择最好的一个，评 估这个最优的方案并确定其好坏等七个环节；（3）后政策制定阶段——包括发起政策执行、 政策的实际执行、执行后的评估三个坏节；（4）反馈阶段——多层面联结所有阶段的交流与 反馈。拉斯韦尔在《决策过程》（1956）这一论著中将政策过程的功能活动划分为如下七个范 畴，即情报、建议、规定、行使、运用、评价和终止。琼斯（Charles O．Jones）在《公共政 策研究导论》（1984）一书中将政策过程看作由如下十一个功能环节或阶段所构成的：即感知 ／定义、汇集或加总，组织、表达、确立议程、方案形式、合法化、预算、执行、评估、调 整／终结。安德森在《公共决策》一书中则将政策过程的功能活动划分为如下五个环节：问 题的形成、政策方案的制定、方案的通过、政策的实施和政策评价。 参考国外学者的看法，结合我国的政策实践情况，我们将政策系统的运行看作是由政策 制定、政策执行、政策评估、政策监控和政策终结五个功能活动环节所组成的过程，这些环 节构成一个政策周期。 （1）政策制定——从发现问题到政策方案的出台的一系列功能活动环节所组成的过程， 包括建立议程、界定问题、设计方案、预测结果、比较和抉择方案以及方案的合法化等环节。 （2）政策执行——将政策方案付诸实践，解决实际政策问题的过程，也就是将政策理 想转变为政策现实的过程，包括政策宣传、政策分解、组织和物质准备、政策实验以及指挥
沟通、协调等的功能活动环节 3)政策评估——指依据一定的标准和程序,对政策的效果作出判断,确定某项政策 的效果、效益及优劣,并弄清政策的成功或失败的原因、经验和教训的活动,包括制定评估 方案、收集和分析评估信息,处理评估结果,撰写评估报告等环节。 4)政策监控—一为达到政策方案的预期目标,避免政策失误而对政策过程尤其是执 行阶段的监督和控制,以保证政策的权威性和严肃性,包括监督、控制和调整等功能活动环 (5)政策终结——指在政策执行并加以认真评估后,发现该政策的使命已经完成,政 策已过时,不必要或不起作用,采取措施予以结束的过程或行为 第三节公共政策的主要研究范畴 教学目的:掌握公共政策原理和公共政策的学科体系,了解公共政策方法论的研 究重点 教学重点:公共政策的学科体系 教学难点:公共政策的基本理论和政策制定系统及其改进 教学方法:课堂讲授,多媒体 教学过程 公共政策因其对象的广泛性,因而是一个具有明显综合性质的实证性学科。 相应地,其硏究范畴也是极为广泛的。可以认为,凡涉及政府选择的问题都属于 公共政策的硏究范畴,而选择必须依据一定的价值标准,必须在一定的范围进行 必须使用一定的方法。所以,本节主要讨论公共政策的原理、公共政策的学科体 系、公共政策方法论的研究重点。 、公共政策的原理 公共政策原理主要研究公共政策的一般性质、公共政策的一般规律以及公共 政策的根本性的价值标准。公共政策一般性质的研究要回答的基本问题是“公共 政策是什么”的问题。这就涉及到了公共政策的哲学基础。从管理哲学的角度说, 公共政策的哲学基础是所谓“元”的问题。“元”是关于事物的本质与表象及其相 互关系的概括性的哲学概念,它所表现的是事物的矛盾性和同一性,其本质属性 在于自身的对立统一性。“元”具有信息性、运动性、多义性、层次性、约束性、 同态性、随机性、稳定性、几变性、边界性等诸方面的特征。就公共政策而言, 元”的本质属性主要体现在客观世界与主观世界相互作用的过程之中。因此, 公共政策的原理就在于从公共政策的社会目的出发,通过对以人为核心的公共政 策主体的政策能力及其形成和提高的研究,寻求实现主观世界与客观世界、主体 与客体、主观意愿与客观条件的统一,而这种统一是建立在对公共政策的一般规 律的认识基础之上的 列宁曾经指出:“规律是现象中巩固的(保存着的)东西”,“规律是现象中同 一的东西”。可以认为,规律是客观世界的矛盾运动中具有相对稳定性、相对不变 性和普遍适用性的规定性的现象。在这里,“现象”是客观存在的,“规定性”则 来自人类的认识。公共政策原理就在于通过主观的努力去认识客观的现象,并从 中归纳、抽象出规律性,经过实践的反复检验,进而用以指导公共政策的理论和
沟通、协调等的功能活动环节。 （3）政策评估——指依据一定的标准和程序，对政策的效果作出判断，确定某项政策 的效果、效益及优劣，并弄清政策的成功或失败的原因、经验和教训的活动，包括制定评估 方案、收集和分析评估信息，处理评估结果，撰写评估报告等环节。 （4）政策监控——为达到政策方案的预期目标，避免政策失误而对政策过程尤其是执 行阶段的监督和控制，以保证政策的权威性和严肃性，包括监督、控制和调整等功能活动环 节。 （5）政策终结——指在政策执行并加以认真评估后，发现该政策的使命已经完成，政 策已过时，不必要或不起作用，采取措施予以结束的过程或行为。 第三节公共政策的主要研究范畴 教学目的：掌握公共政策原理和公共政策的学科体系，了解公共政策方法论的研 究重点 教学重点：公共政策的学科体系 教学难点：公共政策的基本理论和政策制定系统及其改进 教学方法：课堂讲授，多媒体 教学过程： 公共政策因其对象的广泛性，因而是一个具有明显综合性质的实证性学科。 相应地，其研究范畴也是极为广泛的。可以认为，凡涉及政府选择的问题都属于 公共政策的研究范畴，而选择必须依据一定的价值标准，必须在一定的范围进行， 必须使用一定的方法。所以，本节主要讨论公共政策的原理、公共政策的学科体 系、公共政策方法论的研究重点。 一、公共政策的原理 公共政策原理主要研究公共政策的一般性质、公共政策的一般规律以及公共 政策的根本性的价值标准。公共政策一般性质的研究要回答的基本问题是“公共 政策是什么”的问题。这就涉及到了公共政策的哲学基础。从管理哲学的角度说， 公共政策的哲学基础是所谓“元”的问题。“元”是关于事物的本质与表象及其相 互关系的概括性的哲学概念，它所表现的是事物的矛盾性和同一性，其本质属性 在于自身的对立统一性。“元”具有信息性、运动性、多义性、层次性、约束性、 同态性、随机性、稳定性、几变性、边界性等诸方面的特征。就公共政策而言， “元”的本质属性主要体现在客观世界与主观世界相互作用的过程之中。因此， 公共政策的原理就在于从公共政策的社会目的出发，通过对以人为核心的公共政 策主体的政策能力及其形成和提高的研究，寻求实现主观世界与客观世界、主体 与客体、主观意愿与客观条件的统一，而这种统一是建立在对公共政策的一般规 律的认识基础之上的。 列宁曾经指出：“规律是现象中巩固的（保存着的）东西”，“规律是现象中同 一的东西”。可以认为，规律是客观世界的矛盾运动中具有相对稳定性、相对不变 性和普遍适用性的规定性的现象。在这里，“现象”是客观存在的，“规定性”则 来自人类的认识。公共政策原理就在于通过主观的努力去认识客观的现象，并从 中归纳、抽象出规律性，经过实践的反复检验，进而用以指导公共政策的理论和
实践。譬如,公共政策的主体与客体及其相互关系对于任何公共政策都是客观存 在的,因而在抽象的意义上是相对不变的,是具有共性的现象,因而是一种规律 性。据此,任何公共政策都应当在进行政策设计时明确政策主体与客体、相关主 体与相关客体的位置,并明确二者之间相互关系的性质、范围、时效、可控程度 或约束程度。可以认为,每一种与公共政策相关的科学的理论都是关于某种规律 性的探讨和总结,例如,公共政策分析、系统论、运筹学、管理科学、行为科学、 权变观、预测学等等。公共政策的学科任务,就在于充分借鉴、吸收、综合话学 科的研究成果,用以探讨和总结公共政策自身的规律性。关于公共政策的根本价 值标准问题,我们将在第四章合并讨论。 二、公共政策的学科体系 就本体理论而言,公共政策已经发展形成了一个学科体系。一般说来,这 体系主要由五个部分组成 (一)公共政策的基本理论:(1)公共政策的基本理念,譬如,公共政策是 种国家行为,是公共权力的主要使用形式之一,公共政策要对国民负责,公共 政策要符合国家法律等;(2)公共政策的价值观,譬如,公共政策必须维护社会 公理,必须坚持公平的原则,公共政策以社会效果为其合理性的主要检验标准等 (3)公共政策的社会目的,譬如,公共政策要为国民谋取福利,公共政策要有利 于促进社会经济的发展,要有利于推动社会的进步等;(4)公共政策涉及的知识, 包括人文科学、自然科学、边缘科学以及相关学科的交叉、综合等。 )公共政策的制定,从公共政策的逻辑过程来看主要涉及:(1)政策问 题的认定,譬如,哪些社会问题构成政策问题,哪些政策问题应当并可以形成政 策规定;(2)政策规划,譬如,计划在什么阶段上通过什么方法或途径解决哪些 政策问题;(3)政策的合法化,譬如,政策是否违背法律的精神、法律的原则、 法律的条款、法律规定的程序,“两可之间”的法律灰区如何处理等;(4)政策执 行,譬如,如何正确地理解公共政策的规定性,如何克服政策执行过程中的阻力, 如何通过有效的执行提高公共政策的精度等;(5)政策评估,根据什么标准、应 用什么方法合理评估公共政策,如何理解和避免评估中可能出现的误区等;(6) 政策修正,譬如,评估的结论是否总是可信的,政策修正是否可能,修正的形式, 修正的限度等。 (三)公共政策的方法论,在大的分类上涉及:(1)公共政策的分析模型; (2)公共政策的逻辑推理方法;(3)公共政策的宏观——微观分析方法;(4)公 共政策的定性一一定量分析方法;(5)公共政策的假设一一验证分析方法;(6) 公共政策的预测分析方法等。 (四)政策制定系统及其改进,涉及政策制定系统的设计、设定、功效、最 优化、更优化等 (五)公共政策的发展,主要涉及逆境中的公共政策制定、宏观公共政策的 科学化、比较公共政策、政策分析方法的丰富化、政策晢学的完善、政策分析在 政策实践中的效用及其提高等,我们将在第十四章进一步讨论 三、公共政策方法论的研究重点 公共政策主要有以下五个方面为其研究方法论的重点 一)政策战略。主要包括为某一特定政策所制定的指导性原则、基本的政
实践。譬如，公共政策的主体与客体及其相互关系对于任何公共政策都是客观存 在的，因而在抽象的意义上是相对不变的，是具有共性的现象，因而是一种规律 性。据此，任何公共政策都应当在进行政策设计时明确政策主体与客体、相关主 体与相关客体的位置，并明确二者之间相互关系的性质、范围、时效、可控程度 或约束程度。可以认为，每一种与公共政策相关的科学的理论都是关于某种规律 性的探讨和总结，例如，公共政策分析、系统论、运筹学、管理科学、行为科学、 权变观、预测学等等。公共政策的学科任务，就在于充分借鉴、吸收、综合话学 科的研究成果，用以探讨和总结公共政策自身的规律性。关于公共政策的根本价 值标准问题，我们将在第四章合并讨论。 二、公共政策的学科体系 就本体理论而言，公共政策已经发展形成了一个学科体系。一般说来，这一 体系主要由五个部分组成： （一）公共政策的基本理论：（1）公共政策的基本理念，譬如，公共政策是 一种国家行为，是公共权力的主要使用形式之一，公共政策要对国民负责，公共 政策要符合国家法律等；（2）公共政策的价值观，譬如，公共政策必须维护社会 公理，必须坚持公平的原则，公共政策以社会效果为其合理性的主要检验标准等； （3）公共政策的社会目的，譬如，公共政策要为国民谋取福利，公共政策要有利 于促进社会经济的发展，要有利于推动社会的进步等；（4）公共政策涉及的知识， 包括人文科学、自然科学、边缘科学以及相关学科的交叉、综合等。 （二）公共政策的制定，从公共政策的逻辑过程来看主要涉及：（1）政策问 题的认定，譬如，哪些社会问题构成政策问题，哪些政策问题应当并可以形成政 策规定；（2）政策规划，譬如，计划在什么阶段上通过什么方法或途径解决哪些 政策问题；（3）政策的合法化，譬如，政策是否违背法律的精神、法律的原则、 法律的条款、法律规定的程序，“两可之间”的法律灰区如何处理等；（4）政策执 行，譬如，如何正确地理解公共政策的规定性，如何克服政策执行过程中的阻力， 如何通过有效的执行提高公共政策的精度等；（5）政策评估，根据什么标准、应 用什么方法合理评估公共政策，如何理解和避免评估中可能出现的误区等；（6） 政策修正，譬如，评估的结论是否总是可信的，政策修正是否可能，修正的形式， 修正的限度等。 （三）公共政策的方法论，在大的分类上涉及：（1）公共政策的分析模型； （2）公共政策的逻辑推理方法；（3）公共政策的宏观——微观分析方法；（4）公 共政策的定性——定量分析方法；（5）公共政策的假设——验证分析方法；（6） 公共政策的预测分析方法等。 （四）政策制定系统及其改进，涉及政策制定系统的设计、设定、功效、最 优化、更优化等。 （五）公共政策的发展，主要涉及逆境中的公共政策制定、宏观公共政策的 科学化、比较公共政策、政策分析方法的丰富化、政策哲学的完善、政策分析在 政策实践中的效用及其提高等，我们将在第十四章进一步讨论。 三、公共政策方法论的研究重点 公共政策主要有以下五个方面为其研究方法论的重点： （一）政策战略。主要包括为某一特定政策所制定的指导性原则、基本的政
策假定、战略选择、总体构想、目标战略、政策适用范围以及政策制定所应遵循 的主要方向和应有的态度等。政策战略的中心问题,是要界定既定政策问题的特 质,并根据界定设定本政策的基本选择。在实际过程中,政策战略的制定通常都 要经过确切的审査和反复评价,以避免疏漏潜在可能的重要的不同选择。由于政 策错误而导致的重大政策失误不胜枚举,反之亦然。因此,政策战略历来为实际 政策制定过程所倚重 (二)政策分析。政策分析是政策科学中技术性、实证性最强的一大组成部 分。它综合和发展了系统分析和经济学的定量分析的方法以及传统政治学的定性 分析的方法,其目的和效用在于运用模型和各种解决问题的技巧,以识别和发现 可能的政策选择,改进政策质量,按照所选择的政策战略制定出涉及各方都乐意 接受且得益的优化政策 (三)政策制定系统的改进。它所要解决的,是使政策制定系统变得更加符 合社会发展进步和公众的要求。在改进过程中,通常会涉及到政策制定系统政策 权的归属及其运作方式,系统的组织结构和人员素质,相关政策信息的收集、选 择和运用的能力,政策形成的过程或制定的程序,系统对社会环境的动态反应以 及与此相一致的政策修正能力等。按照“黑箱理论”,判定一个政策制定系统是否 需要改进的主要标准,是根据其所制定的政策是否具有较强的时效性因而为社会 所接受。 (四)政策评估。所谓政策评估,简单地说就是根据一定的标准去分析判定 项政策的社会效用度。它实际上是一种对既定政策的监控和价值判断的过程。 政策评估所涉及的活动有三,即说明所欲评估的目标,量度政策成效的标准,检 讨政策的得失以及分析政策投入、政策效力和政策效率。政策评估是与政策设计 要求和政策执行情况相联系的。一般而论,它是整个政策过程的环节之一,但它 并不总是正当合理或必不可少的。在某些情况下,政策评估不但无益,反而有害 五)政策科学的发展。由于政策科学主要以现实政策问题为研究对象,而 现实政策问题的生成变化条件由于人类社会的发展进步及随之而来的新的矛盾的 产生几乎是永无止境的,其解决办法也几乎是层出不穷的,因此,不断地吸收新 的研究成果,总结新的研究方法,开拓新的研究领域以保持政策科学的活力,是 政策科学的基本的学科使命之一。 第三章现代公共政策与环境 本章阐述了公共政策主体的含义,说明了公共政策的环境特征,继而研究了 公共政策与公共利益的关系。 公共政策有一个动态的生命过程。实际上,我们也可以将公共政策看作是 个开放的系统,即公共政策系统。戴维·伊斯顿曾建立了一个公共政策系统模型 输入→政策制定与决策体系(包括行政、立法、司法和公务员)→产出政策 在这个模型中,转换过程就是政策制定过程,它涉及决策制度、构成决策系 统的各个部分、决策方法等,输入指的是决策者可以获得的资源和信息、公众的 支持与反对等,产出就是制定出的政策,工作环境是指与政策制度和决策体系有 输入产出关系、直接影响政策制定的环境。此外,我们还要在工作环境外再加上
策假定、战略选择、总体构想、目标战略、政策适用范围以及政策制定所应遵循 的主要方向和应有的态度等。政策战略的中心问题，是要界定既定政策问题的特 质，并根据界定设定本政策的基本选择。在实际过程中，政策战略的制定通常都 要经过确切的审查和反复评价，以避免疏漏潜在可能的重要的不同选择。由于政 策错误而导致的重大政策失误不胜枚举，反之亦然。因此，政策战略历来为实际 政策制定过程所倚重。 （二）政策分析。政策分析是政策科学中技术性、实证性最强的一大组成部 分。它综合和发展了系统分析和经济学的定量分析的方法以及传统政治学的定性 分析的方法，其目的和效用在于运用模型和各种解决问题的技巧，以识别和发现 可能的政策选择，改进政策质量，按照所选择的政策战略制定出涉及各方都乐意 接受且得益的优化政策。 （三）政策制定系统的改进。它所要解决的，是使政策制定系统变得更加符 合社会发展进步和公众的要求。在改进过程中，通常会涉及到政策制定系统政策 权的归属及其运作方式，系统的组织结构和人员素质，相关政策信息的收集、选 择和运用的能力，政策形成的过程或制定的程序，系统对社会环境的动态反应以 及与此相一致的政策修正能力等。按照“黑箱理论”，判定一个政策制定系统是否 需要改进的主要标准，是根据其所制定的政策是否具有较强的时效性因而为社会 所接受。 （四）政策评估。所谓政策评估，简单地说就是根据一定的标准去分析判定 一项政策的社会效用度。它实际上是一种对既定政策的监控和价值判断的过程。 政策评估所涉及的活动有三，即说明所欲评估的目标，量度政策成效的标准，检 讨政策的得失以及分析政策投入、政策效力和政策效率。政策评估是与政策设计 要求和政策执行情况相联系的。一般而论，它是整个政策过程的环节之一，但它 并不总是正当合理或必不可少的。在某些情况下，政策评估不但无益，反而有害. （五）政策科学的发展。由于政策科学主要以现实政策问题为研究对象，而 现实政策问题的生成变化条件由于人类社会的发展进步及随之而来的新的矛盾的 产生几乎是永无止境的，其解决办法也几乎是层出不穷的，因此，不断地吸收新 的研究成果，总结新的研究方法，开拓新的研究领域以保持政策科学的活力，是 政策科学的基本的学科使命之一。 第三章现代公共政策与环境 本章阐述了公共政策主体的含义，说明了公共政策的环境特征，继而研究了 公共政策与公共利益的关系。 公共政策有一个动态的生命过程。实际上，我们也可以将公共政策看作是一 个开放的系统，即公共政策系统。戴维·伊斯顿曾建立了一个公共政策系统模型： 输入→政策制定与决策体系（包括行政、立法、司法和公务员）→产出政策 在这个模型中，转换过程就是政策制定过程，它涉及决策制度、构成决策系 统的各个部分、决策方法等，输入指的是决策者可以获得的资源和信息、公众的 支持与反对等，产出就是制定出的政策，工作环境是指与政策制度和决策体系有 输入产出关系、直接影响政策制定的环境。此外，我们还要在工作环境外再加上