领导是指领导者在一定的环境下,为实现既定目标,对被领导者进行指挥与统御的行为 过程,即指领导活动。领导是一种多层次、多领域的立体现象,可以从不同的视角进行不同 的分类。按领导的权力基础分类,有正式领导和非正式领导;按领导活动的层级分类,有高 层领导、中层领导和基层领导;按领导活动领域分类,可以把领导分为政治领导、行政领导 和业务领导等。另外,作为名词的领导是指领导者。 (二)领导的特点 1.领导是一个社会组织系统 2.领导是一个动态的行为过程 3.领导是高层次的管理 4.权威性 (三)领导与管理两个范畴之间的关系 1.在广义或外延层次上二者具有相等性 2.在狭义上两者具有本质的差异性 3.二者广义和狭义的混合关系 二、领导管理工作的专业化 (一)领导管理工作专业化的含义 领导管理工作的专业化,是领导管理工作科学化的一个重要内容,也是加速社会主义现 代化建设的迫切要求 二)领导管理工作专业化的意义 准确地认识领导管理工作专业化有着重要的实际意义和理论意叉 1在领导管理工作实际方面,准确地认识领导管理工作专业化的意义在于 (1)领导管理工作健康发展的需要 (2)纠正被扭曲的领导管理工作专业化标准,科学选才用人的需要。 (3)有利于岗上”的领导管理者专业素质的提高。 2在理论方面,准确地认识领导管理工作专业化有利于领导管理学科的建设和发展。从 泰勒、法约尔创建科学管理伊始,领导管理科学迄今还不到个世纪的历史,在我国兴起也 不过20年左右。相对于传统学科来说,她还年轻,学科基础建设和全面繁荣的任务还很重 路子还长。而学科产生和发展的原动力在于社会领导管理实践。 (三)领导管理工作专业化的实现途径 三、行政领导的含义、特点及其地位、作用 (一)行政领导的概念 行政领导是指在行政组织中,经选举或任命而享有法定权威的领导者,依法行使行政权 力,为实现一定的行政目标所进行的组织、管理、决策、指挥等的社会活动 (二)行政领导的特点 行政领导是国家行政管理活动中的领导活动,它具有一般领导的共同特点,又有自身的 特点。主要表现为 1.行政领导只是对行政的领导。 2.从行政领导活动方式的特性上讲,行政领导的执行性,是它的明显特点
16 领导是指领导者在一定的环境下，为实现既定目标，对被领导者进行指挥与统御的行为 过程，即指领导活动。领导是一种多层次、多领域的立体现象，可以从不同的视角进行不同 的分类。按领导的权力基础分类，有正式领导和非正式领导；按领导活动的层级分类，有高 层领导、中层领导和基层领导；按领导活动领域分类，可以把领导分为政治领导、行政领导 和业务领导等。另外，作为名词的领导是指领导者。 (二)领导的特点 1．领导是一个社会组织系统 2．领导是一个动态的行为过程 3．领导是高层次的管理 4．权威性 (三)“领导”与“管理”两个范畴之间的关系 1．在广义或外延层次上二者具有相等性 2．在狭义上两者具有本质的差异性 3．二者广义和狭义的混合关系 二、领导管理工作的专业化 (一)领导管理工作专业化的含义 领导管理工作的专业化，是领导管理工作科学化的一个重要内容，也是加速社会主义现 代化建设的迫切要求。 (二)领导管理工作专业化的意义 准确地认识领导管理工作专业化有着重要的实际意义和理论意义。 1.在领导管理工作实际方面，准确地认识领导管理工作专业化的意义在于： (1)领导管理工作健康发展的需要。 (2)纠正被扭曲的领导管理工作专业化标准，科学选才用人的需要。 (3)有利于“岗上”的领导管理者专业素质的提高。 2.在理论方面，准确地认识领导管理工作专业化有利于领导管理学科的建设和发展。从 泰勒、法约尔创建科学管理伊始，领导管理科学迄今还不到一个世纪的历史，在我国兴起也 不过20年左右。相对于传统学科来说，她还年轻，学科基础建设和全面繁荣的任务还很重， 路子还长。而学科产生和发展的原动力在于社会领导管理实践。 (三)领导管理工作专业化的实现途径 三、行政领导的含义、特点及其地位、作用 (一)行政领导的概念 行政领导是指在行政组织中，经选举或任命而享有法定权威的领导者，依法行使行政权 力，为实现一定的行政目标所进行的组织、管理、决策、指挥等的社会活动。 (二)行政领导的特点 行政领导是国家行政管理活动中的领导活动，它具有一般领导的共同特点，又有自身的 特点。主要表现为： 1．行政领导只是对“行政”的领导。 2．从行政领导活动方式的特性上讲，行政领导的执行性，是它的明显特点
3.从行政领导活动的社会属性来看,其具有鲜明的政治性。 (三)行政领导在行政管理中的地位和作用 1.行政领导是行政管理协调统一的保证。 2.行政领导贯穿于行政管理的全过程。 3.行政领导是行政管理成败的关键。 第二节行政领导者的职位、职权和责任 行政领导者的职位 (一)行政领导者职位的含义 行政领导者的职位是指国家权力机关或国家人事行政部门根据法律与行政规程按规范 化程序选择或任命行政领导者担任的职务和赋予其应履行的责任。职务和责任是构成行政领 导者职位的两个不可缺少的要素。只有担任了某一职务,才负有与其相应行政部门的工作指 挥与统御权;而担任某一行政领导职位的人,就负有对该组织的领导责仼。 (二)行政领导者职位的特点 (1)职位是以“事为中心确定下来的。 (2)职位的设置有数量的规定性 (3)职位本身具有相对的稳定性。 二、行政领导者的职权 (一)行政领导者职权的含义 法定的与职位相当的行政权力,就是行政领导者的职权。行政领导者的职权,是其行使 指挥与统御过程的支配性影响的实质条件。同时,职权不仅意味着行政领导者具有从事一定 行为的可能性,而且意味着必须从事这一行为,否则就构成失职。 (二)行政领导者的职权与职位的关系 一方面,职权是与职位联系在一起的,职权是由职位衍生出来的,职位的性质决定职权 的性质;职权与职位有对称关系,职权的大小与职能的高低、责任的轻重相适应;职权是法 律认可与确认的权力 另一方面,行政职权是有限度的权力,它由国家权力机关因社会公共管理分工的不同而 进行功能性划分,并由国家依据划分做岀授予,被授予者需对权力有明确的认识,从而掌好 权、用好权。行政领导的权限范围包括人事权、物权(即对物质资源的配置与使用权)、财 权、组织权 三、行政领导者的责任 (一)行政领导者责任的含义 行政领导者的责任是指行政领导者违反其法定的义务所引起的必须承担的法律后果。 (二)行政领导者责任的内容 行政领导者的责任有多方面的内容,主要由政治、工作、法律三个层面构成。 四、行政领导权威 (一)行政领导权威的含义 行政领导的权威是指建立在法定规范或领导者自身人格魅力基础之上的对领导对象的 影响力。它是领导权力与自身风格的综合反映,对领导活动的效果具有重要作用或影响
17 3．从行政领导活动的社会属性来看，其具有鲜明的政治性。 (三)行政领导在行政管理中的地位和作用 1．行政领导是行政管理协调统一的保证。 2．行政领导贯穿于行政管理的全过程。 3．行政领导是行政管理成败的关键。 第二节行政领导者的职位、职权和责任 一、行政领导者的职位 (一)行政领导者职位的含义 行政领导者的职位是指国家权力机关或国家人事行政部门根据法律与行政规程，按规范 化程序选择或任命行政领导者担任的职务和赋予其应履行的责任。职务和责任是构成行政领 导者职位的两个不可缺少的要素。只有担任了某一职务，才负有与其相应行政部门的工作指 挥与统御权；而担任某一行政领导职位的人，就负有对该组织的领导责任。 (二)行政领导者职位的特点 （1）职位是以“事”为中心确定下来的。 （2）职位的设置有数量的规定性。 （3）职位本身具有相对的稳定性。 二、行政领导者的职权 (一)行政领导者职权的含义 法定的与职位相当的行政权力，就是行政领导者的职权。行政领导者的职权，是其行使 指挥与统御过程的支配性影响的实质条件。同时，职权不仅意味着行政领导者具有从事一定 行为的可能性，而且意味着必须从事这一行为，否则就构成失职。 (二)行政领导者的职权与职位的关系 一方面，职权是与职位联系在一起的，职权是由职位衍生出来的，职位的性质决定职权 的性质；职权与职位有对称关系，职权的大小与职能的高低、责任的轻重相适应；职权是法 律认可与确认的权力。 另一方面，行政职权是有限度的权力，它由国家权力机关因社会公共管理分工的不同而 进行功能性划分，并由国家依据划分做出授予，被授予者需对权力有明确的认识，从而掌好 权、用好权。行政领导的权限范围包括人事权、物权（即对物质资源的配置与使用权）、财 权、组织权。 三、行政领导者的责任 (一)行政领导者责任的含义 行政领导者的责任是指行政领导者违反其法定的义务所引起的必须承担的法律后果。 (二)行政领导者责任的内容 行政领导者的责任有多方面的内容，主要由政治、工作、法律三个层面构成。 四、行政领导权威 (一)行政领导权威的含义 行政领导的权威是指建立在法定规范或领导者自身人格魅力基础之上的对领导对象的 影响力。它是领导权力与自身风格的综合反映，对领导活动的效果具有重要作用或影响
(二)行政领导权威的意义 坚强有力的行政领导权威,是我们多元利益整合,调动一切积极因素,为了中华民族全 体人民长远利益和根本利益,实现四化建设的重要保证。在管理决策高度科学化、现代化的 现实社会实践中,肩负广泛社会管理职能的各级行政领导,不仅需要科学的、现代化的决策 和管理水平,而且需要具有坚强有力的权威性 第三节行政领导制度 行政领导制度从整体上说可以划分为三个层次:是从根本性上制约行政活动的制度安 排;二是足以保障领导者个人可以与组织协调行动的制度,以使领导者个人的能量与组织的 能量最大限度地发挥;三是足以保证日常行政领导活动顺畅开展的制度性措施,使行政活动 富有成效,不致无的放矢。根据这三个不同的层次,我们重点研究几种主要的行政领导制度 民主集中制 民主集中制的含义 民主集中制是民主制和集中制有机结合的一种制度。 (二)民主集中制的主要内容 民主集中制是我国根本的行政领导制度。我国宪法把民主集中制作为人民民主专政国家 政权的组织原则和国家的根本领导制度确立下来。 二、集体领导、个人分工负责与行政首长负责制 (一)集体领导与个人分工负责制的含义 集体领导是集体决策、共同负责的制度,即对重大问题,由领导集团全体成员讨论, 做出决策和决定,一经决定,必须共同遵守 2.个人分工负责制就是行政领导集团内各成员为执行集体领导的意志而密切配合,各 司其职,各尽其责。 (二)集体领导与个人分工负责制的关系 集体领导和个人分工负责是辩证的统一,是不可偏废或分割的。集体领导是个人分工负 责的前提个人分工负责是集体领导的基础。集体领导的决策是个人分工负责的方向、目标, 个人分工负责是集体领导意志实现的途径。离开集体领导的个人分工负责就是无政府主义和 自由主义;离开个人分工负责的集体领导,只能是清谈馆”。坚持集体领导与个人分工负责 相结合,就要反对个人说了算和不敢负责的官僚主义倾向 (三)行政首长负责制 行政首长负责制是相对于委员会制而言的是民主集中制和集体领导与个人分工负责制 相结合制度的一种具体形式。它是指重大事务在集体讨论的基础上由行政首长定夺,具体的 日常行政事务由行政首长决定,行政首长独立承担行政责任的一种行政领导制度。 三、日常的具体行政领导制度 (一)处理行政领导者与行政活动参与者关系的制度 二)上下级行政领导者之间联系的制度 三)协调行政领导班子内部关系的制度 第四节行政领导的方法、方式与艺术 行政领导方法的含义
18 (二)行政领导权威的意义 坚强有力的行政领导权威，是我们多元利益整合，调动一切积极因素，为了中华民族全 体人民长远利益和根本利益，实现四化建设的重要保证。在管理决策高度科学化、现代化的 现实社会实践中，肩负广泛社会管理职能的各级行政领导，不仅需要科学的、现代化的决策 和管理水平，而且需要具有坚强有力的权威性。 第三节行政领导制度 行政领导制度从整体上说可以划分为三个层次：一是从根本性上制约行政活动的制度安 排；二是足以保障领导者个人可以与组织协调行动的制度，以使领导者个人的能量与组织的 能量最大限度地发挥；三是足以保证日常行政领导活动顺畅开展的制度性措施，使行政活动 富有成效，不致无的放矢。根据这三个不同的层次，我们重点研究几种主要的行政领导制度。 一、民主集中制 (一)民主集中制的含义 民主集中制是民主制和集中制有机结合的一种制度。 (二)民主集中制的主要内容 民主集中制是我国根本的行政领导制度。我国宪法把民主集中制作为人民民主专政国家 政权的组织原则和国家的根本领导制度确立下来。 二、集体领导、个人分工负责与行政首长负责制 (一)集体领导与个人分工负责制的含义 1．集体领导是集体决策、共同负责的制度，即对重大问题，由领导集团全体成员讨论， 做出决策和决定，一经决定，必须共同遵守。 2．个人分工负责制就是行政领导集团内各成员为执行集体领导的意志而密切配合，各 司其职，各尽其责。 (二)集体领导与个人分工负责制的关系 集体领导和个人分工负责是辩证的统一，是不可偏废或分割的。集体领导是个人分工负 责的前提，个人分工负责是集体领导的基础。集体领导的决策是个人分工负责的方向、目标， 个人分工负责是集体领导意志实现的途径。离开集体领导的个人分工负责就是无政府主义和 自由主义；离开个人分工负责的集体领导，只能是“清谈馆”。坚持集体领导与个人分工负责 相结合，就要反对个人说了算和不敢负责的官僚主义倾向。 (三)行政首长负责制 行政首长负责制是相对于委员会制而言的，是民主集中制和集体领导与个人分工负责制 相结合制度的一种具体形式。它是指重大事务在集体讨论的基础上由行政首长定夺，具体的 日常行政事务由行政首长决定，行政首长独立承担行政责任的一种行政领导制度。 三、日常的具体行政领导制度 (一)处理行政领导者与行政活动参与者关系的制度 (二)上下级行政领导者之间联系的制度 (三)协调行政领导班子内部关系的制度 第四节行政领导的方法、方式与艺术 一、行政领导方法的含义
行政领导方法是指行政领导者在行政活动过程中为实现行政领导目标而采取的各种手 段、办法和程序的总和。行政领导方法可以分为两类:领导制度所要求的具有广泛制约力与 影响力的根本方法和提高工作效率的具体可变的方法这种方法随着时间和条件的变化而改 变,又称为行政领导方式和艺术。 二、根本的行政领导方法 (一实事求是的方法 (二)群众路线的方法 (三)矛盾分析的方法。 三、行政领导方式 (一)行政领导方式的含义 行政领导方式是领导方法的一种表现,是在领导过程中领导者、被领导者及其作用对象 相结合的形式。如陈云同志所说,领导方式的中心问题是正确处理上下级关系。 (二)几种主要的领导方式 从行政领导的工作侧重点的角度进行划分,行政领导方式可划分为以事为中心式、以人 为中心式、人事并重式;从行政领导者作用于行政人员的方式角度进行划分,行政领导方式 可划分为强制式、说服式、激励式、示范式。 四、行政领导艺术 (一)行政领导艺术的含义与分类 行政领导艺术是行政领导者领导方法的个性化、艺术化,是行政领导者在工作中结合普 遍经验和个人体会而形成的,它属于行政领导方法中创造性、随机性、权变性较强的部分 行政领导艺术对行政绩效的影响是通过它本身所具有的超规范和非模式化途径达到的是通 过行政领导对偶发性的特殊情况的艺术化处理而获得的是将个人经验与科学规则有机结合 为领导方法而达成的。行政领导艺术的类型,从范围影响上进行区分,可划分为总体性、局 部性、专业性的领导艺术;从领导事务的类别上进行区分,可划分为授权艺术、用人艺术 运时艺术、处事艺术 (二)行政范围影响意义上的行政领导艺术 1.把握好总体性领导艺术。 2.专业性的领导艺术。 (三)行政领导事务类型上的领导艺术 1.授权艺术 2.用人艺术 3.处事艺术 4.运时艺术。 第五节行政领导者的素质及其结构优化 行政领导者的素质 (一)行政领导者素质的含义 所谓领导者素质有双重含义:首先是指构成领导者的各种内在要素,即使领导者之所以
19 行政领导方法是指行政领导者在行政活动过程中，为实现行政领导目标而采取的各种手 段、办法和程序的总和。行政领导方法可以分为两类：领导制度所要求的具有广泛制约力与 影响力的根本方法和提高工作效率的具体可变的方法，这种方法随着时间和条件的变化而改 变，又称为行政领导方式和艺术。 二、根本的行政领导方法 (一)实事求是的方法 (二)群众路线的方法 (三)矛盾分析的方法。 三、行政领导方式 (一)行政领导方式的含义 行政领导方式是领导方法的一种表现，是在领导过程中领导者、被领导者及其作用对象 相结合的形式。如陈云同志所说，领导方式的中心问题是正确处理上下级关系。 (二)几种主要的领导方式 从行政领导的工作侧重点的角度进行划分，行政领导方式可划分为以事为中心式、以人 为中心式、人事并重式；从行政领导者作用于行政人员的方式角度进行划分，行政领导方式 可划分为强制式、说服式、激励式、示范式。 四、行政领导艺术 (一)行政领导艺术的含义与分类 行政领导艺术是行政领导者领导方法的个性化、艺术化，是行政领导者在工作中结合普 遍经验和个人体会而形成的，它属于行政领导方法中创造性、随机性、权变性较强的部分。 行政领导艺术对行政绩效的影响是通过它本身所具有的超规范和非模式化途径达到的，是通 过行政领导对偶发性的特殊情况的艺术化处理而获得的，是将个人经验与科学规则有机结合 为领导方法而达成的。行政领导艺术的类型，从范围影响上进行区分，可划分为总体性、局 部性、专业性的领导艺术；从领导事务的类别上进行区分，可划分为授权艺术、用人艺术、 运时艺术、处事艺术。 (二)行政范围影响意义上的行政领导艺术 1．把握好总体性领导艺术。 2．专业性的领导艺术。 (三)行政领导事务类型上的领导艺术 1．授权艺术。 2．用人艺术。 3．处事艺术。 4．运时艺术。 第五节行政领导者的素质及其结构优化 一、行政领导者的素质 (一)行政领导者素质的含义 所谓领导者素质有双重含义：首先是指构成领导者的各种内在要素，即使领导者之所以
成为领导者的生理、心理、文化、思想、政治、道德等因素,以及由这些因素综合而形成的 本质性能力,亦即领导能力;还指这些要素、能力的现实状态,即发展程度或实际水平。也 就是说领导者素质同时又是一个发展的动态概念用以描述和揭示现实领导者的实际状态、 水平和差距。领导者素质与先天遗传的生理、心理特点有关,受它们的影响与制约,但主要 是后天社会实践中自身努力的结果。 (二)行政领导者素质的重要性 公共行政领域运作和发展的活力,归根结底取决于其工作人员,特别是公共行政部门领 导者的素质。要建立办事高效、运转协调、行为规范的公共行政管理体系,完善国家公务员 制度,建设高素质的专业化国家行政管理干部队伍,素质建设是其中的重要问题,领导者素 质尤其是重中之重。一位领导者,特别是优秀的领导者应具备什么样的素质,如何据此去识 别、选拔和培训领导者,包括领导者本人怎样据此有意识地发展自己,是素质理论的核心内 谷。 (三)行政领导者素质的特点 领导者素质具有时代性、层次性的突出特点。 二、行政领导者个人素质结构 (一)政治素质 (二)知识素质 (三)能力素质 (四)心理素质 三、行政领导班子素质结构及其优化 (一)合理的静态结构 行政领导班子是一个有机的整体,从静态意义上说,其素质结构包括四个方面:年龄结 构;知识结构;智能结构;气质结构。 (二)合理的动态结构 领导班子的动态结构,是指在动态领导过程中,行政领导班子所形成的合力,包括合力 关系和合力状态 第七章行政立法 依法治国,建设社会主义法制国家,是新时期党和国家重要的治国方针。依法行政是依 法治国的重要基础。行政立法就是要确保宪法、法律和法规的顺利实施,实现依法行政、 依法治国的目标。 第一行政立法概述 行政立法的概念 -)什么是行政立法 行政立法指国家行政机关依法定权限和程序制定、颁布具有法律效力的规范性文件的活 动,简言之为行政机关立法。 (二)行政立法的特征 狭义的行政立法行为是行政权作用的一种表现方式是就行政机关实施行政行为与相对
20 成为领导者的生理、心理、文化、思想、政治、道德等因素，以及由这些因素综合而形成的 本质性能力，亦即领导能力；还指这些要素、能力的现实状态，即发展程度或实际水平。也 就是说，领导者素质同时又是一个发展的动态概念，用以描述和揭示现实领导者的实际状态、 水平和差距。领导者素质与先天遗传的生理、心理特点有关，受它们的影响与制约，但主要 是后天社会实践中自身努力的结果。 (二)行政领导者素质的重要性 公共行政领域运作和发展的活力，归根结底取决于其工作人员，特别是公共行政部门领 导者的素质。要建立办事高效、运转协调、行为规范的公共行政管理体系，完善国家公务员 制度，建设高素质的专业化国家行政管理干部队伍，素质建设是其中的重要问题，领导者素 质尤其是重中之重。一位领导者，特别是优秀的领导者应具备什么样的素质，如何据此去识 别、选拔和培训领导者，包括领导者本人怎样据此有意识地发展自己，是素质理论的核心内 容。 (三)行政领导者素质的特点 领导者素质具有时代性、层次性的突出特点。 二、行政领导者个人素质结构 (一)政治素质。 (二)知识素质 (三)能力素质 (四)心理素质 三、行政领导班子素质结构及其优化 (一)合理的静态结构 行政领导班子是一个有机的整体，从静态意义上说，其素质结构包括四个方面：年龄结 构；知识结构；智能结构；气质结构。 (二)合理的动态结构 领导班子的动态结构，是指在动态领导过程中，行政领导班子所形成的合力，包括合力 关系和合力状态。 第七章 行 政 立 法 依法治国，建设社会主义法制国家，是新时期党和国家重要的治国方针。依法行政是依 法治 国的重要基础。行政立法就是要确保宪法、法律和法规的顺利实施，实现依法行政、 依法治国的目标。 第一 行政立法概述 一、行政立法的概念 (一)什么是行政立法 行政立法指国家行政机关依法定权限和程序制定、颁布具有法律效力的规范性文件的活 动，简言之为行政机关立法。 (二)行政立法的特征 狭义的行政立法行为是行政权作用的一种表现方式，是就行政机关实施行政行为与相对